תקציבי פיתוח ברשויות המקומיות

​רקע כללי

התקציב הבלתי רגיל (להלן גם - תב"ר או תקציב פיתוח) משמש את הרשות המקומית למימון פרויקטים שונים לפיתוח התשתיות  בתחומה. הוא תקציב חד-פעמי לפרויקטים הנושאים אופי של עבודות פיתוח ומוגדרים כהשקעה.

על פי דיני הרשויות המקומיות  תקציב בלתי רגיל הוא "תקציב של עירייה המיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, הכולל אומדן תקבולים ותשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל". לרוב, מקורות התקבולים בתב"ר הם ממענקים המועברים לרשויות המקומיות ממשרדי ממשלה וממוסדות ציבור, ממקורות עצמיים של הרשויות ומהלוואות.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בנושא תקציבי פיתוח ברשויות המקומיות בשנים 2015-2009, ובהם אופן פעולתן של הרשויות המקומיות בהוצאה ובניהול של כספי התב"רים וביצוע הפרויקטים ברשויות. הבדיקה נעשתה במשרד הפנים ובמחוזותיו (חיפה, מרכז וצפון) ובחמש רשויות מקומיות: עיריית רמלה, המועצות המקומיות באר יעקב, גדרה וכעביה-טבאש-חג'אג'רה והמועצה האזורית עמק יזרעאל. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבינוי, במשרד החינוך ובוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מצפה אפק.

הליקויים העיקריים

ניהולו של משרד הפנים בכל הנוגע לתקציבי הפיתוח של הרשויות המקומיות

נמצא כי בחלוף 17 שנים מאז פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/98, וכעשור מאז נעשתה הביקורת של משרד מבקר המדינה , לא השכיל משרד הפנים לגבש נהלים פנימיים אחידים לכלל המחוזות בנוגע לאמות המידה ולשיקולים שיש להביא בחשבון בתהליך אישורם של תב"רים, וזאת בניגוד להנחיות בחוזר האמור ולמרות הערתו של משרד מבקר המדינה בדוח האמור; והכול, אף שלרוב מדובר בפרויקטים עתירי ממון היכולים להשפיע על רווחת התושבים.

נמצא כי אף על פי שמדובר בהיקף של מיליארדי ש"ח בשנה, משרד הפנים לא הטמיע את שנאמר בדוח מבקר המדינה משנת 2005  (להלן - הדוח משנת 2005) בנוגע להיעדר כלים ממוחשבים לניהול תקציבי הפיתוח ולפיקוח ובקרה על השימוש בהם. ניהול התב"רים במחוזות משרד הפנים שנבדקו נעשה באופן ידני, דהיינו כל מחוז מתייק את האישורים שהוא נותן, ואין ביכולתו של המשרד לאחזר את המידע באופן ממוחשב. יתרה מכך, משרד הפנים אינו יכול להפיק דוחות תקופתיים, של רשויות, או של כל משתנה אחר, היכולים לסייע בידו במלאכת הבקרה והפיקוח ובתהליך הפקת הלקחים מאופן ניהול התב"רים.

ניהול תקציבי הפיתוח ברשויות המקומיות

נמצא כי בכל הרשויות המקומיות שנבדקו לא צורפו דברי ההסבר והנתונים הנדרשים בחקיקה לזימונים שנשלחו לחברי מועצת הרשות לקראת ישיבות המליאה שבהן נדונו ענייני התב"רים. כמו כן, בפרוטוקולים של ישיבות המליאה אין מופיעות הנמקות כלשהן לאישור התב"רים. זאת ועוד, בישיבות המליאה לא הוצגו חלופות לפרויקטים, דבר המצמצם את אפשרותם של חבריה לקיים דיון ענייני שבו יוכלו לשקול חלופות שונות ולהביא לידי ביטוי את סדר העדיפות שלהם. המועצות המקומיות באר יעקב וגדרה נהגו לאשר תב"רים בישיבות המועצה כשהן רק מציינות שמקורות המימון הן קרנות הפיתוח של הרשות, ואינן מציגות לחברי המליאה את היתרות המצויות בקרנות הפיתוח, כמתחייב מסדרי מינהל תקין.

בפברואר 2011 אישר משרד הפנים למועצה המקומית באר יעקב תב"ר להקמת מרכז קהילתי לעדה האתיופית בסכום הגבוה מהסכום שאישרה מועצת הרשות - 2.8 מיליון ש"ח לעומת כ-1.6 מיליון ש"ח, בהתאמה. עוד נמצא כי מחוז מרכז שבמשרד הפנים אישר את התב"ר האמור כאשר רק כעשרה ימים קודם לכן דרש מהמועצה, באמצעות הוצאת צו הריסה ותוך כדי נקיטת צעדים משפטיים נגדה ונגד בעלי תפקידים במועצה, להרוס את המבנה שכבר הוקם מכיוון שבנייתו נעשתה בניגוד להוראותיו של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה).

במועצה המקומית באר יעקב נמצא כי היעדר תכנון ברור ועקבי להקמת המרכז הקהילתי לעדה האתיופית בשנת 2010 וכן ביצוע שינויים בהיקף הפרויקט עד כדי הכפלתו גרמו להגדלת ההוצאות הרבה מעבר למתוכנן.

עיריית רמלה לא העמידה מקורות תקציביים מוכחים לבניית בית הכנסת בשכונת קריית האמנים. בשל כך הופסק הפרויקט במרץ 2014, לאחר הקמת שלד המבנה בלבד, ועד מועד סיום הביקורת, מרץ 2015 (להלן - מועד סיום הביקורת), לא חודשה הבנייה. העירייה נאלצה לבקש ממשרד הפנים אישור להלוואה לא מתוכננת כדי להשלים את הפרויקט, המהווה נטל נוסף על התחייבויותיה שגרם לגידול בגירעונות התב"רים שלה.

נמצאו מקרים שבהם בעלי התפקידים בעבר ובהווה במועצה המקומית באר יעקב - מ"מ מזכיר המועצה דאז וגזברה (שני מקרים), מנהל אגף תשתיות ופיתוח במועצה דאז (שלושה מקרים) ומ"מ מהנדס המועצה דאז (שני מקרים) - השתמשו בכספי התב"ר לפרויקטים שהוא לא נועד להם. זאת ועוד, השימוש שעשו בכספי התקציב הרגיל לתשלום הוצאות במסגרת התב"ר נעשה בניגוד לחוק. מימון הוצאות תקציבי הפיתוח מהתקציב הרגיל מעלה את הוצאותיה השוטפות של המועצה וגורם להגדלת גירעונה אף יותר.

נמצא כי מתב"ר שיועד במקורו להשמיש את הקומה העליונה בבניין המועצה בגדרה נטלה המועצה בשנים 2014-2009 כ-385,000 ש"ח (כ-39% מגובה התב"ר המעודכן) לצרכים אחרים שהוא לא נועד להם, למשל שיפוץ לשכת ראש המועצה בעלות של כ-257,000 ש"ח.

גזבר המועצה המקומית גדרה הגיש למשרד הפנים בקשות לאישור תב"רים שאין להם כל כיסוי בקרנות הפיתוח או מתוך הסתמכות על כספי קרנות מיועדות שלא ניתן להשתמש בהם לצורכי פיתוח, והכול בניגוד לחוק.

המסד הנורמטיבי שרואי החשבון מטעם משרד הפנים הסתמכו עליו בהערותיהם בדוחות המפורטים בדבר אי-פתיחת חשבון בנק נפרד לכל תב"ר הוא פקודת העיריות או חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2008. אולם מהביקורת עלה כי בפקודת העיריות ובחוזר המנכ"ל האמורים אין מאוזכרות הנחיות כאלה.

הקמתם והפעלתם של מבנים שנבנו מתקציבי פיתוח

בניגוד לחוק התכנון והבנייה

ראש המועצה המקומית באר יעקב מר ניסים גוזלן ומ"מ מהנדס המועצה דאז מר נתנאל שגוב התעלמו מהחלטותיהם של מוסדות התכנון הסטטוטוריים ופעלו בניגוד לחוק התכנון והבנייה בכל הקשור להקמת המרכז הקהילתי לעדה האתיופית. בהתנהלותם זו הם סיכנו כספי ציבור. במרץ 2015 הרשיע  בית משפט השלום ברמלה את המועצה המקומית באר יעקב, את מר ניסים גוזלן ואת מר נתנאל שגוב, על פי הודאתם, בביצוע עברה של בנייה ללא היתר.

המועצה המקומית באר יעקב הפעילה בניגוד לחוק שלושה גני ילדים בלי שהיו בידה טופס 4 וטופס 5, ולמרות הימצאותם של ליקויי בטיחות חמורים במבנה שהוקם בכספי התב"ר, המסכנים את חייהם ובריאותם של ילדי הגנים.

ההמלצות העיקריות

על משרד הפנים לפעול בשיתוף עם הרשויות המקומיות לצמצומו של הגירעון בתקציבי הפיתוח שלהן כדי לחזק את איתנותן הפיננסית.

על משרד הפנים לגבש נהלים פנימיים אחידים לכל מחוזותיו בנוגע לאמות המידה ולשיקולים שיש להביא בחשבון בתהליך אישורם של תב"רים. על המשרד לנהל את התב"רים באמצעות מערכות ממוחשבות כדי לייעל את הפיקוח עליהם ולשפר את יכולת האחזור והעיבוד של המידע.

לנוכח השימוש האסור שעשו המועצות המקומיות באר יעקב וגדרה בכספי התב"רים, על משרד הפנים לבחון הפעלת נוהל לחיוב אישי.

על עיריית רמלה ועל המועצות המקומיות באר יעקב, גדרה וכעביה-טבאש-חג'אג'רה לצרף לזימונים לישיבות מליאת המועצה הנשלחים לחבריה את כל המסמכים הדרושים, לרבות חלופות לתב"רים המובאים לאישור, כדי שיוכלו לנתח את ההצעות העומדות על סדר היום ולהחליט החלטות באופן מושכל. כמו כן, עליהן לנמק בפרוטוקולים את ההחלטות המתקבלות בישיבות, בין היתר כדי לאפשר בקרה על טיבן.

על המועצות המקומיות באר יעקב וגדרה לפעול על פי ההוראות בכל הנוגע לניהול התב"רים שלהן.

על המועצה המקומית באר יעקב להקפיד לאשר בישיבותיה את כל השינויים שהיא מבקשת לעשות בתב"רים, לתכנן ולקבוע את תכניותיה בפרויקטים לפני פרסומם של מכרזים ולהמעיט ככל הניתן בשינויים בפרויקט במהלך ביצועו. כמו כן, על המועצה לנצל את כספי ההלוואות על פי הנחיות משרד הפנים ולאתר היכן נמצאים כספי ההלוואות שטרם נוצלו.

על המועצה המקומית באר יעקב לפעול על פי החלטותיהם של מוסדות התכנון הסטטוטוריים ולוודא כי מוסדות הציבור שהיא בונה בתחומה עומדים בהוראותיהם של מוסדות אלה, ובייחוד עליה להקפיד על כך בהקמת מוסדות חינוך, וזאת כדי להבטיח את בטיחותם ושלומם של הילדים השוהים בהם. על המועצה להסדיר במועד את העניינים החוקיים של פעילות גני הילדים בתחומה.

על המועצה המקומית גדרה לחדול מלהגיש בקשות לאישור תב"רים שאין להם כיסוי בקרנות הפיתוח או מתוך הסתמכות על כספי קרנות מיועדות שלא ניתן להשתמש בהם לצורכי פיתוח.

על משרד הבינוי להימנע מהעברת כספים לפרויקטים אלא אם לרשות מקומית אכן עומד תקציב מאושר להשלמתם.

על משרד החינוך להגביר את הפיקוח על דיווחי הרשויות המקומיות ולבדוק את אמינותם, וזאת כדי למנוע העברת כספים לרשויות שאינן עומדות בדרישות שהוא קבע.

סיכום

התב"ר משמש את הרשות המקומית למימון פרויקטים שונים לפיתוח התשתיות בתחומה, והוא תקציב חד-פעמי לפרויקטים הנושאים אופי של עבודות פיתוח ומוגדרים כהשקעה. תקציבי הפיתוח הם מרכיב ניכר בהכנסות כלל הרשויות המקומיות ומשקלם בהכנסות אלה רק הלך וגדל בשנים 2013-2011.

נמצא כי עיריית רמלה ומועצות מקומיות באר יעקב, גדרה וכעביה-טבאש-חג'אג'רה ניהלו את התב"רים בניגוד לחוק. המועצות המקומיות באר יעקב וגדרה עשו שימוש אסור על פי חוק בכספי התב"רים; המועצה המקומית באר יעקב מימנה בכספי התב"ר הקמת מבנה בניגוד להוראות חוק התכנון והבנייה.

על הרשויות המקומיות לנהל את התב"רים על פי כל דין ולהימנע משימוש אסור בתקציבי הפיתוח. על משרד הפנים לאכוף ביתר שאת את השימוש שהרשויות המקומיות עושות בכספים אלה, בין היתר באמצעות הפעלת נוהל לחיוב אישי במקרים רלוונטיים.

הדעת נותנת שהממצאים שהועלו בדוח זה נוגעים לרשויות מקומיות נוספות; על משרד הפנים להנחות איפוא את כלל הרשויות המקומיות לפעול ברוח הערות משרד מבקר המדינה כפי שהועלו בדוח זה.