בנק החקלאות לישראל בע"מ (להלן - הבנק או בנק החקלאות) נוסד בשנת 1951 והוא חברה ממשלתית. הבנק הוקם כדי לשמש מכשיר ממשלתי לסיוע לענף החקלאות ונתן אשראי בעיקר ללווים מהמגזר החקלאי.
בסוף שנות השמונים ובתחילת שנות התשעים של המאה העשרים פקדו את המגזר החקלאי משברים פיננסיים וכלכליים חמורים. עקב אי-יכולתם של הלווים במגזר זה לעמוד בהתחייבויותיהם כלפי הבנקים, בכללם בנק החקלאות, נעשו עמם הסדרים מיוחדים שכללו מחיקה של חלק ניכר מחובותיהם ופריסה של החזר מרבית החובות הנותרים. בשל המשבר במגזר החקלאי הורע מצבו הפיננסי של הבנק. משנת 1990 החלה הממשלה להזרים לבנק כספים באמצעות פיקדונות, כדי לאפשר את המשך פעילותו, ובאוגוסט אותה שנה סיכמו המפקח על הבנקים דאז והחשב הכללי דאז במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), שיש להתחיל מיד במשא ומתן על מכירתו.
במרס 1992 דנה ועדת השרים לענייני הפרטה (להלן - ועדת השרים) בהצעת החלטה שהגישה רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות או רשות החברות) למכירת כל החזקות המדינה בבנק עד ספטמבר אותה שנה, והחליטה לדחות את המשך הדיונים בנושא (לא תועד הנימוק לכך). עד אוקטובר 2004 לא הוגשה שוב לוועדת השרים הצעת הפרטה בעניין הבנק.
באפריל 1993 הגביל בנק ישראל את רישיונו של בנק החקלאות, ועקב כך הוא לא רשאי עוד לגייס פיקדונות מהציבור או לעסוק במתן אשראי. מאז עיקר פעילותו של הבנק היא הסדרה וגבייה של חובות העבר של המגזר החקלאי. גביית חובות אלה נתקלת בקשיים.
מתחילת שנות התשעים הביעו גורמים ממשלתיים שונים ואף הבנק עצמו את עמדתם בעניין הצורך לשקול את המשך פעילותו של הבנק נוכח מצבו הפיננסי הקשה ומתכונת פעילותו הקיימת, והמליצו לבחון דרכים אחרות לגביית האשראי שנתן ואת הצורך והאפשרות לנקוט כלפיו פעולות על פי סעיף 14 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות) המפרט את הנסיבות שבהתקיים אחת מהן רשאית הממשלה להביא לפירוק מרצון של חברה ממשלתית או למכירת מניות החברה שבידי המדינה; אף הועלו כמה וכמה הצעות בעניין זה, אולם הן לא קודמו.
ההון העצמי של הבנק היה שלילי והגיע בסוף שנת 2003 לכ-1.094 מיליארד ש"ח. המקורות העיקריים למימון גירעון זה הם שטרי הון נדחים ופיקדונות נדחים של הממשלה בסך כ-0.97 מיליארד ש"ח. בשנת 2003 הפסיד הבנק כ-99.7 מיליון ש"ח, לעומת כ-70.1 מיליון ש"ח בשנת 2002. הבנק אינו יכול לפרוע את חובותיו לממשלה, ולמעשה המשך פעילותו מותנה בהמשך דחיית מועד פירעונם של הפיקדונות ושטרי ההון הנדחים ושל פיקדון רגיל נוסף של הממשלה בבנק בסך 0.43 מיליארד ש"ח.
לפי מאזן הבנק לסוף שנת 2003, האשראי לציבור לאחר ניכוי המחיקות וההפרשות לחובות מסופקים שנעשו בעקבות ההסדרים המיוחדים היה כ-252 מיליון ש"ח. הסכום נטו שגבה הבנק, לאחר ניכוי ההוצאות התפעוליות, בכל אחת מהשנים 2000-2003 היה בממוצע כ-32.5 מיליון ש"ח, אך עלות הגבייה הייתה כרוכה בהוצאות תפעול שנתיות בסך של כ-9.9 מליון ש"ח בממוצע.
הנתונים בעניין מצבו הפיננסי הקשה של הבנק והצורך בנקיטת צעדים המתחייבים מכך היו ידועים במשך 14 שנה לפחות לכל הגופים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של הבנק - רשות החברות ומשרדי האוצר והחקלאות. למרות זאת הם לא קיבלו כל החלטה מחייבת בעניין הבנק. בכל אותן שנים גם לא שקלו רשות החברות והחשכ"ל לקבוע לבנק פרק זמן מוגדר להמשך פעילותו במתכונת הקיימת, שלאחריה ייבחנו דרכים חלופיות לגביית האשראי שנתן, העדיפות מנקודת המבט של משק המדינה.
עד אוגוסט 2004, במשך כ-14 חודשים, פעל דירקטוריון הבנק ללא יו"ר, ובמשך כל שנת 2003 התכנס הדירקטוריון שלוש פעמים בלבד. בתקופות מסוימות פעל דירקטוריון הבנק בהרכב מצומצם מהנדרש בתקנות הבנק. עד פברואר 2004 כיהן בדירקטוריון הבנק דירקטור חיצוני אחד בלבד, אף שעל פי חוק החברות הממשלתיות, בחברה ציבורית צריכים לכהן לפחות שני דירקטורים חיצוניים. החלטות חשובות שהדירקטוריון היה צריך להיות מעורב בהן, על פי הנוהג הקיים בבנק, כגון הסדרים סופיים שנעשו עם קיבוצים מסוימים, התקבלו בדרך כלל בהנהלת הבנק, והיא דיווחה לו עליהן רק בדיעבד.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות ומשרדי האוצר והחקלאות בשיתוף בנק ישראל לבחון בהקדם מה הם הצעדים שיש לנקוט בעניין הבנק, כמתחייב, בין היתר, מחוק החברות הממשלתיות, לבחור בחלופה שתביא את מרב התועלת למדינה ולפעול בהקדם ליישומה. בבחינה זו יש להביא בחשבון, בין היתר, את מצבו הפיננסי של הבנק, את מעמדו ואת פעילותו, ולשקול אם יש הצדקה להמשך גביית החובות על ידי הבנק במתכונת של חברה ממשלתית דווקא, או עדיפה חלופה אחרת שתאפשר למדינה לקבל את הערך המרבי של החזרי החובות.