רקע כללי
משרד הפנים מקיים מערכת של ביקורת חשבונות ודוחות ביקורת מפורטים ב-257 רשויות מקומיות ובגופים ציבוריים נוספים, שעוסקים בתחום המוניציפלי. הוא עושה זאת באמצעות המחלקה לביקורת ראיית חשבון שבאגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות, הכפוף למנהל הכללי של משרד הפנים (להלן - אגף בכיר לביקורת או האגף).
הביקורת על הרשויות המקומיות נערכת באמצעות משרדי רואי חשבון (להלן - רואי חשבון) המתמנים על ידי משרד הפנים מתוך מאגר רואי החשבון המנוהל באגף בכיר לביקורת. כל אחד מרואי החשבון מגיש לאגף בכל שנה ארבעה דוחות עיקריים של הרשות המקומית שאותה בדק: (א) דוח כספי שנתי מבוקר ; (ב) דוח ביקורת מפורט; (ג) דוח חצי-שנתי מסוקר ; (ד) דוח מדדי ביצוע. ארבעת הדוחות האמורים מוגשים לאגף אחרי ששלושה מהם (פרט לדוח החצי שנתי המסוקר) נבדקו ואושרו על ידי רואי חשבון מעיינים, המועסקים על ידי האגף ומשמשים חוליית קשר מקצועית בין רואי החשבון שעורכים את הביקורת ברשויות המקומיות לבין האגף (להלן - המעיינים). האגף בודק את שלמות הדוחות ובוחן את ממצאיהם, מאשר את זכאותם של רואי החשבון לתשלום ומפיץ את הדוחות לגופים המבוקרים ולבעלי עניין אחרים, דוגמת הנהלת משרד הפנים ומשרד מבקר המדינה.
הוצאות האגף בגין ביקורת הרשויות המקומיות בשנים 2014-2010 הסתכמו ב-29.5, ב-27.5, ב-42.7, ב-36.0 וב-27.8 מיליוני ש"ח כסדר השנים.
הביקורת ברשויות המקומיות מתבצעת על פי הוראות תקנות רואי-חשבון (דרך פעולתו של רואה-חשבון), התשל"ג-1973 (להלן - תקנות רואי חשבון), ובהתאם לתקני הביקורת המקובלים.
האגף נוהג לפרסם מדי שנה לפני מועד תחילת הביקורת על הרשויות המקומיות חוברת "הנחיות מקצועיות לרואה חשבון, ביקורת חשבונות ברשויות המקומיות" (להלן - הספר הירוק). ספר זה כולל הנחיות מקצועיות ונהלים שעל פיהם אמורים רואי החשבון לערוך את ביקורתם, לרבות דגשים מיוחדים מטעם הממונה על ביקורת החשבונות במשרד הפנים (להלן - הממונה על החשבונות) המתייחסים לביקורת באותה שנה.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2014 עד אפריל 2015 בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות האגף בכל הקשור להעסקת מערך רואי החשבון לביקורת החשבונות ברשויות המקומיות: הקמת מאגר רואי החשבון; בחירת רואי החשבון שיערכו את הביקורת בפועל; הקצאת השעות לביקורת וציוות רואי החשבון לביקורת ברשויות המקומיות; פיקוח האגף על עבודת רואי החשבון והמעיינים; הליך בחירת המעיינים והיועצים ובדיקת תוצרי עבודתם; בקרת הנהלת משרד הפנים על עבודת האגף; דוחות הביקורת; סדרי עבודה באגף; טיפול האגף והנהלת משרד הפנים ביישום ממצאי הביקורת שמעלים רואי החשבון. הביקורת נערכה במשרדי האגף, במחוזות תל אביב וצפון של משרד הפנים ובמשרדיהם של ארבעה מעיינים.
הליקויים העיקריים
הליך בחירת רואי החשבון וציוותם לבדיקת הרשויות המקומיות
בהליך בחירת רואי החשבון נפלו פגמים: ועדת המשנה, שמונתה על ידי ועדת המכרזים של משרד הפנים, לא תיעדה את דיוניה; חווׂת הדעת של המעיינים שהעריכו את עבודת המבקרים ושעל פיהן נבחרו חלק מרואי החשבון להמשך עבודת הביקורת, כללו ציון כללי בלבד שלא נסמך על קריטריונים ברורים ואחידים. בשנת 2014 גיבש האגף טופס אחיד לכל המעיינים המעריכים.
הליך ציוות רואי החשבון לביקורת ברשויות המקומיות לא תמיד נעשה בהתאם לניקוד האיכות שקיבלו רואי החשבון. באותם המקרים לא נמצאו נימוקים בכתב המסבירים מהם הקריטריונים שלפיהם צוּותו רואי החשבון לרשויות המקומיות.
נמצאו רואי חשבון שהעסיקו מתמחים בעריכת הביקורת. האגף לא וידא שרואי חשבון קיימו את הנחייתו האוסרת עליהם לבצע את עבודת הביקורת ברשות המקומית באמצעות מתמחים.
הקצאת שעות לביקורת ברשויות המקומיות
במשך שנים רבות הקצה משרד הפנים שעות לצורך הביקורות ברשויות המקומיות הקצאה היסטורית בלא שבחן את הצורך לשנות את מספר השעות המוקצות עקב שינויים שחלו במאפייניה של כל רשות כגון מספר תושביה והיקף תקציבה. נמצאו רשויות מקומיות שהוקצה עבורן אותו מספר שעות, אף שהיו פערים גדולים ביניהן במספר התושבים ובהיקף התקציבי; ולעומתן נמצאו רשויות מקומיות שמספר תושביהן והיקף התקציב שלהן היה במגמה הפוכה או דומה, ולמרות זאת היו פערים גדולים ביניהן מבחינת מספר שעות הביקורת שהוקצו עבורן.
גם תוספת שעות הביקורת שניתנה לרשויות המקומיות ב-2013 ניתנה בצורה אחידה בלי שהובא בחשבון הגידול שחל במשך השנים במספר התושבים ובהיקף התקציבי של כל רשות.
רואי חשבון מעיינים
הליך בחירתם של שלושה מעיינים חדשים היה לקוי: לא ברור מדוע הועלו שמותיהם של שישה רואי חשבון בלבד בישיבת מינוי המעיינים; לא נמצאו נימוקים בכתב לסיבת בחירתם של המעיינים החדשים ולאי-בחירתם של האחרים.
חלק מעבודת העיון של שני מעיינים (מתוך ארבעה מעיינים שנבדקו) נעשה על ידי עובדי משרדיהם, ולא אישית על ידם, בניגוד להנחיית מנהלת האגף, ולפיה רואה החשבון המעיין מחויב לערוך את עבודת העיון באופן אישי. האגף לא בדק אם אכן ההנחיה מיושמת.
האגף לא קבע קריטריונים אחידים להערכת עבודת רואי החשבון על ידי המעיינים; במשך ארבע שנים לא דרש האגף לקבל משוב מהמבקרים על עבודת המעיינים.
נוסף על התמורה שקיבלו המעיינים בגין עבודת העיון, הם קיבלו גם תמורה שנתית גלובלית עבור 100 שעות עבודה, ובסך הכול 1,500 שעות לכל המעיינים, שהוגדרו "עבודת מטה", בלא שפורט עבור מה שולמו הסכומים האמורים.
מעקב אחר תיקון הליקויים
שלושה רפרנטים (להלן - רכזים) שנבדקו - אחד ממחוז תל אביב ושניים ממחוז הצפון של משרד הפנים - לא וידאו שכל אחת מהרשויות המקומיות דנה בממצאי הביקורת ובהמלצות לתיקון הליקויים בוועדת הביקורת שלה ובמועצת הרשות, ולא דרשו מאותן רשויות מקומיות למסור דיווח מפורט המאשר את תיקון הליקויים. יוצא אפוא כי הרכזים לא ידעו אם הרשויות המקומיות אכן תיקנו את כל הליקויים שרואי החשבון המבקרים הצביעו עליהם.
ריבוי הליקויים החוזרים על עצמם מדי שנה ברשויות מקומיות רבות יכולים ללמד כי משרד הפנים לא פעל דיו לוודא שהרשויות המקומיות יתקנו את הליקויים.
סדרי העבודה באגף
לאגף נוהלי עבודה חלקיים (להלן - נוהלי העבודה) שלא ידוע מתי פורסמו וממתי האגף עובד על פיהם.
המסמכים והמידע לגבי כל אחד מרואי החשבון המבקרים והמעיינים אינם מרוכזים ומתויקים באגף בצורה מסודרת ונגישה ועלול להיווצר מצב שבו יאבדו מסמכים חיוניים.
העסקתם של 11 רואי חשבון על תקן של "יועצי האגף" ו"יועצי מחוזות" דומה להעסקת עובדים מן המניין ונתפסת כעקיפה של כללי העסקת עובדים. עולה חשש שהיא באה לעקוף את תקני כוח האדם באגף ובמחוזות.
ההמלצות העיקריות
על משרד הפנים לקבוע קריטריונים מפורטים וברורים להקצאת שעות הביקורת לרשויות המקומיות ולקבוע מהם הרכיבים המגדירים מהי "מורכבות הביקורת".
מן הראוי שבחירת המעיינים תיעשה בהליך סדור ועל פי קריטריונים אחידים. כמו כן על הליך הבחירה להיות מלוּוה בתיעוד הולם.
כדי שמשרד הפנים יוכל לקבל תמונת מציאות נכונה על מצב הרשויות המקומיות וכדי שדוחות הביקורת ישמשו כלי ניהולי יעיל בידי משרד הפנים ובידי משרדי ממשלה אחרים, מן הראוי שנוסף על הביקורת על פי רשימת נושאים אחידה לכלל הרשויות המקומיות, ייבדקו גם נושאים המותאמים לרשויות מקומיות שנמצאו בהן ליקויים החוזרים על עצמם. על משרד הפנים להיעזר בנתונים שיש לו לגבי כל רשות מקומית, ולקבוע נושאים לבדיקה לכל רשות בהתאם לנקודות התורפה שלה.
דוח מדדי הביצוע, המתבסס על נתונים משנת 2011, לא פורסם עד מועד סיום הביקורת, אפריל 2015 (להלן - מועד סיום הביקורת). מאחר שמטרת הדוח היא לאפשר לכל רשות מקומית לאמץ תקנים לפעילות עתידית, הרי שגם אם יפורסם הדוח בעתיד הקרוב, פרסומו באיחור כה רב נוטל ממנו את היעילות והאפקטיביות ואת יכולתה של הרשות המקומית להשתמש בו. לפיכך, מן הראוי שמשרד הפנים יבחן דרכים לזרז את פרסום הדוח כדי שהרשויות המקומיות יוכלו להיעזר בו.
על נציגי המחוזות במשרד הפנים להיפגש בתחילת הביקורת עם כל רואי החשבון המבקרים ולעדכן אותם בעניינים השוטפים ובנקודות התורפה של הרשויות המקומיות שבהן שובצו לערוך ביקורת.
על משרד הפנים בתוקף תפקידו כמאסדר לגבש אמצעים שיבטיחו את תיקון הליקויים על ידי הרשויות המקומיות.
נוכח ליקויים רבים, העולים מממצאי הביקורת ברשויות המקומיות והמצביעים על חולשה בבקרה הפנימית שלהן, על משרד הפנים לבחון דרכים לחיזוק האחריות של ראש הרשות והגזבר לנושא הבקרות הפנימיות. כמו כן ראוי לבחון הטלת חובה לצרף לדוחות הכספיים דוח בדבר ביצוע הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי ברשות המקומית והערכה של האפקטיביות שלה, לרבות דיווח על אי-חריגה מכללי הדיווח של עריכת הדוחות הכספיים.
סיכום
בביקורת הועלו ליקויים ניכרים בכל הנוגע לתהליכי העבודה של האגף, להליך מינוי רואי החשבון וציוותם לביקורת ברשויות המקומיות, להעסקת מתמחים בעבודת הביקורת, להקצאת השעות לרשויות המקומיות, לעבודת המעיינים ועוד.
משרד הפנים מקצה כ-30 מיליוני ש"ח בשנה לצורך עריכת הביקורת החשבונאית ודוחות ביקורת מפורטים ברשויות המקומיות. הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אמורים לשמש אמצעי לפיקוח ובקרה של משרד הפנים על הנעשה בהן. לפיכך יש חשיבות רבה להצגתם במתכונת אחידה על ידי רואי חשבון חיצוניים, לצורך קבלת תמונת מציאות עדכנית ומהימנה על מצב הרשויות המקומיות.
ממצאי הדוח מלמדים שמשרד הפנים לא השכיל לעשות שימוש מספיק בכלי חשוב זה לצורך מעקב אחר תיקון הליקויים שהתגלו ברשויות המקומיות, כדי להביא לשיפור במצבן ולהבטיח את תקינות פעולתן. על משרד הפנים לנקוט בצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים על ידי הרשויות המקומיות.
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השיפור שהשיג האגף בעמידה בלוחות הזמנים להגשת הדוחות המבוקרים והמפורטים, בפרסומם ובהסדרת הליך אישור הנושאים לביקורת. עם זאת, כדי למצות באופן מיטבי את המידע והנתונים המושגים על ידי רואי החשבון המבקרים, מן הראוי שהנהלת המשרד תערוך בחינה כוללת של ניהול מערך רואי החשבון ותבדוק אם ניתן לייעל ולשפר את עבודת הביקורת ותוצריה.