מדינת ישראל מספקת מגוון של שירותים חברתיים לאוכלוסיות נזקקות בתחומי הרווחה, החינוך, הבריאות והשיכון. השירותים האלה ניתנו בעבר ברובם ישירות בידי רשויות ממשלתיות. מהמחצית השנייה של שנות התשעים של המאה העשרים גוברת והולכת מגמה של רכישת שירותים ממקורות חוץ (Outsourcing), פרטיים וציבוריים. את השירותים מספקים גורמים חוץ ממשלתיים, והמשרדים הממשלתיים מתמקדים בעיקר בקביעת מדיניות, בהסדרה (רגולציה), בהכוונה, בקביעת סדרי עדיפויות, בהקצאת משאבים תקציביים וכן בפיקוח על נותניהם.
משרדי הממשלה קונים שירותים חברתיים מידי עמותות וחברות פרטיות בהיקף כספי רב. גופים שאינם ממשלתיים סיפקו בשנת 2004 לאגפים מרכזיים במשרד הרווחה שירותים בכשני מיליארד ש"ח (מתוך תקציב שירותים של כ-2.3 מיליארד ש"ח).
משרד מבקר המדינה בדק במשרד הרווחה, במשרד הבריאות ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) את סדרי ההתקשרות עם גופים ציבוריים ופרטיים (להלן - נותני שירותים) לרכישת שירותים חברתיים, את סדרי הפיקוח והבקרה עליהם ואת הליך קבלת ההחלטות באשר להעברתן של פעולות מסוימות למגזר הלא ממשלתי.
פיקוח על נותני השירותים
אחד המאפיינים של רכישת שירותים ממקורות חוץ הוא שהאחריות הישירה לביצוע חלה על נותן השירות, והמשרד הממשלתי אינו מתערב בניהול השוטף של התהליך. לפיכך, יש חשיבות שמשרדי הממשלה יקיימו פיקוח ובקרה על נותני השירותים, בהתאם לאמות המידה שקובע המשרד המזמין, כדי להבטיח מתן שירות ברמה נאותה. אלה שלושת סוגי הפיקוח שמפעילים משרדי הממשלה שנבדקו על נותני השירותים: פיקוח תפעולי-מקצועי, פיקוח ובקרה כספיים-חשבונאיים, פיקוח הנדסי על המבנים שבהם ניתן השירות.
פיקוח תפעולי-מקצועי
משרד הרווחה: המשרד מפקח על מאות נותני שירותים. לפיכך חשוב שהפיקוח ייעשה על פי תכנית ביקורת מובנית. כבר בשנת 1993 פיתח המשרד שיטה מובנית לפיקוח על מוסדות לזקנים, הקרויה "שיטת הרף". המשרד החל ליישם את התכנית באגפים נוספים, אך עד מועד סיום הביקורת טרם הושלם היישום. שיטה זו משמשת להערכת איכות הטיפול הפרטני בכל מוסד, ועשויה גם לשמש כלי להשוואת השירות במוסדות שונים באותו תחום, אך המשרד אינו עושה שימוש כזה.
משרד הבריאות: המשרד מפעיל מסגרות שיקום בקהילה לנפגעי נפש. על מסגרות אלה מפקחים עוזרי פסיכיאטרים מחוזיים. במחוז תל אביב, שבתחומו יש 13 הוסטלים, 300 דירות של דיור מוגן, תשעה מפעלים מוגנים ותשעה מועדונים תעסוקתיים, תדירות הביקורים של עוזר הפסיכיאטר בהוסטלים ובדירות היא אחת לשנה, ואילו במפעלים המוגנים ובמועדונים התעסוקתיים לא היו ביקורים כלל בשנים האחרונות. בנסיבות אלה, ספק אם המשרד יכול לוודא שכל מסגרות השיקום אכן מתנהלות על פי הסטנדרטים שהוא קבע, הנוגעים לכוח האדם המועסק בהן, הטיפול שעליהן לתת לנפגעי הנפש ועוד.
פיקוח כספי-חשבונאי
משרד הרווחה: לבקרה חשבונאית מטעם המשרד יש חשיבות רבה, ויש לעשות אותה במחזוריות סבירה. החלטת ממשלה בנוגע לגופים נתמכים קבעה, בין היתר, שיש לעשות בהם ביקורת כספית בכל שנה ושהנהלים שקבעה יחולו גם על רכישת שירותים ממלכ"רים. אולם המשרד לא קיים את הבקרה הכספית בתדירות שנקבעה בהחלטת הממשלה. משנת 1999 ועד סוף יולי 2004 קיים המשרד בקרה חשבונאית על כשליש בלבד מ-1,200 גופים מהם הוא רוכש שירותים. מנתוני המשרד עולה, כי תדירות הבקרות החשבונאיות שעשה המשרד הייתה 10% בממוצע מהתדירות הנדרשת על פי החלטת הממשלה.
משרד הבריאות: הבקרה התקציבית אותה עושה כלכלן באגף בריאות הנפש על כמאה מפעילי מסגרות שיקום היא מצומצמת יחסית. אמנם, בנוסף אליה עורך המשרד גם ביקורות עומק מחזוריות - כספיות, חשבונאיות ותפעוליות - באמצעות רואה חשבון, אך ביקורות אלה החלו רק בשנת 2002, ועד מועד סיום הביקורת נעשו ביקורות ספורות בלבד.
פיקוח רפואי באגף לטיפול באדם המפגר במשרד הרווחה
במעונות פנימייה ללוקים בשכלם ישנם חוסים רבים הסובלים ממחלות שונות. במסגרת האגף לטיפול באדם המפגר פועלים רופא ואח (להלן - הצוות הרפואי) האחראים, בין היתר, לפיקוח המקצועי על השירותים הרפואיים שנותנים המעונות האלה.
תקנות הפיקוח על מעונות (החזקת חוסים במעונות ללוקים בשכלם), התשכ"ה-1965 קובעות, כי מעון שיש בו יותר מ-13 חוסים, יספק לחוסים בו כמה שירותים רפואיים, ובהם אחזקת מרפאה, מתן עזרה ראשונה, בדיקה רפואית אחת לשישה חודשים. בביקורת נמצא, כי הצוות הרפואי אינו מפקח על אופן הספקת השירותים הרפואיים במסגרות הדיור בקהילה, שבמרביתן יש יותר מ-13 חוסים ובמעונות היום בהם שוהים יותר מ-13 חוסים.
כדי שהבקרה הרפואית תהיה יעילה, מן הראוי שתקיף את כל המסגרות ותיעשה בתדירות הולמת, ומוטב שתיעשה ביקורת חוזרת למעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו. הבדיקה העלתה, כי באגף אין הנחיות הנוגעות לתדירות הביקורות על ניהול הטיפול הרפואי ועל ניהול המרפאות במעונות פנימייה ללוקים בשכלם שבאחריות האגף. לא נמצא תיעוד על הפיקוח הרפואי של רופא האגף במעונות; האח שבצוות הרפואי של האגף ביקר בין ינואר 2002 לספטמבר 2004 בכל אחד ממעונות אלה פעם בעשרים חודשים בממוצע, ולא עשה ביקורת מעקב במעונות שנמצאו בהם ליקויים חמורים כדי לוודא שהליקויים תוקנו.
בשנים 1991-2002 נפטרו במעונות פנימייה שבאחריות האגף 845 חוסים, והאגף הקים ועדות בדיקה כדי לחקור את נסיבות הפטירה של 45 (כ-5.3%) מהם. בבדיקת הרכבן של עשר ועדות שהוקמו לבדיקת אירועי פטירה נמצא, שברובן (שבע מעשר) השתתף מי שפיקח מטעם המשרד על המעון שנבדק. נוכח מעורבותו של המפקח על המעון בפיקוח ובקרה במעון, בהדרכה של עובדיו ובקיום ישיבות עדכון - ראוי למנות מפקח אחר שאינו קשור לאותו מעון כחבר בוועדת הבדיקה.
רישוי מעונות
כאשר משרד רוכש שירותים, עליו להקפיד שנותני השירותים יעמדו בדרישות שנקבעו בדינים הרלוונטיים ובחוזי ההתקשרות עמם. על פי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), לא ינהל אדם מעון שיש בו יותר משני חוסים אלא אם קיבל רישיון לכך. רישיון המעון אמור להבטיח שבמקום שוררים, בין היתר, תנאי מחיה ראויים.
המעונות לזקנים המנוהלים בידי משרד השיכון בשיתוף משרד הרווחה באמצעות חברות אכלוס ממשלתיות, ממשלתיות-עירוניות ועמותות פעלו בלא רישיון ובלי שקיבלו פטור מרישיון. חוות דעת של משרד המשפטים קבעה, שאין להחיל את החוק על מעונות אלה, משום שהם מספקים שירותי דיור בלבד. אולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי לפי חוזי השכירות הסטנדרטיים שבין החברות המפעילות ובין המשרד, החברות מספקות מלבד שירותי דיור גם שירותים נוספים. לפיכך ראוי כי משרד המשפטים יבחן מחדש את חוות הדעת לאור תשתית עובדתית בדוקה.
האגף לטיפול באדם המפגר שבמשרד הרווחה רוכש שירותים ממפעילי מסגרות דיור ומעונות יום בקהילה. אולם המשרד מחייב להצטייד ברישיון רק את המסגרות בקהילה שיש בהן 13 חוסים או יותר. הדבר אינו מתיישב עם החוק, אשר לפיו, תנאי לניהול מעון, גם אם מתגוררים בו שלושה עד שנים עשר חוסים, הוא מתן רישיון כחוק.
בדיקת הזכאות לשירותים במימון משרד הרווחה
ועדה שמינה נציב שירות המדינה בשנת 1991 לבדיקת "העסקת כוח אדם בשירות המדינה מחוץ לתקן ושלא במעמד עובדים" המליצה, בין היתר, כי קביעת זכאות לתשלום תיעשה בידי עובד מדינה. בשנת 1992 קבעה נציבות שירות המדינה, כי לא יועסק אדם במשרד בחוזה קבלני או כעובד חברת כוח אדם כאשר המשרה היא בעלת סמכויות סטטוטוריות.
הבדיקה במשרד הרווחה העלתה, שהיחידה לטיפול באדם עם אוטיזם באגף לשירותי תקון ואגף השיקום רוכשים את שירותיהם של פסיכולוג קליני וקלינאית תקשורת שאינם עובדי המשרד, ואלה הם הקובעים מי זכאי לקבל שירותים במימון המשרד.
זאת ועוד, במצב ששרר בעת הביקורת, הגורמים הממשלתיים המספקים שירותים לאנשים עם מוגבלויות לא קבעו במשותף הליך אבחון מוסכם, שלפי תוצאותיו קובע כל אחד מהם אלו שירותים הוא ייתן לפונה. לפיכך אדם הסובל ממוגבלות נאלץ לעבור הליכי אבחון להכרה בזכאותו אצל כל גורם בנפרד.
השתתפות הורים וחוסים בהוצאות על החזקה במסגרות טיפוליות
משרד הרווחה מממן את עלות החזקתם של חוסים במסגרות טיפוליות, בדרך כלל בהשתתפות הרשויות המקומיות. כמו כן משתתפים בעלות המימון גם הורי החוסים (כשהחוסים הם קטינים) או החוסים בעצמם (כשהם בגירים). המשרד קבע שאת דמי השתתפות ההורים בהוצאות החזקתם של חוסים קטינים במסגרות יומיות וחוץ-ביתיות גובה ומעבירה למשרד הרשות המקומית, ואין לשלם סכומי כסף כלשהם ישירות לנותני השירות.
הביקורת העלתה, כי נותני שירותים מסוימים דרשו מהורי חוסים סכומי כסף נוספים על דמי ההשתתפות שגבתה מהם הרשות המקומית.
משרד מבקר המדינה לא מצא, כי מנהלי יחידות המשרד שנבדקו הורו לבדוק תלונות על נותני שירותים שגבו כספים נוספים ישירות מההורים; ממילא לא בדק המשרד אם כספים אלה נגבו עבור שירותים הכלולים בתעריף ששימש בסיס לחוזה ההתקשרות בין המשרד לבין נותן השירותים. מסיבה זו אין למשרד מידע אם נותני השירותים גובים כפל תשלום, הן מהמדינה והן מההורים ומהחוסים הבגירים, בעבור אותם השירותים.
המשרד גם לא הנחה את מי שעשה את הבקרה החשבונאית מטעמו להסב את תשומת ליבו לנותני שירותים שבדוחות הכספיים שלהם רשומות הכנסות מהשתתפות הורים.
כוח אדם לפיקוח על רכישת שירותים
הגידול שחל במספר המסגרות שאינן ממשלתיות הנותנות שירותים בעלי אופי ציבורי, במקביל להקפאה או לצמצום שחלו במספר המסגרות הממשלתיות העוסקות בכך, מגביר את חשיבות הפיקוח ומחייב את הגדלת היקפו. מספרן של משרות הפיקוח יכול לגדול למשל בדרך של הסבת משרות של עובדי מדינה שנתנו שירותים למשרות פיקוח. המעבר מתפקידי ביצוע לרכישת שירותים מחייב את המשרדים המעורבים בתהליך לבחון את תקני כוח האדם ובמידת הצורך לשקול ארגון מחדש.
הביקורת העלתה, כי משרד הרווחה לא יזם בחינה של המבנה הארגוני שלו כמתואר לעיל. בדיקה בנציבות שירות המדינה העלתה, כי גם היא לא בחנה בחינה שיטתית את המבנה הארגוני של המשרד ואת התאמת מספרן של משרות הפיקוח בו למגמת ההתרחבות שחלה ברכישת שירותי רווחה מידי עמותות וחברות.
עוד נמצא, כי באגפים שנסקרו פחת מספר משרות התכנון והניהול, ובכלל זה משרות הפיקוח, בכ-16%. ההפחתה באה בד בבד עם הגדלת השירותים הנרכשים מגופים חוץ-ממשלתיים.
ההתקשרויות עם נותני שירותים
התקשרויות לצורך רכישת שירותים חברתיים הן לרוב התקשרויות ארוכות טווח ומורכבות ועלותן רבה. בשנת 2000 התקשר משרד העבודה והרווחה עם יועץ לצורך הכנת מחקר על המאפיינים המיוחדים של רכישת שירותים חברתיים. המחקר הוגש למשרד בנובמבר 2000 ופירט את מכלול ההיבטים שעל המשרד לתת את דעתו עליהם בהליכי ההתקשרות עם נותני שירותים. בביקורת נמצא, כי הנהלת המשרד לא דנה בממצאי המחקר שהזמינה.
בחינת אופן ההתקשרות לרכישת שירותים חברתיים העלתה, שמשרד הרווחה ומשרד הבריאות לא עשו שימוש במדדי הערכה לצורך הערכת הספק; משרד הרווחה לא כלל בחוזים לניהול מסגרות יעדים מדידים שהספקים נדרשים לעמוד בהם וגם לא כלל בחוזי ההתקשרות מנגנון המתמרץ את הספק לביצוע מיטבי של חובותיו על פי החוזה.
שיתוף ידע בין משרדי ממשלה
יש חשיבות לכך שמשרדים העוסקים בתחומים דומים, יחלקו ביניהם את הידע שצברו, למשל באשר לאופן ההתקשרות עם תאגידים; לנושאים שיש לכלול בחוזי ההתקשרות עמם ולמנגנוני הפיקוח התפעולי-מקצועי והכספי-חשבונאי. בדרך זו יוכלו המשרדים להפיק את המרב זה מפעולתו של זה.
נמצא, כי לא היה שיתוף פעולה ולא הייתה העברת מידע בין המשרדים שנבדקו, חוץ משיתוף הפעולה שבין משרד הרווחה למשרד השיכון, הקשור לניהול משותף של המעונות לזקנים.
הפקת לקחים
לנציבות שירות המדינה ולמשרד האוצר תפקיד ראשי בייזום שינויים מבניים במשרדי הממשלה ובמעבר לרכישת שירותים ממקורות חוץ מידי המגזר הפרטי והציבורי. על כן ראוי שגופים אלה, בשיתוף משרדי הממשלה הייעודיים, יעשו מדי פעם בפעם הערכה מחדש של אופן רכישת השירותים, של ביצוע ההתקשרות ושל סדרי הפיקוח על נותני השירותים ועל איכות שירותיהם.
הבדיקה העלתה, כי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לא עשו, יחד או לחוד, הערכת ביצוע והפקת לקחים בעניינים האמורים, וכי גם משרד הרווחה לא עשה בדיקה מעין זו.