דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה

1. בהתאם לסעיף 10(א) לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק המימון), על נציגי הסיעות ורשימות המועמדים למסור למבקר המדינה, תוך עשרה שבועות מתום החודש שבו פורסמו תוצאות הבחירות, את חשבונותיהן לתקופת הבחירות.

2. בהתאם לסעיף 10(ב) לחוק המימון, על מבקר המדינה למסור ליושב-ראש הכנסת, תוך עשרים שבועות לאחר קבלת החשבונות האמורים, דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות אלה. לפיכך, אמורה הייתי למסור לך דין וחשבון על תוצאות הביקורת של חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת ה- 14 מ- 1.3.1996 עד 29.5.1996, (להלן - תקופת הבחירות) עד  26.1.1997. אולם, בתוקף סמכותה לפי סעיף 10(ו) לחוק המימון, החליטה ועדת הכספים של הכנסת לדחות את המועד עד ליום 31.3.1997.

3. אני מתכבדת למסור לך בזה -

דינים וחשבונות על תוצאות ביקורת החשבונות לתקופת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה של שש-עשרה סיעות ורשימות מועמדים המפורטות להלן:

 (1) אחדות למען העליה בראשות אפרים גור;

 (2) גימלאי ישראל לכנסת – גיל;

 (3) הדרך השלישית להסכמה לאומית;

 (4) הליכוד גשר צומת;

 (5) העבודה;

 (6) חזית דמוקרטית לשלום ולשוויון (המפלגה הקומוניסטית הישראלית וחוגי ציבור יהודים וערבים) והברית הלאומית הדמוקרטית;

 (7) יהדות התורה המאוחדת אגודת ישראל - דגל התורה;

 (8) ימין ישראל;

 (9) ישראל בעלייה בראשותו של נתן שרנסקי;

 (10) מולדת;

 (11) מורשת אבות;

 (12) מפד"ל המפלגה הדתית לאומית המזרחי - הפועל המזרחי;

 (13) המפלגה הדמוקרטית הערבית - הרשימה הערבית המאוחדת;

 (14) מרצ - ישראל הדמוקרטית רצ, מפ"ם, שינוי;

 (15) ש"ס - התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה;

 (16) תלם אמונה יהדות בדרכי נועם בראשות הרב יוסף עזרן;

4. הדינים וחשבונות על תוצאות ביקורת חשבונות הבחירות של אחת הסיעות ושל ארבע רשימות המועמדים המפורטות להלן, נמסרים לפי הוראות חוק המימון, בדבר דיווח על סיעה או רשימת מועמדים שקיבלה מיקדמה, בשיעור של 60% מיחידת מימון אחת למימון הוצאות הבחירות, ולא זכתה בבחירות במנדט:

(1) אחדות למען העליה בראשות אפרים גור;

 (2) גימלאי ישראל לכנסת - גיל;

 (3) ימין ישראל;

 (4) מורשת אבות;

 (5) תלם אמונה יהדות בדרכי נועם בראשות הרב יוסף עזרן.

 5. רשימת המועמדים אחדות למען העליה בראשות אפרים גור  קיבלה, כאמור, מיקדמה למימון הוצאות הבחירות שלה, אך היא לא מסרה למשרדי את חשבונותיה לתקופת הבחירות, חרף פניות חוזרות ונישנות לנציגיה. יש לראות בחומרה מצב שבו מתקבל מימון ממלכתי בלא דיווח כנדרש על-פי חוק המימון.

חוק המימון מתייחס למקרים של אי-הגשת חשבונות לתקופת הבחירות רק על-ידי סיעות ורשימות מועמדים שזכו במנדטים. הסנקציה במקרים אלה היא אי-תשלום של כל סכום שהוא לפי חוק המימון, עד שמבקר המדינה יודיע ליושב ראש הכנסת, כי החשבונות הוגשו לו וכי, לכאורה, ניהלה הסיעה, או רשימת המועמדים, מערכת חשבונות לפי הנחיותיו. מובן מאליו שסנקציה מעין זו אינה ישימה לגבי סיעות ורשימות שלא זכו במנדט, מפני שהן אינן זכאיות לתשלום כלשהו.

יש לציין, כי בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1973 ,הסנקציה, במקרים של אי-מסירת החשבונות למבקר המדינה, היא החזרת כל הסכומים, שהסיעה קיבלה לפי החוק, בתוספת הפרשי העלייה במדד.

המצב החוקי כיום הוא, שהסנקציה החלה על רשימת מועמדים שקיבלה מיקדמה ולא זכתה באף מנדט זהה לסנקציה הצפויה למי שקיבל דוח לא חיובי אחרי שהחשבונות הוגשו ונבדקו: על נציגיה להחזיר לאוצר המדינה 15% מהמקדמה שקיבלה. לשון אחר: בין אם רשימה כזאת (שלא זכתה במנדט) הגישה את חשבונותיה למבקר המדינה ובין אם לאו, היא צפויה לאותה סנקציה ממש.

לדעתי, מן הראוי שהמחוקק יקבע סנקציה מיוחדת על אי-מסירת חשבונות על-ידי סיעה או רשימת מועמדים שלא זכתה במנדט.

. 6 בבחירות שהתקיימו במאי 1996, חל שינוי מהותי בשיטת המימשל, כאשר נערכו לראשונה בחירות נפרדות לראש הממשלה. לשינוי זה בשיטת הבחירות היו השלכות ניכרות, בין היתר - גם על תעמולת הבחירות, וממילא על היבטים שונים של חוק המימון. יש לציין, כי בהתאם לחוק יסוד: הממשלה, על מועמד לראש הממשלה לעמוד בראש רשימת מועמדים לכנסת.

יצויין, כי בכל הנוגע לגובה המימון מאוצר המדינה ומבחינת תיקרת ההוצאות אין חוק המימון מבחין בין סיעה ורשימת מועמדים, שהעומד בראשן מתמודד על מישרת ראש הממשלה מזה, לבין סיעה ורשימת מועמדים, שהעומד בראשן אינו מתמודד על מישרה זו, מזה. הסיעות ורשימות המועמדים, שהעומד בראשן מתמודד על מישרת ראש הממשלה, אינן זכאיות למימון נוסף, אלא אם מתקיימות בחירות חוזרות לראש הממשלה. ממילא אין גם שוני לגבי תיקרת ההוצאות בגין התמודדות לראש הממשלה. מטבע הדברים יש לסיעה ולרשימת מועמדים, שהעומד בראשן מתמודד על מישרת ראש הממשלה, הוצאות בהיקף נרחב לצורכי תעמולה.

בהקשר זה לא נעשו בחוק המימון כל התיקונים המתחייבים משינוי שיטת הבחירות, כגון: לא הורחבו הגדרות המונחים "הוצאות בחירות" ו"תקופת בחירות", כך שיתייחסו גם לבחירות לראש הממשלה ולבחירות החוזרות לראש הממשלה, בהתאמה.

 מן הראוי, שהמחוקק יתן דעתו לעניין זה.

7. (א) במערכת הבחירות לכנסת ה-14 בלטה תופעה של תעמולת בחירות רחבת מימדים, אשר בוצעה על-ידי גופים שונים והתארגנויות חוץ מפלגתיות; המדובר בעיקר בפרסום מודעות בעיתונות וכן בשלטי חוצות ובדבקיות (סטיקרים). ההוצאות בגין תעמולה זו, שערכן הכולל מסתכם במיליוני ש"ח, לא השתקפו בחשבונות הסיעות, וממילא גם לא מקורות המימון להוצאות אלה. המדובר בעיקר בתעמולת בחירות לטובת שתי הסיעות הגדולות ולטובת העומדים בראשן, שהתמודדו על מישרת ראש הממשלה.

בפברואר ובמארס 1996 פנו אנשי משרדי לנציגי הסיעות בכנסת במכתבים, בהם הוצבע על התופעה של פרסום מודעות כאמור. לפניות אלה לנציגי הסיעות התייחסתי במכתב הלוואי לדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות לשנת הכספים 1995, שהוגש על-ידי ב-30.6.1996, כדלקמן:

"בהקשר זה ברצוני להתייחס לתופעה הבאה שנתגלתה בתקופת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה: באמצעי התיקשורת פורסמו על-ידי גופים שונים מודעות שהיו, לכאורה, תעמולת בחירות לטובת מפלגות ומועמדים לראשות הממשלה. נוכח התופעה, פנו אנשי משרדי, בפברואר ובמארס 1996, לנציגי כל הסיעות, והיפנו אתתשומת ליבם לכך, כי משרדי עשוי להתייחס למודעות כאלה כאל תעמולת בחירות במובן חוק המימון, על כל המשתמע מכך. פירוש הדבר, שאראה בהן תרומה אסורה, בין במישרין לסיעה עצמה ובין  לגוף הקשור לסיעה".(ראה עמ' 9 שם).

לאחר בדיקת המודעות על-ידי אנשי משרדי וקבלת הסברים מנציגי המפלגות, הגעתי למסקנה, כי חלקן הלא מבוטל מהן מהוות, הן מבחינת כמותן והן מבחינת תוכנן, תעמולת בחירות מובהקת לטובת הסיעות, או לטובת העומדים בראשן, שהתמודדו על משרת ראש הממשלה.

כמו כן מצאתי, שיש יסוד לחשוב שחלק מהגופים המפרסמים נהנו מתרומות של אנשים רבים; לאחר שאותם אנשים נוכחו לדעת שהחוק, כפי שתוקן, אינו מתיר להם לתרום למפלגה עצמה, העניקו תרומות לחלק מהגופים המפרסמים. בסיכומו של דבר, לא שוכנעתי שפרסומי תעמולה אלה לא היו על דעת המפלגות הנוגעות בדבר, או בהסכמתן, המפורשת או המשתמעת. בנסיבות שתוארו, היה על המפלגות לסתור מסקנות, לכאורה, אלה, העולות (כאמור) מכמות ומתוכן המודעות, התומכות בהן או במועמד שבראשן, וממקורות הכנסותיהן מתורמים שרצו לתמוך במפלגות במישרין, אלמלא האיסור שבחוק. ההסברים של המפלגות לא הניחו את דעתי. בהעדר יסוד לקבוע שמימונן על-ידי אותם גופים אינו מהווה תרומה אסורה במובן סעיף 8 לחוק המימון, לא אוכל לתת להן דין וחשבון חיובי לפי סעיף 10(ב) לחוק המימון; התוצאה היא שחלה עליהם הסנקציה הקבועה לפי סעיף 10(ה)(1) לחוק המימון. נוכח אי-מתן ביטוי לפעולות אלה בחשבונות הסיעה, גם לא שוכנעתי שמערכת החשבונות נוהלה בהתאם להנחיות מבקר המדינה, כנדרש.

בחוק מימון מפלגות (תיקון מס' 16), התשנ"ד-1994, הועמדה התרומה המותרת מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו על 600 ש"ח בשנה רגילה (שאינה שנת בחירות) ועל  1,200 ש"ח בשנת בחירות לכנסת או לכלל הרשויות המקומיות* .מטרת התיקון, בהתאם לדברי ההסבר להצעת החוק, היתה לצמצם את התלות של המפלגות בתורמים. במקביל, על-מנת לאפשר את פעילותן של המפלגות, הן פוצו על-ידי הגדלת יחידת המימון ב33%- (המתבטאים בתוספת מימון ממלכתי של כ-40 0מיליון ש"ח למערכת הבחירות לכנסת ה-14). התופעה שעליה עמדתי מעוררת ספק אם המפלגות אכן הסתפקו בהגדלתה של יחידת המימון כפיצוי על הפחתת התרומה המותרת ואם מטרת המחוקק, כמוסבר לעיל, לשים קץ לתלותן של המפלגות בתרומות גדולות, אכן הושגה.

 (ב) נציגי הסיעות התנערו מאחריותן לתעמולה האמורה והעלו טענות למיניהן, שהעיקריות שבהן מפורטות בזה:

(1) הטלת מגבלות על עשיית תעמולת בחירות בידי אזרחים היא פגיעה בלתי סבירה בחופש הביטוי. דעה זו אינה מקובלת עלי. אכן חופש הביטוי הוא אחד מעקרונות היסוד המוכרים בישראל. אולם, גם עיקרון שיוויון הבחירות, המעוגן בסעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת, הוא אחד מאבני היסוד שחשיבותן לדמוקרטיה אינה מוטלת בספק. בהגבילו את סכום התרומות, חוק המימון אומנם מטיל מיגבלות מסויימות על חופש הביטוי - לענייננו, מימון תעמולת בחירות לטובת סיעה מסויימת - אך לדעתי אין פגם בפגיעה זו, שכן היא יוצרת איזון הולם בין שני עקרונות היסוד האמורים.

על איזון זה בין ערכי היסוד, אמנם בהקשר לאיסורים ולמיגבלות המוטלים על פי חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959, עמד בית המשפט הגבוה לצדק מפי כבוד הנשיא דאז מ' שמגר, בפסק הדין בבג"צ 931,869/92*:

אולם במועדים הנ"ל לפני בחירות חלה הגבלה על תעמולת בחירות המשודרת ברדיו או בטלוויזיה, כי המחוקק סבר, שעצם הטלת החובה על כלי התקשורת הממלכתיים הנ"ל לקיים ולכבד את ערך השוויון אין די בו כדי להבטיח הצגה מאוזנת של הדעות השונות, שהשמעתן מותרת וחופשית בכל ימות השנה... הגבלה זו הינה אפוא בגדר הכרח בל יגונה".

(2) טיעון נוסף התייחס למישור העובדתי גרידא: שלסיעות אין כל קשר לגופים וליחידים שפרסמו את דברי התעמולה ולא היתה להן כל שליטה על מעשיהם. הסיעות הוסיפו וטענו, כי לא היה גם תיאום בינן לבין אותם גופים ויחידים וכי הן, הסיעות, כלל לא ידעו על פרסום דברי תעמולה אלה. כאמור, גם טענה זו אינה מקובלת עלי. כלל יסוד הוא ש"זכין לאדם שלא בפניו" דהיינו, שניתן להיטיב עם אדם גם ללא צורך בקבלת הסכמתו המפורשת ורואים אותו כמי שהסכים). עיקרון זה מעוגן גם בחוק המתנה, התשכ"ח-1968 הקובע, כי חזקה על מקבל המתנה שהסכים למתנה, זולת אם הודיע לנותן על דחייתה תוך זמן סביר לאחר שנודע לו עליה."

אילו היתה בפני מודעה אחת ויחידה, שיש בה משום תעמולת בחירות, ולו גם מובהקת, לטובת סיעה פלונית, היה אולי מקום להשתכנע שלא היתה לסיעה אפשרות לדחותה לפני שהפכה לעובדה קיימת. אולם לא כזה המצב בעניננו, וכבר הבהרתי את השיקולים שעל יסודם הגעתי למסקנה שהסבריהם של נציגי המפלגות לא שכנעוני שהפרסומים הרלבנטיים בתמיכה בהן או בעומד בראשן לא היו על דעת הסיעות, או בהסכמתן מיכללא. שקלתי גם את טענתם של נציגי הליכוד שביקשו משני גופים במפגיע להימנע מתעמולת בחירות בתמיכה להן, אך לשווא. אולם הנסיבות וכמות הפרסומים המהווים תעמולת בחירות מובהקת בעומד בראש סיעה זו, שנבחר לראש ממשלה, הביאוני לכלל מסקנה שטיעונם אינו משכנע, וכי כנראה פעלו בדרך שניתן לכנותה "יד אחת דוחה ויד אחת מקרבת". משל היו אומרים לאותם גופים: "אל תפרסמו דברי תעמולה התומכים בנו, אך מותר לכם לעשות כן, אם זה רצונכם". על כך ניתן לומר "די לחכימא ברמיזא".

במילים אחרות, קרובה אני לחשוב שהיתה זו התנערות מהשפה ולחוץ. יחד עם זאת, כאמור, אין לי בסיס מוצק די הצורך לקבוע פוזיטיבית שסיעות אלה אכן קיבלו תרומה אסורה, במובן סעיף 8  לחוק המימון, ולהטיל עליהן את הסנקציה המיוחדת לפי סעיף 8(ה) לחוק המימון - כפל התרומה האסורה. התוצאה היא שחומר הראיות שבפני אומנם מעלה על הסיעות האמורות חשד כבד בכיוון קביעה כזאת, אך אין די בו, כדי לשכנעני ליתן דין וחשבון חיובי לפי סעיף 10(ב) לחוק המימון.

(ג)בהעדר דין וחשבון חיובי קובע חוק המימון, כי יתרת המימון המגיעה לסיעות בשיעור של 15%תוחזר על-ידי יושב ראש הכנסת לאוצר המדינה. יחד עם זאת, נתונה למבקר המדינה סמכות להפחית מסכום זה בהתחשב באופי החריגה ובמידתה. התלבטתי קשות מה התוצאה הראוייה בענייננו. מצד אחד חשוב לעקור משורש את התופעה החמורה של פרסומי תעמולת בחירות כמתואר, פרסומים שיש בהם כדי לשים לאל את המגבלות על תרומות מותרות ועל גובה הסכום, ועקב כך - יש בהן בעקיפין, כדי לסכל את המטרה של מיגבלות אלה: להקטין את התלות של הסיעות בתורמים גדולים. אולם מצד שני, עשוייה תוצאה מחמירה לפגוע קשות בפעילותן של הסיעות, מה גם שלא קיבלו כל מימון לתעמולה למען העומד בראשן, המועמד לראש הממשלה. פגיעה קשה במשאביהן עלולה, כפועל יוצא, לפגוע באושיות הדמוקרטיה.

לא בלי התלבטות, החלטתי הפעם, בהתחשב בין היתר בכך, שמדובר בתופעה חדשה - של תעמולת בחירות על ידי גופים חיצוניים - שטרם קבעתי בעבר את עמדתי לגבי השלכותיה, להתחשב בסיעות, תוך שימוש בסמכות הנתונה לי. אם בעתיד תחזור התופעה על עצמה, לא יהא מנוס מתגובה הולמת ומכאיבה.

8. מספר סיעות קיבלו שירותים מאנשי מקצוע חינם אין כסף. אנשי משרדי הבהירו לנציגי סיעות אלה, כי מתן שירות דרך עיסוק, ללא תשלום, מהווה לדעת מבקר המדינה, תרומה לסיעה - על כל המשתמע מכך. הפעם לא הקפדתי עם הסיעות בעניין זה, והסתפקתי בהבהרת עמדתי. אולם, אם התופעה תחזור על עצמה, אראה בקבלת שירות כזה תרומה, ואם שוויה יהיה מעבר למותר לפי סעיף 8 לחוק המימון, יגרור הדבר, מניה וביה, את הסנקציה הקבועה בחוק.

9. בסעיף 13ה לחוק המימון נקבע:

סיעה שחדלה להתקיים לאחר שקיבלה מימון לפי חוק זה, יחזירו מי שהיו נציגיה את יתרת הסכומים שברשותם, לאחר ששילמו את חובותיה, לאוצר המדינה."

שתי רשימות מועמדים, שלא היו סיעות בכנסת היוצאת - גימלאי ישראל לכנסת -גיל (להלן - גיל) ומורשת אבות לא זכו במנדט. הן קיבלו מיקדמה למימון הוצאות הבחירות, בהתאם לסעיף 16(3) לחוק המימון, כרשימות מועמדים המוגשות על-ידי מפלגות שאינן מיוצגות על ידי סיעה בכנסת היוצאת, ואשר העומד בראשן ובא כוחן הוא חבר הכנסת היוצאת, אך אינו חבר סיעה בה. בידי רשימות מועמדים אלה נשארו יתרות כסף:

בידי גיל -25,472 ש"ח ובידי מורשת אבות -3,149 ש"ח.

 סעיף 13ה לחוק המימון דן בסיעות בלבד ולא ברשימות מועמדים. נראה לי, אפוא, שלא ניתן לדרוש מנציגי שתי רשימות המועמדים האמורות להחזיר סכומי הכסף שנשארו בידיהן.

מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו לצורך לתקן את סעיף 13ה לחוק המימון, כך שיחול גם על רשימות מועמדים כמתואר.

11. בדוחות השונים שהוגשו במשך השנים על תוצאות ביקורת חשבונות הבחירות והחשבונות השוטפים של הסיעות, הצבעתי לא אחת על פגמים וסתירות בחוק, חלקם מהותיים וחלקם בבחינת טעויות סופר והשמטות מקריות גרידא. הסבתי תשומת ליבו של המחוקק לצורך לתקנם: ראה פירוט הצעות אלה וכן מספר נקודות נוספות בנספח ג'.

יצויין, שחוק המימון תוקן כבר שמונה עשרה פעם, עובדה שיוצרת, היא עצמה, פתח לאי התאמות וסתירות. גם לכך ראוי שהמחוקק יתן דעתו.

12. הכנסות

(א) חוק המימון מבטיח לסיעות מימון ממלכתי מאוצר המדינה להוצאות הבחירות שלהן. סך כל המימון המגיע לסיעות ולרשימות המועמדים מסתכם בכ- 154.4 מיליון ש"ח במחירים שוטפים.

(ב) סעיף 8 לחוק המימון אוסר על סיעה ועל רשימת מועמדים לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ וכן ממי שאינו בוחר כמשמעותו בחוק הבחירות. כמו-כן מגביל סעיף 8 את גובה התרומה שמותר לסיעה לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו (להלן - יחיד). לגבי השנה שהתחילה בינואר 1996, דהיינו השנה בה התקיימו הבחירות, עמד גובה התרומה המותרת מיחיד על 1,200 ש"ח.

(ג) חמש סיעות לא עמדו, בתקופת הבחירות, במיגבלות הקבועות בחוק המימון בעניין קבלת תרומות, כמפורט להלן:

המשך קריאה בקובץ המצורף