תקן כוח האדם (להלן - התקן או התקנים) מציג את משרות הארגון ואת המדרג הניהולי בו, ולמעשה את מבנהו. בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - החוק או חוק המינויים) נקבע, כי בסמכותה של נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), יחידת המטה המרכזית לניהול משאבי האנוש של הממשלה, לאשר, בין היתר, את תקן משרדי הממשלה, להגדיר את המשרות ולקבוע את דרגותיהן, לפרסם מכרזים לשירות המדינה, ולקיים פיקוח ובקרה על קליטת עובדים לשירות המדינה.
כדי שנש"מ, המופקדת על תכנון מדיניות הממשלה בכל הנוגע למינהל כוח אדם, תוכל למלא את תפקידה היא חייבת שיהיו בידיה נתונים מלאים ועדכניים על העובדים המועסקים בשירות המדינה, על תפקידיהם ועל היקף העסקתם: 1. עובדים קבועים ועובדים זמניים לסוגיהם (להלן - עובדי מדינה), המועסקים במשרות בתקן;
2. עובדי חברות כוח אדם וקבלנים למיניהם (להלן - עובדים בשירות המדינה) כתחליף להעסקתם בתקנים של עובדי מדינה.
התברר, שבמשך השנים הלך וגדל היקף ההעסקה של קבלנים לסוגיהם, אך נש"מ עסקה במעקב ובפיקוח רק על עובדי המדינה, ולא היה לה מידע שלם על המועסקים בשירות המדינה בדרכים אחרות. למעשה לא היה רישום מרכזי על עובדים אלה לא במשרדי הממשלה, לא בנש"מ ולא בגופי מטה אחרים כגון החשב הכללי באוצר (להלן - החשכ"ל).
נש"מ ומשרדי הממשלה גם לא בדקו, אם עלולים להתקיים במקרים מסוימים, על פי מבחני הפסיקה, יחסי עובד ומעביד בין המשרד ובין הקבלן למרות שלכתחילה לא הייתה כוונה לכך.
מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במשרד המשפטים ובמשרד הרווחה עלה, כי קבלנים רבים הועסקו בתנאים ובתפקידים שונים, בניגוד להוראות נוהל נש"מ להעסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה, ובלי שנבחן אם אופן העסקתם היה יכול להביא להכרה ביחסי עובד ומעביד על פי מבחני הפסיקה; חלקם הועסקו בתפקידים אשר על פי הפסיקה והנוהל ראוי היה שעובדי המדינה ימלאו, כגון תפקידי ניהול, בקרה ופיקוח. לדוגמה: 169 מהקבלנים שהועסקו במשרד המשפטים עשו את עבודתם דרך קבע בתוך המשרד עצמו, השתמשו בציודו והשתלבו בתכניות העבודה שלו. לחלק נכבד מהם הייתה זו עבודתם היחידה, והיקפה היה גדול ממשרה מלאה. גם במשרד הרווחה הועסקו עובדים של עמותה במטה של אחד מאגפיו; העסקתם הייתה בניגוד להוראות נוהל נש"מ: מקום מושבם הקבוע היה מטה המשרד; הם דיווחו על נוכחותם בעבודה באמצעות שעון הנוכחות המשרדי, קיבלו אישורים לדוחות הנוכחות מהממונים במשרד וחתמו על ניירות עבודה בשמו.
במהלך השנים הכירו בתי הדין לעבודה ביחסי עובד ומעביד במספר מקרים שבהם הועסקו עובדי קבלן במשרדי ממשלה; כמו כן בתיקון לחוק העסקת עובדים על ידי חברות כוח אדם, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק קבלני כ"א), מיולי 2000, נקבעו תקופות העסקה שבסיומן יהפוך עובד חברת כוח אדם לעובד המעסיק בפועל. בינואר 2001 הקימו נציב שירות המדינה, החשכ"ל, הממונה על אגף התקציבים (להלן - אג"ת) באוצר, הממונה על השכר צוות עבודה בין-משרדי בהשתתפות נציגים מטעמם ונציגי המשרדים הרלוונטיים. הצוות (להלן - צוות א') הוקם במטרה לבחון את נחיצות העסקת עובדי חברות כוח אדם בכל תחום או בכל נושא שבהם מעסיקים אותם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, ולקלוט לשירות המדינה את מי שעבודתם נכללת בתחומי פעילותו העיקרית של המשרד. נציב שירות המדינה, החשכ"ל, הממונה על אג"ת והממונה על השכר הנחו את צוות א' לבחון את נחיצות העסקת עובדי כוח האדם במשרות שבתחום פעילותו העיקרית של המשרד, ובהתאם לכך קבע צוות א' כי יש לקלוט עובדי חברות כוח אדם ב-1,619 משרות במשרדי הממשלה וביחידות הסמך. בעקבות זאת קבע החשכ"ל, כי "יש לוודא שהעסקתם של עובדי חברות כוח אדם במשרדי הממשלה במשרות שלא אושרו במסגרת מסקנות צוות א' תופסק עד ל-31 בדצמבר 2003". בשנת 2004 נקלטו ב-2,389 משרות במשרדי הממשלה וביחידות הסמך עובדי חברות כוח אדם. עובדים אלה נקלטו כעובדי מדינה באישור אג"ת; מספר המשרות שהם נקלטו בהן חרג ב-770 ממספר המשרות שמלכתחילה אושר לקלוט בהן עובדי חברות כוח אדם כעובדי מדינה.
צוות א' ונש"מ לא קבעו מדיניות אשר תחייב את משרדי הממשלה לבחון את קליטתם של העובדים, בין היתר לפי הוותק שלהם; חלק מעובדי חברות כוח אדם שלא נקלטו באותו שלב כעובדי מדינה והיו מועסקים במשרדי הממשלה זמן רב, הגישו תביעות להכרה בהם כעובדי מדינה.
עבודות מסוימות בשירות המדינה מוגבלות על פי טבען ואופיין בזמן. בעבודות אלה מועסקים, בדרך כלל בתחומי תקציב מסוים, עובדים זמניים, ובכלל זה עובדים ללא כתב מינוי (להלן - העסקה במשרות מסגרת). בניגוד לחוק המינויים, יצרו בפועל נש"מ ואג"ת משרות מסגרת למשימות אשר מטבען הן חלק מהפעילות המרכזית של המשרד ומחייבות העסקה לטווח ארוך. מצב זה הגדיל את ההסתברות שעובדים שהועסקו בהן ייהפכו קבועים.
ספר התקציב נועד, בין היתר, להציג למקבלי ההחלטות מידע על היקף המועסקים ועל תקציב השכר לכוח האדם המועסק בשירות המדינה. בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, צוין בספר התקציב של שנת 2004, שיא כוח אדם למשרדי הממשלה וליחידות הסמך הכולל 43,598 משרות, אך בפועל הועסקו בשירות המדינה באותה שנה עובדים ב-51,224 משרות. הפער של 18% מוסבר באי-הכללתם של אלפי עובדים המועסקים במשרות מסגרת; תקצוב משרות אלה נעשה בנפרד לפי חודשי עבודה בתקנות נפרדות. על כן, הצעת התקציב של שנת 2004 לא נתנה למקבלי ההחלטות מידע מלא על כל המועסקים במסגרת שיא כוח האדם.
כאמור, בסמכות נש"מ, בין היתר, לאשר את המבנה הארגוני של משרדי הממשלה - התקן בלשון החוק - ולעסוק בגיבוש הצעות להחלטות ממשלה בעניין כוח אדם. בפועל לא תמיד ביקש אג"ת מנש"מ לחוות דעה לממשלה בקשר להצעות החלטה שהוא הגיש בנושאי כוח אדם. נש"מ מצדה ויתרה, למעשה, כבר בשנות ה-90 על תפקיד מרכזי שלה, עיצוב המדיניות ואחריות לשינויים מבניים בשירות המדינה, ובפועל היא הכפיפה עצמה בעניין זה לאג"ת.
כאשר משרד ממשלתי עושה שינויים ארגוניים ויש לשקול לבטל תקנים או להוסיפם, הסמכות לאשר זאת, לפי החוק, היא של נש"מ. בפועל נטל אג"ת לידיו את הסמכות לקבוע אם יש צורך בתקן שביקשו משרדי הממשלה, ואילו נש"מ, שנדרשת לכך בדיעבד, איבדה מכוחה ומסמכויותיה והפכה לגוף שעיקר עיסוקו בקביעת רשומת התקן ובהזנתו למערכת הנתונים.
שינויים במבנה הארגוני של המשרדים נועדו לייעל את עבודתם ולהביא לניצול מיטבי של משאביהם. ואולם נש"מ אינה בוחנת את המבנה הארגוני של המשרדים, גם במקרים שהומלץ לעשות כן בידי גורמים חיצוניים (מבקר המדינה, ועדות בדיקה וכיו"ב) או כשהיו שינויים משמעותיים בסביבת הארגון או שינויי מדיניות.
בשנים האחרונות חל גידול ניכר במספר המסגרות הלא ממשלתיות אשר משרדי הממשלה רוכשים מהן שירותים, במקביל להקפאה או צמצום של המסגרות הממשלתיות שנותנות אותם שירותים. שינוי זה מקנה לפיקוח על נותני השירותים משנה חשיבות ומחייב את המשרדים המעורבים בתהליך ואת נש"מ להתאים את תקני כוח האדם למציאות החדשה ולשקול ארגון מחדש של תקני הפיקוח. אך הליך שיטתי של קביעת תקני הפיקוח הראויים לא התקיים.
אישור של תקני כוח אדם חדשים צריך שייעשה מסיבות ארגוניות מבניות (במנותק משיקולים אישיים). התברר, שבמקרים מסוימים אושרו תקנים חדשים במשרדי הממשלה כדי להביא לשיפור תנאי עבודה של עובדים או לשם פתרון בעיות אישיות.
מממצאי דוח זה עולה, כי במשך השנים נוצרו בשירות המדינה צורות העסקה מגוונות, אך הן וסדרי הטיפול בכוח האדם לא נבחנו מחדש. מן הראוי לקבוע הסדרי העסקה אשר ייתנו אמנם בידי משרדי הממשלה את הגמישות הניהולית הראויה, אולם גם יעלו בקנה אחד עם הוראות הדינים החלים על עובדי מדינה. יש לקבוע מדיניות אחידה בכל הנוגע למשרות שבהן יועסקו עובדים בתקן לפי הוראות חוק המינויים, ובעניין משרות מחוץ לתקן של "עובדים בשירות המדינה". על גופי המטה לממש את אחריותם ולהפיק את הלקחים הנדרשים על מנת למנוע קליטה לא מבוקרת של עובדים נוספים בשירות המדינה כעובדי מדינה.