1. בהתאם לסעיף 10 (ג) לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק המימון), על נציגי הסיעות בכנסת למסור למבקר המדינה את חשבונותיהן של הסיעות על הכנסותיהן והוצאותיהן השוטפות לכל שנת כספים, תוך עשרה שבועות מתום אותה שנת כספים.
בהתאם לסעיף 10(ד) לחוק המימון, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, תוך שנים-עשר שבועות לאחר קבלת החשבונות האמורים, דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות אלה. לפיכך, היה עלי למסור לך דין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות האמורים עד ל-5.6.1995. מאחר שזו הפעם הראשונה שנערכה הביקורת לאחר שנכנס לתוקפו חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 16), התשנ"ד-1994 (להלן - תיקון מס' 16), החליטה ועדת הכספים של הכנסת, לפי בקשתי, לדחות את המועד עד ל-20.6.1995.
התקופה של שנים-עשר שבועות, שנקבעה בסעיף 10 לחוק המימון, לבדיקת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת ולבדיקת החשבונות השוטפים של הסיעות הינה קצרה ביותר. עד כה הספיקה תקופה זו אך בקושי לביצוע המשימות שעל מבקר המדינה לבצע, בהתאם לחוק המימון. אולם עתה, נוכח הוראות תיקון מס' 16 (ראה להלן), המטילות על מבקר המדינה משימות נוספות, יש מקום לשקול הארכת התקופה משנים-עשר לחמישה-עשר שבועות.
2. אני מתכבדת למסור לך במצורף דינים וחשבונות על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של שלוש-עשרה* סיעות בכנסת השלוש-עשרה, שקיבלו מימון ממלכתי בתקופה 1.1.1994-31.12.1994 (להלן - התקופה הניסקרת), כמפורט להלן:
1. הליכוד, תנועה לאומית ליברלית;
2. המפלגה הדתית הלאומית, המזרחי הפועל המזרחי, בישראל;
3. המפלגה הקומוניסטית הישראלת;
4. יהדות התורה המאוחדת - אגודת ישראל - דגל התורה - הרב יצחק פרץ;
5. יעוד*;
6. מד"ע - מפלגה דמוקרטית ערבית;
7. מולדת - תנועת נאמני ארץ-ישראל;
8. מפלגת העבודה הישראלית;
9. מפלגת הפועלים המאוחדת - מפ"ם;
10. צומת - התנועה לציונות מתחדשת;
11. רצ - התנועה לזכויות האזרח ולשלום;
12. שינוי - מפלגת המרכז;
13. ש"ס - התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה.
3. חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 16), התשנ"ד - 1994
(א) בי"ב בניסן התשנ"ד (24.3.1994) פורסם ברשומות חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 16), התשנ"ד-1994, שנכנס לתוקפו בי"ט בניסן התשנ"ד (31.3.1994).
(ב) תיקון מס' 16 הכניס שינויים מהותיים בחוק המימון, כגון: הקמת ועדה ציבורית לקביעת שיעור יחידת המימון; החלת חוק המימון לגבי גופים הקשורים לסיעה גם על הפעילות המפלגתית השוטפת; הטלת חובה למנות רואה חשבון לביקורת חשבונות הסיעה וליתן חוות דעת בדבר תקינותם ושלמותם של החשבונות ובדבר ניהול מערכת חשבונות הסיעה בהתאם להנחיות מבקר המדינה; קביעת מורשי חתימה לכל סיעה; שינויים בחישוב המימון לו זכאיות הסיעות; שינויים בחישוב תיקרת ההוצאות; שלילת האפשרות לקבל הלוואות שלא מתאגיד בנקאי (ראה להלן); הפחתה דרסטית של סכום התרומות אותן מותר לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו, על ידי העמדתו על 500 ש"ח בשנה רגילה (שאינה שנת בחירות), ועל 1,000 ש"ח בשנת בחירות לכנסת או לכלל הרשויות המקומיות; העמדת מערכת החשבונות של כל סיעה לעיון חבריה - לפי דרישה; העמדת המאזן השנתי ודוחות ההכנסות וההוצאות המוגשים ליושב ראש הכנסת - לעיון הציבור; הרחבת היקפו של סעיף העונשין; שינוי בהתייחסות להכנסות מההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל (להלן - ההסתדרות) ולהוצאות במישור ההסתדרותי.
(ג) בתוקף סמכותי לפי סעיף 24 לחוק המפלגות, התשנ"ב-1992, ולפי סעיף 6א לחוק המימון, קבעתי, בט"ז באלול התשנ"ד (23.8.1994), את "הנחיות המפלגות (מורשה חתימה), התשנ"ה-1994"*.
בתוקף סמכותי לפי סעיף 5א(ד) לחוק המימון קבעתי, בט"ז בטבת התשנ"ה (19.12.1994) את "הנחיות מימון מפלגות (קווים מנחים לרואה חשבון), התשנ"ה-1994"**.
(ד) מחובתי להפנות את תשומת ליבך למספר בעיות הנובעות מתיקון מס' 16, ואשר מן הראוי שהמחוקק יתן עליהן דעתו. להלן פירוט:
(1) סעיף 17 לחוק המימון, בנוסחו החדש, דן בסכומים שהסיעות קיבלו מהסתדרות העובדים, ובהוצאות במישור ההסתדרותי. הניסוח של הסעיף אינו ברור, די הצורך, עובדה המקשה על הבא לפרשו.
(2) כאמור, מותר לסיעות לקבל הלוואות אך ורק מתאגידים בנקאיים. אולם בצד הפרה של האיסור אין בנוסח החדש סנקציה כלשהי.
(3) במכתב הלוואי אליך, שצרפתי לדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות והרשימות, שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 1993, הצבעתי, בין היתר, על תקלה שייצר תיקון מס' 16 לעניין הגבלת גובה התרומה המותרת מיחיד. מאחר שקיבלתי בקשר לכך מספר פניות מסיעות מקומיות עצמאיות, לא נותר לי אלא לחזור על דברי גם כאן:
"... סיעות מקומיות רבות סיימו את חשבונותיהן בגירעון, כמה מהן אף בגירעון כספי ניכר. תיקון מס' 16 העמיד את התרומה המירבית המותרת, על-פי החוק, מיחיד ובני ביתו הסמוכים על שולחנו, על 5,000 ש"ח בלבד, במהלך כל התקופה שבין מערכות הבחירות. בכך יצר התיקון מצב בלתי אפשרי, בו אין הסיעות המקומיות מסוגלות לסלק את חובותיהן. מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו על כך וימצא פיתרון הולם." (בע' 9 למכתב הלוואי האמור).
(ה) עלי לציין, כי לפי הנוסח הקודם של סעיף 17 היה ברור, שאם במישור ההסתדרותי עלו הוצאותיה של סיעה על הכנסותיה מההסתדרות, היווה ההפרש - לעניין תיקרת ההוצאות המותרת - חלק מההוצאות השוטפות של הסיעה.
4. קיום הנחיות מבקר המדינה
(א) בהתאם לחוק המימון, על כל סיעה לנהל את מערכת החשבונות שלה לפי הנחיות מבקר המדינה ולרשום את הכנסותיה ואת הוצאותיה בהתאם להן.
(ב) בסעיף 4 להנחיות מימון מפלגות (ניהול חשבונות סיעה), התשל"ח-1978 (להלן - ההנחיות), נקבע:
"כל הוצאה והכנסה שבוצעה תירשם בשלמותה, לרבות הוצאה שטרם נפרעה והכנסה שטרם נתקבלה, אך קיימת התחייבות לגביה."
לפי מה שפורסם בכלי התקשורת, הוגשו למשטרת ישראל בתקופה האחרונה תלונות בנושאים, אשר לגבי חשבונותיהן של מספר סיעות, יש להם השלכה גם על הביקורת לפי חוק המימון. נוכח פירסומים אלה, דרשתי מנציגי הסיעות להמציא למשרדי תצהיר המאשר שמערכת החשבונות, הנמסרת על-ידיהם למשרדי, משקפת במלואה את התמונה הכספית של הסיעה, כולל הפעילות במישור ההסתדרותי (ר' להלן גם סעיף 5(ד)). אומנם הסתמכתי על הנאמר בתצהירים שהוגשו, אך לא מן הנמנע שנוכח התפתחויות בעקבות החקירה, תידרש מצידי שקילה מחדש בעניין זה.
(ג) בסעיף 7 להנחיות נקבע:
"(א) הוצאות והכנסות של סניף של סיעה ישולבו במערכת החשבונות של מרכז הסיעה, שתהיה אחראית לרישומן המלא והמפורט.
(ב) מרכז הסיעה יקבל מכל סניף דין וחשבון על הכנסותיו והוצאותיו בצירוף אסמכתאות; ...".
(ד) לגבי סיעה אחת קבעתי, שהיא לא הקפידה על ניהול מערכת החשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה. משום כך, הדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונותיה לתקופה הניסקרת אינו חיובי:
המפלגה הקומוניסטית הישראלית
בדיקת חשבונות הסיעה העלתה, כי הסיעה לא שיקפה בחשבונותיה הוצאות שונות הכרוכות באחזקתם של מספר סניפים.
לאחר ששקלתי את מידת החריגות ואת ההסברים שקיבלתי מנציגי הסיעה, החלטתי להשתמש בסמכותי על-פי סעיף 10(ה) (3) לחוק המימון, ואני ממליצה בזה לשלול מהסיעה סכום של 25,000 ש"ח למימון הוצאותיה השוטפות, ולא שלושה תשלומים חודשיים, שערכם כיום 597,960 ש"ח.
5. הכנסות
(א) חוק המימון מבטיח מימון הוצאותיהן השוטפות מאוצר המדינה.
המימון הממלכתי לפי חוק המימון, שהגיע לשלוש-עשרה הסיעות בכנסת השלוש-עשרה בתקופה הניסקרת, הסתכם בכ-65.3 מיליון ש"ח.
(ב) בתיקון מס' 16 הורחב סעיף העונשין. נקבע בו, בין היתר, כי נתינה ביודעין של תרומה בניגוד להוראות חוק המימון, וקבלה ביודעין של תרומה בשם סיעה בניגוד להוראות חוק המימון - מהוות עבירה פלילית, שבצידה עונש של שנת מאסר.
רשויות מקומיות רבות נוהגות לתת הנחות ואף פטור מלא מתשלום ארנונה לסניפי הסיעות שבתחומן. בדיקה של חשבונות הסיעות העלתה, כי גם בתקופה הניסקרת נהנו הסיעות מהנחות או מפטור מארנונה בגין סניפיהן. בדצמבר 1994 היפנו אנשי משרדי את תשומת ליבם של נציגי הסיעות בכנסת ושל ראשי כל העיריות והמועצות המקומיות בארץ, שהנחה או פטור מארנונה לסיעה היא תרומה מתאגיד האסורה לפי סעיף 8 (א) לחוק המימון, וכי נתינתה וקבלתה של תרומה כאמור מהוות עבירה לפי חוק המימון. השנה לא הקפדתי עם הסיעות בעניין זה, והסתפקתי בהפניית תשומת ליבן. אולם אם התופעה תחזור על עצמה גם בשנת הכספים הבאה, אראה בהנחה או בפטור כאמור תרומה מתאגיד, האסורה על-פי חוק המימון - על כל המשתמע מכך.
(ג) סעיף 8 לחוק המימון אוסר על סיעה לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ. כמו-כן מגביל סעיף 8 את גובה התרומה שמותר לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו.
תיקון מס' 16 שתחילתו כאמור ב-31.3.1994, העמיד את התרומה שמותר לקבל מיחיד בשנה שאינה שנת בחירות - על 500 ש"ח.
(ד) סעיף 17(ב) לחוק המימון, בניסוחו הנוכחי, מטיל עלי לבדוק, אם סכומים שנתקבלו מההסתדרות שימשו אך ורק לצורכי הפעילות במישור ההסתדרותי. "שימוש בסכומים או בחלקם שלא לצורכי הפעילות ייחשב כקבלת תרומה לפי הוראות סעיף 8" לחוק המימון. מאחר שתיקון מס' 16, נכנס לתוקפו, כאמור, ב-31.3.1994, ויישום מלא של הוראותיו כרוך בתקופת הסתגלות, לא הקפדתי הקפדה מלאה עם הסיעות בנושא זה בעת בדיקת חשבונותיהן לתקופה הניסקרת. עם זאת, דרשתי, כאמור, מנציגי הסיעות להמציא למשרדי תצהיר, שמערכת החשבונות שנמסרה על-ידם למשרדי משקפת את התמונה הכספית המלאה של הסיעה, גם לגבי הפעילות בהסתדרות.
(ה) מפלגת העבודה הישראלית
בדיקת חשבונות הסיעה העלתה, כי הסיעה לא שיקפה בחשבונותיה הוצאות בגין כנס שנתקיים באולם שמחות הנמצא בבעלות תאגיד; ואם לא היו לה הוצאות - התעורר החשד שהיא קיבלה תרומה מתאגיד. בעיקבות הביקורת המציאה הסיעה חשבונית וקבלה ממאי 1995 בסכום של 300 ש"ח. בשים לב למיספר ההזמנות שנשלחו למוזמנים לאותו כנס ולמחירים שנהוג לחייב בגין השימוש באולמות למטרות כאלה - נראה סכום זה רחוק מלשקף הוצאות ריאליות בגין קיום כנס כאמור. לפי הערכה מיזערית אמדתי את העלות של קיום הכנס ב-7,000 ש"ח.
לבקשת הביקורת המציאו נציגי הסיעה הסברים, מהם עולה, כי למעשה לא קויים הכנס במתכונתו המקורית ושהשתתפו בו רק כ-15-20 איש. עוד עולה מההסברים, שהכיבוד שניתן במעמד האמור היה צנוע ביותר. הסברים אלה נתמכו גם בתצהיר שניתן על-ידי יוזם הכנס. בהתבסס על הסברים אלה טענה הסיעה, כי הסכום של 300 ש"ח ששילמה לכיסוי הוצאות הכנס אכן משקף את העלות הריאלית של ההוצאה שהייתה כרוכה בקיומו.
לא השתכנעתי שהעובדות הן כנטען בחומר שהומצא לי. אולם, בהתחשב בכך, שפרט למיקרה האמור, עמדה הסיעה בהוראות החוק, החלטתי - לא בלי לבטים - להנות את הסיעה מן הספק, ולקבוע שהדין וחשבון שלה הוא חיובי.
(ו) סיעה אחת לא עמדה בהגבלות האמורות בחוק המימון בעניין קבלת תרומות, כמפורט להלן:
המפלגה הקומוניסטית הישראלית
בדיקת חשבונות הסיעה העלתה, שהיא קיבלה תרומה מיחיד בסכום של 1,000 ש"ח, וכי הועמד לרשותה על-ידי יחידים נכס ביפיע לשימוש הסיעה ללא תמורה. את שווי השימוש בנכס ביפיע בתקופה הניסקרת אני אומדת ב-3,000 ש"ח.
בכך קיבלה הסיעה תרומות בסכומים העולים על הקבוע בסעיף 8(ב) לחוק המימון.
לכן הדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעה בתקופה הניסקרת - אינו חיובי. יצויין, שרק ביוני 1995, בעקבות הביקורת, שילמה הסיעה לבעלים של הנכס בעבור השימוש בו בשנים 1994 ו-1995 סכום של 6,000 ש"ח. לכן החלטתי במקרה זה, שהסנקציה האמורה בסעיף 4(ד) דלעיל, של שלילת סכום של 25,000 ש"ח מהמימון השוטף שלה - תהיה גם בגין חריגה זו.
על קבלת תרומה בניגוד להוראות סעיף 8 לחוק המימון, קיימת סנקציה נוספת שהיא כפל התרומה הבלתי חוקית. בהתחשב בנסיבות המיקרה החלטתי לעשות שימוש בשיקול הדעת שהעניק לי המחוקק בעניין זה, והחלטתי, כי על הסיעה להעביר לאוצר המדינה סכום של 3,000 ש"ח, ולא כפל התרומה הבלתי חוקית בסך 6,000 ש"ח.
בסיפא של סעיף 8(ה) לחוק המימון נקבע:
"לא היתה יתרת זכות בחשבונותיה הבנקאיים של הסיעה לצורך העברת הסכום לאוצר המדינה, יודיע מבקר המדינה על כך ליושב ראש הכנסת ויושב ראש הכנסת ישלול מהסיעה את הסכום המגיע ממנה כאמור ויחזירו לאוצר המדינה."
מבדיקת חשבונותיה הבנקאיים של הסיעה עולה, שאין בהם כל יתרת זכות. לפיכך יש לשלול את הסכום של 3,000 ש"ח מהמימון השוטף המגיע לסיעה.
6. הוצאות
(א) על-פי בדיקת החשבונות שנמסרו לביקורת, הסתכמו ההוצאות השוטפות של שלוש-עשרה הסיעות בכנסת השלוש-עשרה, בתקופה הניסקרת בכ-75.7 מיליון ש"ח. סכום זה כולל הוצאות למימון אשראי לתקופה 1.4.1994-31.12.1994, שכן בהתאם לתיקון מס' 16, בוטלה הקביעה, שהוצאות למימון אשראי אינן בגדר "הוצאות" לעניין תיקרת ההוצאות המותרת.
(ב) תיקון מס' 16 החליף את הנוסח של סעיף 7 לחוק המימון המתייחס לקביעת תיקרת ההוצאות של הסיעות. לפני תיקון מס' 16, דן בתיקרת ההוצאות השוטפות סעיף 7(ב). בהתאם לכך אוזכר סעיף 7(ב) בסעיף 10(ד) (2) לחוק המימון הדן בתוכנו של הדין וחשבון, שעל מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, ובסעיף 10(ה)(2) הדן בסנקציה בגין חריגה מתיקרת ההוצאות. בנוסח הנוכחי של חוק המימון, לאחר תיקון מס' 16, דן בתיקרת ההוצאות השוטפות סעיף 7(ד) לחוק המימון. סעיפים 10(ד)(2) ו-10(ה)(2) לא תוקנו בהתאם. מאחר שברור, שהמדובר בהשמטה מוטעית גרידא, התייחסתי לסעיפים 10(ד)(2) ו-10(ה)(2) כאילו נעשה בהם התיקון הדרוש והתואם את שינוי נוסח סעיף 7 לחוק המימון. מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו לצורך לתקן את סעיפים 10(ד)(2) ו-10(ה)(2).
(ג) הוצאותיה של סיעה אחת לא עמדו בתיקרת ההוצאות שנקבעה בסעיף 7(ד) לחוק המימון:
המפלגה הדתית הלאומית, המזרחי הפועל המזרחי, בישראל
בדיקת חשבונות הסיעה העלתה, כי הוצאותיה חרגו מתיקרת ההוצאות.
הוצאותיה של הסיעה בתקופה הניסקרת הסתכמו ב-6,284,352 ש"ח. בהתאם לחוק המימון, היתה הסיעה רשאית להוציא סכום של 5,638,520 ש"ח. הוצאותיה של הסיעה חרגו, אפוא, מתיקרת ההוצאות המותרת ב-645,832 ש"ח. יצויין, שניתוח הוצאותיה של הסיעה העלה, כי מתוך הוצאותיה האמורות, הוצא סכום של 892,853 ש"ח על מימון אשראי בתקופה 1.4.1994-31.12.1994.
נוכח האמור לעיל קבעתי, כי הוצאות הסיעה חרגו מתיקרת ההוצאות המותרת.
לכן הדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעה בתקופה הניסקרת אינו חיובי.
הסנקציה המנדטורית בגין חריגה מתיקרת ההוצאות המותרת היא שלילת שליש מסכום החריגה, מתוך התשלומים הקרובים למימון הוצאותיה השוטפות של הסיעה, ובלבד שסכום השלילה לא יעלה על 20% מהסכום השנתי לו זכאית הסיעה. אני ערה לכך, שהסנקציה הקבועה בחוק היא מנדטורית ואין לי שיקול דעת להפחיתה.
בהתאם להוראות סעיף 10(ה)(2) לחוק המימון, הסנקציה המנדטורית, בגין חריגה מתיקרת ההוצאות היא 215,277 ש"ח.
7. סיכום תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות לתקופה 1.1.1994-31.12.1994
(א) לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיהן של אחת-עשרה הסיעות המפורטות להלן, ניתן דין וחשבון חיובי:
1. הליכוד, תנועה לאומית ליברלית;
2. יהדות התורה המאוחדת - אגודת ישראל - דגל התורה - הרב יצחק פרץ;
3. יעוד;
4. מד"ע - מפלגה דמוקרטית ערבית;
5. מולדת - תנועת נאמני ארץ-ישראל;
6. מפלגת העבודה הישראלית;
7. מפלגת הפועלים המאוחדת - מפ"ם;
8. צומת - התנועה לציונות מתחדשת;
9. רצ - התנועה לזכויות האזרח ולשלום;
10. שינוי - מפלגת המרכז;
11. ש"ס - התאחדות הספרדים העולמית שומרי תורה.
(ב) לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיהן של שתי סיעות המפורטות להלן, הדין וחשבון אינו חיובי:
(1) המפלגה הדתית הלאומית, המזרחי הפועל המזרחי, בישראל
הסנקציה המנדטורית בגין חריגה מתיקרת ההוצאות המותרת היא שלילת סכום של 215,277 ש"ח מהתשלומים הקרובים למימון הוצאותיה השוטפות של הסיעה.
(2) המפלגה הקומוניסטית הישראלית
בגין אי-הקפדה מלאה על קיום הנחיות מבקר המדינה ובגין קבלת תרומות בניגוד להוראות סעיף 8(ב) לחוק המימון, הסנקציה המומלצת לפי סעיף 10(ה)(3) היא, שלילת סכום כולל של 25,000 ש"ח מהתשלומים הקרובים למימון הוצאותיה השוטפות, ולא שלושה תשלומים חודשיים, שערכם כיום 597,960 ש"ח.
נוסף על כך, על הסיעה להעביר לאוצר המדינה, לפי הוראות סעיף 8(ה) לחוק המימון, סכום של 3,000 ש"ח.
בכבוד רב,
מרים בן-פורת
המשך קריאת הדוח בקובץ המצורף