עבודת המטה של משרדי הממשלה
עבודת המטה במשרדי הממשלה נועדה לסייע בקבלת החלטות מיטביות, ובניהול יעיל ומועיל של המשרד הממשלתי, הן ברמה הכלל משרדית והן ברמת היחידה המשרדית.
בשנת 2002 בחן משרד מבקר המדינה היבטים של עבודת המטה במשרדי הפנים, העבודה והרווחה, המשפטים, הבריאות, הבינוי והשיכון, וביחידות המרכזיות: משרד ראש הממשלה, מזכירות הממשלה, נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), ואגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת). ממצאי הביקורת פורסמו בדוח שנתי 53ב (להלן - הדוח).
בחודשים ספטמבר-נובמבר 2004 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב חלקית באותם משרדים שנבדקו בדוח הביקורת הנ"ל (53ב). ביקורת המעקב, נועדה לבדוק אם תוקנו הליקויים שפורסמו בדוח, ובאיזו מידה.
עבודת המטה במשרד ראש הממשלה
1. לעבודת המטה של משרד ראש הממשלה השפעה רבה על פעולות כל משרדי הממשלה. בדוח הועלה, כי משרד ראש הממשלה ריכז ותיאם פרויקטים בין משרדיים, וכי אופן הפעילות השתנה מתקופה לתקופה, על פי גישתו של כל מנכ"ל. אולם במשרד ראש הממשלה לא מוסדו, באמצעות עבודת מטה מקיפה, שיטות ונהלים שיאפשרו תיאום בביצוע פרויקטים רב שנתיים, ופרויקטים שמעורבים בהם כמה משרדי ממשלה
מבקר המדינה המליץ בדוח, כי לנוכח ריבוי המשימות המוטלות על המשרד ומורכבותן, יש לערוך בחינה מקצועית של יעדי המשרד וכלי הביצוע העומדים לרשותו. כמו כן ראוי לבחון את מעמדו של משרד ראש הממשלה ושל המנכ"ל בכל הקשור לתיאום פעילויות בין משרדיות, ולקבוע סדרים וכלים שיאפשרו תיאום בביצוע של פרויקטים רב שנתיים, ושל פרויקטים שמעורבים בהם כמה משרדי ממשלה, ובבקרה עליהם. המלצות מבקר המדינה, שאומצו בידי הכנסת במרס 2004 (להלן - החלטת הכנסת), היו, כי על הממשלה להגדיר את סדרי התיאום ושיתוף הפעולה הראויים בתחומים בין משרדיים, לרבות תפקידו של משרד ראש הממשלה, ואת הכלים שיש לתת לגוף מתאם למימוש התפקיד.
ביקורת המעקב מעלה, כי משרד ראש הממשלה ומשרדי הממשלה, לא עשו עבודת מטה משותפת, וממילא גם לא הניחו לפני ראש הממשלה חלופות שמטרתן לעצב תורת ניהול, שתסדיר את עבודת משרדי הממשלה עם משרד ראש הממשלה, בכל הנוגע לפרוייקטים בין משרדיים ושיתוף פעולה בין משרדי.
עם זאת יצוין, כי הממשלה קיבלה החלטה, ביולי 2003, להקים ועדת שרים למעקב אחר משימות הממשלה. תפקידי הוועדה יהיו, בין היתר: לעקוב אחרי יישום משימות ויעדים שנקבעו למשרדי הממשלה השונים; לקבל דיווחים על קצב ההתקדמות בביצוע המשימות, והיעדים שנקבעו להם; לפעול להסרת מכשולים ולפתור בעיות שיתעוררו במהלך יישום היעדים. באמצעות דיווחים חודשיים קיים משרד ראש הממשלה תהליך של בקרה על ההתקדמות להשגת היעדים.
משרד ראש הממשלה הסביר, בספטמבר 2004, כי שיטת העבודה של מנכ"ל המשרד עם משרדי הממשלה מושפעת מניסיונו ומגישתו. מנכ"ל משרד ראש הממשלה הנוכחי, כקודמו, סבור כי מן הראוי שלא להגביל את חופש הפעולה שלו על ידי קביעת שיטות עבודה מובנות בכל הנוגע לשיתוף הפעולה הבין משרדי.
משרד מבקר המדינה מעיר, שאין זה מן ההכרח שתורת ניהול כאמור, תגביל את חופש הפעולה של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, וכל מטרתה היא ליצור בסיס משותף ומוסדר של דרכי התיאום ושיתוף הפעולה בין משרדי הממשלה.
2. יועצי ראש הממשלה, שאת רובם ממנה ראש הממשלה אישית, והוא נסמך עליהם בעבודתו השוטפת, מועסקים במשרות אמון. כאשר מתחלף השלטון פורשים רוב היועצים האלה, והידע והניסיון שצברו אינם נשמרים במשרד. עם פרישת היועצים מוקפא, בדרך כלל, הטיפול בנושאים שהיו מופקדים עליהם, ובכללם נושאים דחופים.
בדוח המליץ מבקר המדינה, שמשרד ראש הממשלה בשיתוף נש"מ יערכו בחינה ארגונית של מבנה המשרד, ויגדירו את תקני כוח האדם ואת המבנה הארגוני שלו, אגב הבחנה בין צוות מקצועי קבוע, ובין צוות יועצי ראש הממשלה המועסקים במשרות אמון.
מהבדיקה עולה, כי משרד ראש הממשלה ונש"מ טרם החלו בבחינה ארגונית של המשרד שמטרתה לבחון את התפקידים, המבנה והארגון של המשרד, ובכלל זה את תפקידיהם ומעמדם של העובדים הקבועים במשרד ותקני כוח האדם שבו, וטרם נעשתה הבחנה בין צוות מקצועי קבוע ובין יועצים במשרות אמון המועסקים במשרד.
נש"מ בתשובתה מדצמבר 2004 כתבה, כי הסמכות להציע שינויים בענייני תקינה על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, מוטלת על השר הממונה, וכי נש"מ טרם קיבלה הצעה בנדון.
לדעת משרד מבקר המדינה, אכן היה על משרד ראש הממשלה, בראש ובראשונה, להיערך, לבחינה ארגונית, אבל גם לנש"מ, בהיותה יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי אנוש, תפקיד מוביל בייזום שינויים ארגוניים, והיה עליה לפנות למשרד ראש הממשלה ולהמריצו לפעול.
משרד ראש הממשלה ציין בתשובתו מדצמבר 2004, כי בחינה ארגונית מן הראוי שתיעשה בחסות מנכ"ל המשרד. המנכ"ל, שנכנס לתפקידו לפני ארבעה חודשים, עדיין לומד את מבנה המשרד, את התפקידים השונים ואת נחיצותם, ובכוונתו אף להסתייע בייעוץ חיצוני כדי לבחון מחדש את המבנה הארגוני של המשרד כולו.
עבודת המטה של משרדי הממשלה לקראת הצעת החלטות לממשלה
עבודת המטה של משרדי הממשלה ושל מזכירות הממשלה נועדה לאפשר לממשלה לקבל מידע מקיף על ההצעה המועלית לפניה, כדי שההחלטה שתתקבל תתבסס על מידע נאות, המקיף את הנושא, הקשיים שהוא מעורר, והעמדות השונות בעניינו.
1. בדוח הועלה, כי לתהליך קבלת ההחלטות בממשלה לא קדמה תמיד עבודת מטה סדורה, וכי משרדי הממשלה מניחים לפניה לעתים הצעות החלטה שלא צורפו להן חוות דעת משפטיות, או שאין בהן התייחסות שיטתית להיבטים כלכליים וחברתיים הנובעים מהצעת ההחלטה. עוד הועלה בדוח, כי המשרדים העלו לדיון בממשלה נושאים נקודתיים, במקום סוגיות עקרוניות המתוות מדיניות כוללת. גם חומר הרקע המוגש לשרים ע"י המשרדים ומזכירות הממשלה לקראת הדיון, חסר לעתים מידע הנדרש ליצירת תשתית עובדתית נאותה, המאפשרת קבלת החלטה מיטבית. בדוח הועלה עוד, כי תקנון עבודת הממשלה אינו מקיף דיו, והדרישות הקיימות בו הן מזעריות; למשל, כאשר השרים מגישים הצעת החלטה לממשלה, אין הם חייבים לצרף לה חוות דעת מקצועית, או לדון בהיבטים כלכליים, חברתיים והשפעות ארגוניות-מבניות. כמו כן הועלה, כי פעמים רבות הגיעו הצעות ההחלטה לשרים ולמשרדיהם זמן מועט לפני הדיון בממשלה, ולא הייתה להם שהות מספקת לעיין בו כדי לגבש את עמדותיהם כראוי.
בהחלטת הכנסת נקבע, כי מן הראוי שהממשלה תפעל לעדכון ההוראות של תקנון עבודת הממשלה, הנוגעות להצעות להחלטות הממשלה, כך שיחייבו עבודת מטה מסודרת, ובה, בין היתר, הכנת תשתית עובדתית הנחוצה לקבלת החלטה, והצעה מנומקת של החלופה המועדפת. כמו כן נקבע כי יש לפעול לגיבושו של נוהל אחוד לכל משרדי הממשלה, בכל הנוגע לדרך הגשת הצעות להחלטות הממשלה.
על אף האמור לעיל מעלה ביקורת המעקב, כי טרם החל יישום השינויים הנדרשים בעקבות המלצות הדוח, וגם תקנון הממשלה הנוכחי (להלן - התקנון), לא עבר שינוי כמומלץ בדוח וכאמור בהחלטת הכנסת.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2004 כתב מזכיר הממשלה, כי מרבית ממצאי מבקר המדינה הנוגעים לעבודת המטה של מזכירות הממשלה שצוינו בדוח 53ב, הם כבדי משקל, ויש להם השפעה גדולה על אופן פעולתה של הממשלה. לדבריו, אלה אינם עניינים טכניים בלבד, אלא עניינים "המשיקים בהשקה רגישה מאד לנושאי המשרה ברשות המבצעת, ולדרך בה דרג זה, קרי הממשלה וראש הממשלה, תופסים את דרכי פעולתם". על כן, ציין מזכיר הממשלה, כאשר "תשקוט הארץ", ויימצא המועד המתאים, תבחן מזכירות הממשלה באורח מעמיק את הסוגיות שהוצגו בדוח 53ב, כל זאת בכפוף לכך שהיא "תקבל אור ירוק" מהדרג המדיני. בתשובה נוספת מינואר 2005 ציין מזכיר הממשלה, כי בכוונתו לשקול להביא לראש הממשלה הצעה לעיגון ההסדרים הנדרשים, שפורטו בדוח מבקר המדינה, בתקנון הממשלה. עוד ציין מזכיר הממשלה בתשובתו, שההחלטה אם להביא את הנושא לאישור הממשלה נתונה בידי ראש הממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, לתיקון הליקויים שהועלו בדוח נדרשת עבודת מטה נמרצת ומן הראוי שמזכירות הממשלה, תציע בהקדם הצעה לכך. יודגש, שהביקורת נסבה על פעולות משרדי הממשלה בבואם להגיש למזכירות הצעות להחלטה, וחובת הבקרה עליהן חלה על מזכירות הממשלה גם לפי התקנון הנוכחי.
ראוי שהממשלה תפעל לתיקון ליקויים שציין משרד מבקר המדינה ותיישם את החלטות הכנסת בנושא.
2. הממשלה נדרשת לעסוק בנושאים אזרחיים-כלכליים כבדי משקל, שיש להם השפעה על עיצוב פני החברה, הכלכלה והתשתיות, והיא זקוקה לכלים שיסייעו לה בקבלת החלטות. ולכן הועלתה ההמלצה להקים יחידה מקצועית לניתוח מדיניות. המלצה זו מעוגנת עוד בהמלצות ועדת קוברסקי משנת 1989, ובאלו של ועדת השרים לענייני תיאום ומינהל, שהמליצה בשנת 1992 לבחון את נושא הקמתה של יחידה מקצועית לניתוח מדיניות. הממשלה קיבלה את המלצת ועדת השרים, ובדצמבר 1992 החליטה למנות צוות מקצועי שיכין נייר עמדה בעניין.
בתשובתו כתב מזכיר הממשלה, כי לא הוקמה יחידה פורמלית לניתוחי מדיניות, ועבודת המטה בנושאים אזרחיים נעשית "אד הוק" בידי גופים שונים, כמו המועצה לביטחון לאומי או משרד המשפטים.
מכלל האמור יוצא, שמרבית המלצות הדוח, בכל הנוגע לעבודת המטה הנדרשת לקראת הצעת החלטה לממשלה, טרם יושמו, בעיקר עקב אי ביצועה בידי מזכירות הממשלה, והיעדר שינויים ותיקונים בתקנון עבודת הממשלה.
מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה
1. הממשלה מקבלת מאות החלטות מדי שנה. המעקב אחרי ביצוע החלטותיה ואחרי דיווחי המשרדים לממשלה על כך, חייב להיות סדור ומתועד כדי להבטיח, בין היתר, את שקיפותו לתהליכי בקרה.
בדוח הועלה, כי משרדי ממשלה רבים לא יישמו רבות מהחלטות הממשלה, או שיישמו אותם באופן חלקי בלבד, ובהחלטות אחרות חרגו מלוח הזמנים שנקבע למימושן. הדוח ציין, כי המעקב של מזכירות הממשלה אחרי ביצוע החלטות הממשלה היה חלקי; המזכירות לא סיפקה לממשלה מידע מלא ומפורט על מידת ביצוען של החלטותיה. עוד הועלה בדוח, כי לא היה במשרדי הממשלה נוהל לטיפול בהחלטות ממשלה משלב ייזום הצעת ההחלטה עד לשלב המעקב אחרי ביצועה והדיווח עליה.
על פי המלצת מבקר המדינה בדוח, החליטה הכנסת, כי יש לפעול לגיבושו של נוהל מעקב של משרדי הממשלה אחר יישום החלטות הממשלה. נוהל כזה היה אמור, בין השאר, להנחות את המשרד איך לטפל בהצעת החלטות לממשלה, ולתאם בין הגורמים השונים, הקשורים להכנת הצעת ההחלטה וביצועה, ולהבטיח רציפות בביצוע גם כאשר מתחלפים נושאי משרות בכירות.
בביקורת המעקב עלה, כי מזכירות הממשלה בשיתוף משרדי הממשלה לא ניסחה נוהל המנחה את משרדי הממשלה בסדרי ייזום, פיקוח, תיאום המשרדי ותיאום בין משרדי, וסדרי מעקב, בקרה, דיווח וביצוע אחר החלטות הממשלה.
בשל היעדר נוהל אחוד במשרדי הממשלה, יצר כל משרד כלי מעקב משלו, חלקם ידניים וחלקם ממוחשבים, בעוד שניתן היה להשתמש בכלים הממוחשבים, בהתאמות הנדרשות, בכל המשרדים, ובכך לשפר את המעקב, בייחוד בהחלטות הנוגעות לכמה משרדי ממשלה. עוד יצוין, כי להוציא את משרד הרווחה, אין נוהל פנימי במשרדים בכל הנוגע לייזום הצעות החלטה לממשלה, סדרי תיאום הצעת ההחלטה עם משרדים אחרים, ומעקב אחרי ביצוע ההחלטה.
2. בממצאי הדוח הועלה, כי לא נמצאו דיווחים סדורים למזכירות הממשלה על שלבי יישום החלטותיה.
מזכיר הממשלה ציין בתשובתו מינואר 2005, כי מערכת המעקב אחר יישום החלטות הממשלה מוזנת מכמה מקורות: מידע המתקבל מלשכות שרים; דיווחים המתקבלים אצל ועדת שרים למעקב אחר משימות הממשלה, שהוקמה בעקבות הדוח, בראשות ראש הממשלה; דיונים שקיימה הממשלה לשם מעקב אחר יישום החלטותיה; מידע המתקבל מאגף מעקב ובקרה במשרד ראש הממשלה; ומידע שוטף הנאסף במזכירות הממשלה.
לדעת משרד מבקר המדינה, גם במצב זה ראוי לקבוע נוהל אחיד לכל המשרדים בעניין ייזום בקרה ומעקב אחרי החלטות הממשלה; הדגש הוא על ביצוע מעקב שיטתי אחר יישומן, שהנוהל צריך להבטיחו.
[המשך קריאה בקובץ המצורף]