תכנון ושיווק של קרקע לבנייה למגורים

ממשלות ישראל הטילו על משרד הבינוי והשיכון ועל מינהל מקרקעי ישראל לפעול במשותף להשגת יעדים שנתיים בדבר מספר יחידות דיור שיש להביא לאישור מוסדות התכנון, וכן יעדים שנתיים בדבר מספר יחידות הדיור שיש לשווק במכרזים פומביים. בהתאם לכך, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) ומשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) יוזמים את מרבית תכניות הבנייה למגורים בארץ.

זה שנים קיבלה הממשלה החלטות בעניין חלוקת האחריות בין המינהל למשרד השיכון לתכנון ולשיווק קרקע למגורים. כמו כן, משך שנים דנים משרד השיכון והמינהל באופן חלוקת האחריות ביניהם, אולם הם לא הסדירו את רוב תחומי האחריות המשותפים, לא סיכמו את העקרונות המנחים לחלוקת העבודה ביניהם ובכלל זה לא קבעו באילו יישובים יפעל כל אחד מהם, כמתבקש מהחלטות הממשלה. כתוצאה מכך פעמים רבות התאפיינה פעילות התכנון של משרד השיכון והמינהל בחוסר תיאום ולעתים התברר בדיעבד כי שניהם תכננו על אותה קרקע. היעדר התיאום הביא גם להזמנת תכנון מפורט עוד בטרם הסתיימו פעולות התכנון המוקדמות, הדבר נעשה גם ביישובים שבהם ביקוש דל לקרקע למגורים וקיים מלאי תכנוני זמין לשנים.

הועלה שלעתים עסקו משרד השיכון והמינהל בתכנון באותה שכונה, דבר שהביא להקצאה בזבזנית ולא יעילה של משאבים, לעיכובים ולכפילויות, משום שעל אותה חטיבת קרקע הועסקו שני צוותי תכנון חיצוניים המלווים ומפוקחים בידי אגפי תכנון של שני גופי שלטון. הביקורת מצאה תשע שכונות שבהן פועלים משרד השיכון והמינהל במקביל. חישוב שעשה משרד השיכון העלה שהמינהל חייב לו כ-134 מיליון ש"ח עבור הפיתוח שמשרד השיכון ביצע בשש מבין תשע השכונות המשותפות.

הסדרי עבודה בין המינהל למשרד השיכון מחייבים את משרד השיכון לקבל מהמינהל הרשאה לתכנון ולפיתוח לפני שיחל בתכנון קרקע למגורים. הבקשה להרשאה מהווה מסגרת לתיאום, כיוון שהמינהל בודק, בין היתר, את הבעלויות על הקרקע, ואם הקרקע לא נמסרה לתכנון לידי גורם אחר. ביולי 2000 חתמו המינהל ומשרד השיכון על הסכם, ולפיו יעמיד המינהל לרשות משרד השיכון, בכל זמן נתון, הרשאות לתכנון ולפיתוח בהיקף של 300,000 יחידות דיור. אולם לגרסת משרד השיכון, עליה חולק המינהל, הגיע היקף ההרשאות לכל היותר לכ-70% מהמוסכם. במקביל, משרד השיכון עסק בתכנון מפורט של עשרות אלפי יחידות דיור ללא הרשאה של המינהל. נמצאו מקרים שמשרד השיכון ביקש הרשאה לתכנון קרקע, ומשלא באה תשובת המינהל, החל בתכנון ללא הרשאה, ולאחר מכן התברר, כי המינהל כבר הזמין תכנון על אותה קרקע.

היעדר כללים קבועים ואחידים למתן ההרשאות איפשר למינהל לסרב או לעכב מתן הרשאות למשרד השיכון. תהליך קבלת ההרשאה נמשך לפעמים שנים, ובחלק מהמקרים מסר המינהל לחברות מנהלות את הקרקעות שמשרד השיכון ביקש לתכנן.

ביישובים רבים, בעיקר באזורי עדיפות לאומית, יש ביקוש דל לקרקע למגורים, אך המינהל ומשרד השיכון יצרו באותם יישובים מלאי תכנוני שעולה לעתים באלפי אחוזים על הביקוש השנתי הממוצע בעשור האחרון. בנוסף לכך, המינהל ומשרד השיכון לא תמיד פעלו בהתאם ליעדי האוכלוסייה שנקבעו בתכניות המתאר המחוזיות. הממצאים מעלים ספק ביכולת המינהל ומשרד השיכון לווסת את התכנון למגורים על פי עקרונות של יעילות ומועילות.

בשנים האחרונות מספר יחידות הדיור הנמצאות במינהל ובמשרד השיכון בשלבי תכנון שונים עומד על למעלה ממיליון, כמחצית מהן בתכנון מפורט. כ-125,000 מיחידות הדיור שבתכנון המפורט, נמצאו בהליכי דיון ואישור במוסדות התכנון מדי שנה. מספר יחידות הדיור שהטיפול הסטטוטורי בהן הסתיים מדי שנה עמד על כ-22,000 ומספר דומה פורסם לשיווק, ואילו היקף הקרקע לבנייה ששווקה בפועל במכרזים פומביים עמד על כ-7,000 יחידות דיור לשנה בלבד. מדובר אם כן, בתהליך רווי תשומות ומועט בתפוקות. שומה על הממשלה ועל מועצת מקרקעי ישראל לפעול לקידום התייעלות גופי התכנון.

הממשלה הטילה על המינהל ועל משרד השיכון ליצור מלאי של 120,000 יחידות דיור בתכניות מאושרות וזמינות לשיווק ליזמים לצורך בנייה. אמנם, בידי משרד השיכון והמינהל הצטבר מלאי של קרקעות שתכניות לגביהן אושרו ובהן למעלה מ-160,000 יחידות דיור, אולם חלק ניכר מהיצע קרקע זה אינו זמין לשיווק ולחלק אחר אין ביקוש, ולכן אין בו תועלת להשגת יעדי הממשלה בתחום היקף השיווק ופיזור האוכלוסייה.

משרד השיכון והמינהל מכינים תכניות מפורטות למרות היעדר תכניות מתאר ולעתים עומדות תכניות מפורטות אלה בסתירה לתכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות מאושרות. בנסיבות אלה מקדמים משרד השיכון והמינהל, תכניות מתאר ותכניות בעלות אופי מתארי אך נטולות תוקף סטטוטורי שמהן נגזרות התכניות המפורטות. מצב עניינים זה מגדיל את אי-הוודאות הכרוכה בתהליך הכנת תכניות מפורטות ומאריך את משך הכנתן של התכניות המפורטות.

ראוי, שאת הכנת תכניות המתאר והתכניות בעלות אופי מתארי ירכז מינהל התכנון שבמשרד הפנים, האחראי לספק למינהל ולמשרד השיכון בסיס מתארי להכנת תכניות מפורטות, ולעומת זאת המינהל ומשרד השיכון יעשו בדיקות היתכנות העוסקות בשאלת הכדאיות והביקוש לתכנון מפורט של קרקעות שכבר יועדו למגורים, ולא יסתכנו במימון תכניות מפורטות שהליך אישורן ממושך ומוטל בספק, כפי שהן עושות כיום.

חלק מהקרקעות במרכז הארץ הן פרטיות ובידי המינהל ומשרד השיכון לא היו נתונים לגבי מספר יחידות הדיור שבתכניות מאושרות על קרקעות אלה, כשלנתונים כאלה חשיבות לתכנון פעולותיהם של משרדי הממשלה ברמה הלאומית.