דוח על הביקורת בחברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ מתן ערבויות ליצואנים

מ ב ו א

החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (להלן - בסס"ח) הוקמה לפי החלטת הממשלה מיולי 1957. אלה מטרות החברה לפי החלטת הממשלה ותזכיר ההתאגדות שלה:

" 1. לבטח ולערוב לעסקות יצוא או לעסקות הקשורות ליצוא או לעסקות הנעשות על ידי גופים שונים שחלק מעיסוקם ביצוא, בפני סיכונים מסחריים ופוליטיים שונים הכרוכים בביצוען של העסקות האמורות על כל סוגיהן... לרבות השקעות ישראליות בחוץ לארץ.

2. לערוב למימון העסקות המפורטות בפסקה 1 לעיל."

מניות החברה, רובן ככולן, מוחזקות בידי הממשלה (מניות אחדות מוחזקות בידי גופים אחרים לשם השלמת מניין בעלי המניות לשבעה, כמתחייב מהיות החברה חברה ציבורית). בידי הממשלה נתונות גם כל זכויות ההצבעה באסיפות הכלליות של החברה, וכן הזכות למנות את הדירקטורים של החברה ואת המנהל הכללי שלה.

בסס"ח עוסקת בעיקר בביטוח יצרנים, מבצעי עבודות וספקי שירותים ישראלים המייצאים לחו"ל או מבצעים שם עבודות ושירותים באשראי, מפני אי-קבלת תמורה מלקוחותיהם מחמת קשיים כספיים של הלקוחות (סיכון מסחרי) או מחמת אירועים מדיניים המונעים את העברת התמורה לישראל (סיכון מדיני).

בשנת 1976 הטיל משרד האוצר על בסס"ח להעמיד לרשות היצואנים ערבויות שיאפשרו להם לקבל מקרנות בנק ישראל הלוואות שישמשו הון חוזר למימון שלבים שונים ביצוא (להלן - ערבויות להון חוזר). בשנת 1987 הגדילה בסס"ח, באישור משרד האוצר, את מספר סוגי הערבויות ליצואנים והכינה "חבילת" ערבויות כדי ללוות את עסקות היצוא מקבלת ההזמנה עד לקבלת התמורה (להלן - תכנית הערבויות, או: התכנית). בסס"ח סיכמה עם הבנקים כי כנגד ערבויותיה יוכלו היצואנים לקבל מהם מימון בשיעור של 100% מסכומי הערבויות.

ממסמכי בסס"ח עולה, כי רוב הפונים אליה בבקשה לקבל ערבויות היו יצואנים שכבר ניצלו את האפשרויות לקבל מימון מהבנקים על פי הביטחונות שהיו בידיהם ונזקקו לאשראי נוסף, בכללם יצואנים שהגדילו את יצואם בקצב מואץ ויצואנים שנקלעו לקשיים. לפי עקרונות התכנית, הערבויות ניתנות על סמך בדיקות כלכליות, וקבלתן אינה מותנית בשעבודים ובמתן ביטחונות ממשיים, חוץ משטר ביטחון בחתימת היצואן (ובו ערבות של בעלי המניות של החברה המייצאת). בעד הערבויות שהיא נותנת גובה בסס"ח מהיצואנים עמלה.

לפי נתוני בסס"ח, בשנים 1992-1988 חל גידול ניכר במספר היצואנים שקיבלו ממנה ערבויות ובסכום הכולל של הערבויות שבתוקף (להלן - יתרת החשיפה).

הטבלה בקובץ המצורף

הירידה ביתרת החשיפה מ-1993 ואילך נובעת בעיקר מתשלום תביעות, אי-מתן ערבויות חדשות, אי-חידוש ערבויות שהסתיימו והקטנת סכומי ערבויות.

ערבויות המדינה

לפי חוק הערבויות לסחר חוץ, התשי"ט- 1959, שר האוצר רשאי לערוב בשם המדינה לערבות שנתן אדם להפסדים הנגרמים מעסקי יצוא או לערוב במישרין להפסדים כאלה. הערבות תינתן לעסקי יצוא, אם לדעת שר האוצר יש בה כדי לסייע לעידודם. על פי החוק האמור קיבלה עליה המדינה חלק מהסיכונים הנובעים מפעולותיה של בסס"ח בתחום הביטוח של עסקות יצוא ובתחום הערבויות, ומשרד האוצר הוציא מדי פעם בפעם כתבי ערבות בשם המדינה לסיכונים אלה. כ- 90% מסכומי הערבויות שנתנה המדינה בשנים האחרונות על פי חוק הערבויות לסחר חוץ ניתנו לבסס"ח.

על פי שלושה כתבי ערבות שנתנה המדינה לבסס"ח, רשאית בסס"ח לבטח עסקות יצוא ולערוב להן, בכפוף לעקרונות כלליים שקבע משרד האוצר, עד לסך של 1.95 מיליארד דולר, והסכום הכולל של ההפסדים שהמדינה תכסה יהיה לא יותר מ - 350 מיליון דולר. להלן פרטים על שניים מכתבי הערבות האמורים.

כתב ערבות המדינה לביטוח סיכוני יצוא וערבויות

בכתב ערבות זה (להלן - כתב הערבות לפי תכנית א', או: תכנית א') נקבע שהמדינה תכסה הפסדים של עד 200 מיליון דולר שייגרמו לבסס"ח בשל ביטוחים וערבויות שנתנה לעסקי יצוא, בתנאי שיתרת החשיפה של בסס"ח מביטוחים וערבויות כאלה תהיה לא יותר מ - 1.6 מיליארד דולר. עוד נקבע כי המדינה תישא בכל ההפסדים שייגרמו לבסס"ח מביטוחים בגין סיכונים פוליטיים, ובסס"ח תישא בהפסדים מביטוחים וערבויות בגין סיכונים מסחריים. אולם המדינה תשתתף גם בכיסוי הפסדים בגין סיכונים מסחריים, אם בשל תביעות תידרש בסס"ח לשלם בגין סיכונים מסחריים בשנת חיתום אחת5 יותר מכפליים סכום העמלה שגבתה באותה שנה בעד סיכונים כאלה ; או סכום שיותיר לה עתודות חופשיות (הון עצמי) של פחות מ - 5 מיליון דולר6; תמורת ערבות המדינה לפי תכנית א' על בסס"ח לשלם למשרד האוצר עמלת ערבות שנתית בשיעור של 0.2% מסכומי הביטוחים והערבויות. בסס"ח גם נדרשת להעביר למשרד האוצר בכל חודש דיווח על יתרת החשיפה. הערבות שניתנה במסגרת תכנית זו הוארכה מפעם לפעם, לאחרונה עד 30.6.99.

בשנת 1992, בעקבות הפסדים גדולים שנגרמו לחברה בעיקר בשל תביעות של בנקים למימוש ערבויות, נדרשה המדינה לראשונה לממש את הערבות שנתנה במסגרת תכנית א' לכיסוי הפסדים בגין סיכונים מסחריים ושילמה לחברה כ - 7.8 מיליון דולר. בשנת 1994 שילמה המדינה לחברה לשם כיסוי הפסדים כאלה כ - 2.5 מיליון דולר.

כתב ערבות המדינה ממאי 1991

מאחר שהיו יצואנים שלא יכלו לקבל מבסס"ח ערבויות משום שלא עמדו באמות המידה שנקבעו לקבלתן במסגרת תכנית א', הוציא החשב הכללי במשרד האוצר במאי 1991, באישור ועדת הכספים של הכנסת, כתב ערבות מדינה נוסף (להלן - כתב הערבות לפי תכנית ב', או: תכנית ב' ). בכתב ערבות זה ניתנה לבסס"ח ערבות מדינה עד לסכום של 50 מיליון דולר בגין ערבויות בסכום של עד 250 מיליון דולר. אמות המידה לקבלת הערבויות שנקבעו בתכנית זו נועדו להקל על היצואנים. נקבע בה כי יצואן יוכל לקבל ערבות על פיה נוסף על ערבות לפי תכנית א', אך ורק לאחר שניתנו לו כל הערבויות האפשריות לפי אותה תכנית. עוד נקבע כי בסס"ח תשלם למדינה, אחת לשלושה חודשים, עמלה בשיעור זהה לזה שבתכנית א'; וכי על בסס"ח לצרף לתשלום העמלה דוח על הערבויות שהוציאה בשלושת החודשים שחלפו ועל יתרת הערבויות שבתוקף.

גם ערבות המדינה במסגרת תכנית ב' הוארכה מפעם לפעם, לאחרונה עד 30.9.98. בכתב הערבות לפי תכנית ב' ממאי 1991 נקבע כי לצורך תשלום תביעות בגין ערבויות שנתנה בסס"ח במסגרת תכנית זו, תפריש בסס"ח מעתודותיה החופשיות סכום של 5 מיליון דולר, בתוספת פעמיים סכומי העמלות נטו77 שגבתה בגין ערבויות במסגרת תכנית זו, עד לסכום מרבי של 2.5 מיליון דולר. אם תידרש בסס"ח לשלם סכומים גבוהים יותר, תחזיר לה המדינה את ההפרש, אך לא יותר מ - 50 מיליון דולר.

הביקורת העלתה כי כאשר חלה הרעה במצבם של יצואנים שקיבלו מבסס"ח ערבויות, היא העבירה לתכנית ב' מקצת הערבויות שנתנה להם במסגרת תכנית א'. משרד האוצר לא בדק, אף לא בדיקה מדגמית, באיזו מידה הערבויות שכללה בסס"ח במסגרת תכנית ב' אכן עומדות באמות המידה שנקבעו בעניין זה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי יש למנוע הישנות תופעה זו, וכי מאחר שבסס"ח כבר השלימה את חלקה בתשלומי תביעות בגין ערבויות שניתנו במסגרת תכנית ב', מן הראוי היה לקבוע שהיא תשתתף במימון תביעות בגין ערבויות חדשות שניתנו במסגרת תכנית זו. מעקב העלה כי בכתב הערבות לפי תכנית ב' שחודש ב - 7.9.93 נקבע כי נוסף על הסכום שהפרישה בסס"ח לכיסוי ערבויות וכבר שילמה על פי התחייבותה (כ - 9.54 מיליון דולר), יהיה עליה לכסות תביעות חדשות בגין ערבויות שניתנו או יינתנו במסגרת התכנית האמורה, בסכום של מחצית העמלות שגבתה החל ב - 1.8.93; סכום זה ישמש לתשלום ראשון של תביעות חדשות בגין ערבויות שניתנו בתכנית זו; אם סכומי התביעות יחרגו מסכום זה תכסה המדינה 95% מהסכום הנוסף עד ל - 50 מיליון דולר.

*

לפי נתוני החברה, בשנים 1996-1990 היא שילמה לבנקים בגין ערבויות שנתנה או חידשה ליצואנים באותן שנים במסגרת שתי התכניות, תביעות בסך כולל של 88.2 מיליון דולר. השתתפות המדינה בכיסוי התביעות האלה הגיעה לכ- 33.25 מיליון דולר (כ-10.25 מיליון דולר בגין ערבויות וביטוח עסקות יצוא שניתנו במסגרת תכנית א', וכ-23 מיליון דולר בגין ערבויות שניתנו במסגרת תכנית ב').

הביקורת העלתה כי בסס"ח לא העבירה למשרד האוצר דיווח על הערבויות שהוציאה במסגרת כל אחת מתכניות הערבויות, ומשרד האוצר גם לא דרש ממנה לעשות זאת. בעקבות הביקורת החלה בסס"ח ב - 1993 להעביר למשרד האוצר דיווחים על הערבויות. משרד מבקר המדינה העיר לחברה ולמשרד האוצר כי מן הראוי שהדיווח יכלול גם פירוט של היצואנים שקיבלו ערבויות ושל החשיפה של החברה לכל אחד מהם.

אי-הגבלת החשיפה של בסס"ח

הביקורת העלתה כי בכתבי הערבות לפי תכניות א' וב' לא כלל משרד האוצר הגבלות כלשהן בעניין סכום הערבויות שבסס"ח רשאית לתת ליצואן אחד בכל סוג של ערבות ובכל סוגי הערבויות יחד.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי הדבר מאפשר לבסס"ח לתת ליצואן אחד ערבויות בסכומים גדולים מאוד בלי פיקוח של המדינה, אף שהמדינה היא שתידרש לכסות חלק ניכר מההפסדים, אם יוגשו תביעות בגין ערבויות כאלה.

בעקבות הביקורת נקבע לראשונה בכתב הערבות לפי תכנית ב' מ - 4.10.94 כי הסכום הכולל של הערבויות שבסס"ח רשאית לתת ליצואן אחד במסגרת תכנית זו לא יעלה על 50% מאומדן היצוא השנתי שלו או על 12 מיליון דולר, הנמוך מביניהם. ואולם למרות ההפסדים הכבדים שנגרמו לבסס"ח מפעילותה בתחום הערבויות וכן למדינה, שנדרשה לכסות חלק מההפסדים, לא כלל משרד האוצר הגבלות בעניין זה בכתבי הערבות המעודכנים לתכנית א' שהוציא לבסס"ח.

הסמכות למתן ערבויות

הפעולות המינהליות הקשורות במתן ערבויות נעשו בבסס"ח בידי אגף הערבויות. בעת הביקורת הועסקו בו עשרה עובדים. ראש האגף היה כפוף ישירות למנכ"ל. הדירקטוריון הקים מבין חבריו ועדת ערבויות ובה חמישה חברים (להלן - הוועדה). בסס"ח סיווגה את הערבויות לארבעה סוגים: (1) ערבויות להון חוזר; (2) ערבויות כנגד הזמנות; (3) ערבויות לרכישת חומרי גלם; (4) ערבויות בגין משלוחים לחברות הקשורות לחברת היצואן (להלן - חברות קשורות), ערבויות בגין משלוחים למחסנים, וערבויות בגין משלוחים לקונים סופיים. הסכומים המרביים שדרגי הביצוע בבסס"ח רשאים לאשר בכל אחד מסוגי הערבויות נקבעו בנוהל פנימי שלה. להלן פירוט ההחלטות העקרוניות שהתקבלו בדירקטוריון ובוועדה (להלן - מוסדות בסס"ח) החל בשנת 1989 בעניין הסמכויות למתן הערבויות.

1. בתחילת 1989 החליט הדירקטוריון, כי המנכ"ל מוסמך לאשר מתן ערבויות שסכומן עד 100,000 דולר ליצואן; הוועדה - מ - 100,000 דולר עד 2 מיליון דולר; והדירקטוריון - מ - 2 מיליון דולר ומעלה. כן הוחלט להסמיך את המנכ"ל להגדיל בשיעור של עד 20% את סכום הערבויות שאושר ליצואן בוועדה.

2. ביום 27.9.89 החליטה ועדת הערבויות, על פי הצעת המנכ"ל, להרחיב מאוד את הסמכויות של הנהלת החברה (קרי המנכ"ל) לאישור ערבויות, כדלהלן:

"הוחלט להסמיך את ההנהלה הפעילה לאשר מתן ערבויות למימון היצוא בכל סכום שהוא, שתוקפן פג עם קרות אירוע ספציפי כגון: משלוח וקבלת תמורה וכדו', דהיינו ערבויות שאינן מתחדשות. בין ערבויות אלו שבסמכות ההנהלה הפעילה כלולות למשל: ערבויות להון חוזר כנגד קיומו של מכתב אשראי דוקומנטרי מצד הקונה לטובת היצואן. (לוועדת הערבויות יוגשו לאישור ערבויות בעלות אופי מתמשך בלבד)". הביקורת העלתה כי החלטת הוועדה לא הובאה לאישור הדירקטוריון.

מנכ"ל בסס"ח הסביר למשרד מבקר המדינה כי הוא ראה בכל הערבויות למימון היצוא, חוץ מהערבויות להון חוזר, "ערבויות בעלות אופי לא מתמשך", כלומר ערבויות שאינן מתחדשות. על פי הסבר זה אישור הוועדה דרוש אך ורק לערבויות להון חוזר, שהן ערבויות מתחדשות ללא מועד פירעון נקוב, ואילו אישור כל הערבויות האחרות, לרבות ערבויות משלוחים וערבויות הזמנה לסוגיהן, הוא בסמכות המנכ"ל, בלא הגבלת הסכום. פירוש זה של החלטת הוועדה איפשר למנכ"ל למעשה לתת ערבויות בסכום בלתי מוגבל ועל פי שיקול דעתו הבלעדי, והוא לא הובא לידיעת הדירקטוריון.

3. בעקבות הפעלת תכנית ב' קבעה הוועדה ב - 16.5.91 את סמכויות ההנהלה לתת ערבויות במסגרת תכנית זו. ההחלטות נכללו במסמך מ - 11.6.91 בנושא "כללי ביצוע ערבויות במסגרת התכנית החדשה", ואלה עיקריהן:

ההנהלה מוסמכת לאשר מסגרות חדשות של ערבות רגילה להון חוזר ולהגדיל ערבויות קיימות עד לסך כולל של 200,000 דולר לכל יצואן; אם ההון העצמי של היצואן קטן או שלילי, תאושר לו ערבות של עד 150,000 דולר בלבד. כמו כן מוסמכת ההנהלה לאשר  ערבויות לרכישת חומרי גלם עד לסכום של 5 מיליון דולר ליצואן; ערבויות למימון משלוחים למחסנים ולחברות בת עד 1 מיליון דולר ליצואן; וערבויות למימון משלוחים שאינם מבוטחים בביטוח סיכוני סחר חוץ ושמיועדים לקונים סופיים עד לסכום של 10 מיליון דולר ליצואן.

בסך הכול מוסמכת ההנהלה לאשר ערבויות מכל הסוגים ליצואן אחד עד לסך כולל של 15 מיליון דולר, לא כולל ערבויות למשלוחים מבוטחים ולא מבוטחים לקונים סופיים.

מהחלטת הוועדה עולה, כי המנכ"ל היה רשאי לאשר ליצואן אחד, במסגרת תכנית ב', ערבויות בסך כולל של 25 מיליון דולר, כולל ערבויות משלוחים לסוגיהם.

ביום 13.6.91 אישר הדירקטוריון את הפעלת תכנית ב' ואת סמכויות ההנהלה כפי שנקבעו ואושרו בוועדה. הדירקטוריון החליט כי הוועדה תהיה מוסמכת לאשר ערבויות להון חוזר עד לסכום של 5 מיליון דולר ליצואן, והדירקטוריון עצמו יהיה מוסמך לאשר ערבויות שסכומן גדול מסכום זה, בדרך כלל עד 10 מיליון דולר.

בישיבת הוועדה ב - 27.2.92 נקבע שהחלטותיה מ - 16.5.91 בדבר סמכויות ההנהלה לאישור ערבויות במסגרת תכנית ב' יחולו גם על ערבויות שניתנו ויינתנו במסגרת תכנית א'. הביקורת העלתה, כי גם החלטה זו לא הובאה לאישור הדירקטוריון.

*

משרד מבקר המדינה העיר לבסס"ח כי מן הראוי היה שלא להפקיד בידי אדם אחד את הסמכות לקבל החלטות על ערבויות בסכומים גדולים, שעלולות לגרום לה ולמדינה הפסדים ניכרים. עוד העיר משרד מבקר המדינה לחברה כי על הדירקטוריון שלה לדון מחדש בסמכויות למתן ערבויות ולקבוע תקרה לסכום הערבויות הכולל שאפשר לתת ליצואן אחד, וכי על המנכ"ל שלה למסור לדירקטוריון דיווח שוטף על הערבויות שנתן במסגרת סמכויותיו ועל יתרת החשיפה המעודכנת שלה.

בעקבות הביקורת, ולאחר חילופי המנכ"ל בינואר 1994 (ראו להלן, עמ' 39), בחנה החברה את נושא הערבויות וקבעה כי כל ערבויותיה, חוץ מערבות ביצוע ומערבות פקטורינג9, הן ערבויות להון חוזר ועל כן הן ערבויות "מתמשכות", וכי סמכות המנכ"ל למתן ערבויות מסוגים אלה היא עד לסכום כולל של 500,000 דולר ליצואן, וערבויות בסכום גדול מזה מוסמכים לתת הוועדה והדירקטוריון בלבד. בסס"ח גם הכינה נוהל מעודכן בדבר הסמכויות למתן הערבויות, ולדירקטוריון נמסר בכל ישיבה דוח מפורט ומעודכן על יתרת החשיפה של החברה (ראו להלן, עמ' 41-40).

הסדרים למתן הערבויות

בדיקות כלכליות

בנוהל של אגף הערבויות מאוגוסט 1989 בנושא "ערבויות למימון יצוא" נקבע, בין השאר, כי כל החלטה למתן ערבות ראשונה או הגדלה של מסגרת ערבויות קיימת, תהיה מבוססת על בדיקה כלכלית, שתיעשה בהסתמך על דוחות כספיים מבוקרים משנים שקדמו לשנת הגשת הבקשה ונתונים נוספים שימציא היצואן10. עוד נקבע בנוהל, כי לאחר מתן הערבות ייעשו בדיקות כלכליות חוזרות כדי לבדוק אם חלה הרעה במצבו הכלכלי של היצואן; ליצואנים שקיבלו ערבויות בסכום גדול מ - 100,000 דולר תיעשה בדיקה כלכלית אחת לשנה עד שנה וחצי, וליצואנים שקיבלו ערבויות עד סכום זה תיעשה בדיקה כלכלית אחת לשנתיים. בנוהל צוין כי "יש להשתדל" לעשות את הבדיקות הכלכליות בתדירות שנקבעה, אולם "אין לנקוט באמצעים נגד יצואנים שלא ממציאים חומר כלכלי בזמן". סעיף זה הושמט בנוהל המעודכן מיולי 1991, ובמקום זאת נקבע כי ליצואנים שלא ימציאו את המסמכים הכלכליים הדרושים יישלחו תזכורות בידי אגף הערבויות, וכי עיכוב ממושך בהמצאת המסמכים יגרור תחילה הגדלת עמלת הסיכון הנגבית מהיצואן, ואחר כך - דיון בהנהלת החברה.

עיקר הבדיקות הכלכליות נעשו בידי גופים חיצוניים שהחברה העסיקה. הביקורת העלתה כי חלק ניכר מהבדיקות נעשו בהתבסס על דוחות כספיים לא מבוקרים ולא מעודכנים ועל תחזיות והערכות של היצואנים. משרד מבקר המדינה העיר לבסס"ח כי בדיקות כלכליות המסתמכות על מסמכים כאלה הביאו להחלטות מוטעות.

הביקורת העלתה, כי פעמים רבות נתנה בסס"ח ערבויות ליצואנים או הגדילה אותן, עוד לפני סיום הבדיקה הכלכלית, ויש שאף לפני שהחלה הבדיקה; גם כאשר נעשו בדיקות כלכליות, התקבלו החלטות רבות על מתן ערבות חדשה או על הגדלת ערבות בלי להתחשב בתוצאות הבדיקות.

עוד העלתה הביקורת, כי מקצת הבדיקות הכלכליות החוזרות לא נעשו בתדירות שנדרשה בנהלים; על פי רוב כיוון שיצואנים לא הגישו בזמן את המסמכים הדרושים. אגף הערבויות גם לא עקב אחר הגשתם השוטפת של הדוחות הכספיים בידי היצואנים ואחר ביצוען של הבדיקות הכלכליות, ולא תמיד נקט אמצעים נגד יצואנים שלא המציאו לבסס"ח את כל החומר הנדרש לביצוע בדיקות אלה.

משרד מבקר המדינה העיר לבסס"ח כי מן הראוי היה שהיא תנהיג נוהל שיחייב להביא לאישור הוועדה כל החלטה לתת ערבות חדשה או לחדש ערבות, קודם שהתקבלו תוצאות הבדיקה הכלכלית או כאשר הבדיקה מצביעה על סיכון גדול במתן הערבויות. מעקב העלה כי בסס"ח נקטה צעדים בעניין זה (ראה להלן, עמ' 40). עוד העיר משרד מבקר המדינה לבסס"ח, כי נוכח חשיבותה של הבדיקה הכלכלית להערכת הסיכונים במתן ערבויות או בחידושן, בעיקר בהעדר ביטחונות, מן הראוי שהיא תנקוט אמצעים נגד יצואנים שלא יגישו לה את המסמכים הדרושים לביצוע הבדיקה.

עד יולי 1993 היו לבסס"ח נתונים זמינים על היקף היצוא של היצואנים ועל התמורות שקיבלו בעדו, עקב תכנית ביטוח השער שהיא הפעילה11. ואולם נמצא שלא תמיד התחשבה בסס"ח בנתונים אלה כאשר שקלה אם לתת ערבויות, לחדשן או להגדילן. בעת הדיונים בוועדת הערבויות או בדירקטוריון בחידוש או בהגדלת הערבויות ליצואן, לא תמיד הוצגו נתונים על היקף היצוא שלו בשנים האחרונות ועל תמורות היצוא שהתקבלו; אגף הערבויות לא דיווח למוסדות החברה כאשר התברר שהיצוא בפועל היה קטן מזה שדיווח עליו היצואן או כאשר חל עיכוב בקבלת התמורות בעד היצוא ולמרות זאת חודשו הערבויות ואף הוגדלו.

התכנית לביטוח שער ליצואנים הסתיימה ביולי 1993. מאז בסס"ח אינה מקבלת עוד מהבנקים דיווחים על תמורות שקיבלו היצואנים בעד היצוא שלהם. משרד מבקר המדינה העיר לבסס"ח כי נוכח חשיבותו של מידע מהימן בעניין זה לצורך קבלת ההחלטות על מתן הערבויות, מן הראוי שתמצא מתכונת חלופית שתאפשר לה לקבלו. בסס"ח הודיעה למשרד מבקר המדינה כי החלה לדרוש מהיצואנים להמציא לה מפעם לפעם נתונים מאושרים בידי רואה חשבון על היקף היצוא שלהם ועל התמורות שהתקבלו בעדו, וכי היא תביא בחשבון נתונים אלה בעת קבלת ההחלטה על מתן הערבויות.

חידוש ערבויות והגדלתן

הערבויות ליצואנים ניתנות בדרך כלל לתקופה של שנה לכל היותר. כאשר יצואן פורע את חובו לבנק, הערבות פגה והוא יכול לבקש מבסס"ח ערבות חדשה בעבור אשראי אחר שקיבל או שהוא עומד לקבל מהבנק לעסקה חדשה, כל זאת במסגרת מכסת הערבויות שאישרה לו בסס"ח.

בנוהל של בסס"ח מאוגוסט 1989 נקבע, כי לפני כל חידוש ערבות ליצואן או הגדלתה יש לבדוק את הנתונים על היצוא שלו ועל התמורה שקיבל בעדו, גם אם על פי הנהלים אין נדרשת בדיקה כלכלית באותו מועד; אם מתברר שחלה הרעה במצבו הכלכלי של היצואן, על ההנהלה לקיים התייעצות לפני חידוש הערבות, וכל אימת שיוחלט לחדש את הערבות יש לפרט בכתב את הנימוקים לכך. בעדכון הנוהל מיולי 1991 נאמר כי אם יימצא שחלה הרעה במצבו הכלכלי של היצואן "תתבצע בדיקה עם היצואן".

הביקורת העלתה, כי גם כאשר נפרע האשראי שבגינו ערבה בסס"ח ליצואן, חידשה לו בסס"ח את הערבות בלי לבדוק את נתוני היצוא שלו, אף כאשר היו סימנים שחלה הרעה במצבו הכלכלי. בסס"ח גם לא פירטה את נימוקיה כאשר החליטה לחדש ערבות ליצואן על אף מצבו הכלכלי הקשה. אין גם מסמכים המעידים כי לפני כל החלטה מסוג זה התקיים דיון בהנהלת החברה.

ערבות אישית של היצואן

ביום 17.3.86 החליטה ועדת הערבויות כי מתן הערבות מותנה בכך שהבנק הנותן את  האשראי ליצואן יקבל ממנו שטר ביטחון ובו ערבות אישית של בעלי המניות. הדבר מצוין במפורש בכתבי הערבויות שבסס"ח מוציאה לבנקים. עוד החליטה הוועדה כי כאשר סכום הערבות הוא עד 500,000 דולר והוא אינו עולה על 25% מהון החברה המקבלת את הערבות, אין לבקש ערבויות אישיות.

בספטמבר 1991 החליטה הוועדה כי הנהלת בסס"ח רשאית לוותר, לפי שיקול דעתה, על הדרישה לקבל מהיצואנים ערבות אישית, אך רק כשמדובר בערבויות של עד 500,000 דולר; על ערבויות בסכומים גבוהים יותר תהיה רשאית ההנהלה לוותר רק באישורה של הוועדה. עוד החליטה הוועדה כי בישיבתה הבאה היא תקבע את אמות המידה שלפיהן תשקול ההנהלה אם לוותר על ערבות אישית. הביקורת העלתה כי הוועדה לא קבעה את אמות המידה האמורות. עוד העלתה הביקורת, כי לחלק מהיצואנים שקיבלו ערבות בסכום גדול מ - 500,000 דולר ויתרה הנהלת בסס"ח על הדרישה לערבות אישית בלי להביא זאת לאישור הוועדה. בכתב הערבות שבסס"ח הוציאה לבנק נמחק הסעיף הנוגע לעניין זה, ונמצא כי הדבר נעשה על פי הנחיה בעל פה ממנכ"ל בסס"ח.

ההחלטות שהתקבלו בוועדה במארס 1986 ובספטמבר 1991 לא נכללו בנוהלי בסס"ח. בעקבות הביקורת הכינה בסס"ח באוגוסט 1995 "נוהל ערבויות", ובו נכללו גם ההחלטות האמורות.

נמצא שגם לאחר שהיה על בסס"ח לפרוע לבנקים ערבויות שנתנה, לא תמיד היא נקטה צעדים למימוש הערבות האישית שנתקבלה מבעלי המניות של היצואן (ראו להלן, עמ' 20, 25). בעקבות הביקורת קבעה בסס"ח נהלים בעניין זה. עוד נמצא שלעתים היתה הערבות האישית חסרת ערך מאחר שלא היה אפשר לממש אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שההחלטה שהתקבלה בוועדה בעניין סמכות ההנהלה לוותר על ערבות אישית תובא לדיון גם בדירקטוריון. כמו כן ראוי היה שלפני קבלת ערבות אישית מיצואן תבדוק בסס"ח אם היא בת מימוש, ובמידת הצורך תדרוש ממנו ביטחונות אחרים.

בעקבות דרישה שהעלו פעמים מספר חברים בדירקטוריון בסס"ח, החליטו ועדת הערבויות והדירקטוריון לקיים דיון בנושא הביטחונות שהחברה מקבלת מהיצואנים כתנאי למתן הערבות. הביקורת העלתה כי הם לא דנו בעניין זה.

העמלה בעד הערבויות

שיעור העמלה שגבתה בסס"ח בעד הערבויות בשנים 1992-1989 נע בין 2% ל - 4.5%.

על פי נוהלי בסס"ח, אגף הערבויות רשאי לקבוע את שיעור העמלה שתיגבה בעד הערבות על פי שיקול דעתו, במסגרת הטווח שקבעה הוועדה. בשיקול הדעת יובאו בחשבון, בין השאר, נתוני היצוא, אמצעיו העצמיים של היצואן, רווחיות עסקיו, ניסיון העבר במתן ערבויות ליצואן ואיתנות לקוחותיו. כל שינוי בעמלת הערבויות מחייב רישום והנמקה; בנסיבות חריגות (כשיש סיכון גדול במתן הערבויות) ייקבע שיעור העמלה בהתייעצות עם המנכ"ל.

הביקורת העלתה כי בקביעת שיעורי העמלה לכמה יצואנים לא פעלה בסס"ח כמתחייב מנהליה (ראו להלן, עמ' 21, 23, 24, 26).

 המשך קריאה בקובץ המצורף