הקדש נוצר כאשר אדם מבקש לתרום כספים או נכסים (או את פירותיהם) לטובת הציבור. בתי הדין הרבניים עוסקים בענייני הקדשות דתיים יהודיים מכוח סמכותם לפי דבר המלך במועצה על ארץ ישראל 1922-1947. בינואר 1993 מינה נשיא בית הדין הרבני הגדול דאז, הרב מרדכי אליהו, את מנהל בתי הדין הרבניים למפקח על ההקדשות (להלן - המפקח).
1. מטבע הדברים, כדי שהמפקח יוכל למלא את תפקידו, עליו לדעת אילו הקדשות נתונים לפיקוחו וכן פרטים בסיסיים על כל אחד מהם. מאז 1996 ניסה המפקח להכין פנקס הקדשות באמצעות שלוש התקשרויות עם חברות פרטיות, אך לא עלה בידיו להכין את הפנקס באמצעותן.
2. ביוני 2002 החל המפקח להכין פנקס הקדשות שהתבסס על המידע בתיקי בתי הדין הרבניים, ובאוגוסט 2004 נכללו בפנקס 695 הקדשות. התברר, שפנקס ההקדשות אינו כולל את כל ההקדשות. זאת ועוד, בפנקס חסרים פרטים על ההקדשות הנחוצים למפקח לצורך מילוי תפקידו, והפרטים הרשומים בו לא תמיד מעודכנים ומלאים.
3. בית הדין הרבני אחראי לטיפול בענייני ההקדש, והוא עושה זאת באמצעות נאמנים. הנאמנים מוסמכים על ידי בית הדין לנהל את ענייני ההקדש כדי להגשים את מטרותיו. לפי תקנות הדיון בבתי הדין הרבניים בישראל, התשנ"ג, המפקח צריך לבדוק את ניהול ההקדשות על ידי הנאמנים ולדווח לבית הדין כאשר הוא רואה צורך בכך. המפקח לא הנחה את הנאמנים בדבר מתכונת הדיווחים שעליהם להגיש לו.
4. המפקח פנה רק לחלק קטן מהנאמנים בבקשה שיגישו לו דוחות כספיים; רק נאמנים מעטים נענו לבקשה. גם את מעט הדוחות שקיבל לא בדק, ועקב כך נשלל מהמפקח אחד מכלי הפיקוח העיקריים שלו.
5. למפקח אין אומדן של שווי ההקדשות והוא אינו יודע מהי ההכנסה הפוטנציאלית מכל נכס. מידע זה יכול היה לשמש אותו, למשל, לקביעת סדרי עדיפות של עבודת הפיקוח ולבקרה על מידת מיצוי פוטנציאל ההכנסות מהנכס. המפקח גם לא בדק אם הנאמנים פעלו בסבירות לשמירת הנכסים כדי שההכנסות מהם יהיו מרביות.
6. המפקח לא פעל להבטיח, ככל שניתן, את רישום הזכויות של ההקדשות על נכסיהם בלשכת רישום המקרקעין.