משרדי ממשלה משתתפים במימון פרויקטים של פיתוח בתחומי הרשויות המקומיות. גם גורמים אחרים, כגון המוסד לביטוח לאומי ומפעל הפיס, מגישים לרשויות המקומיות סיוע כספי בהקמת פרויקטים בתחומן. בשנים 2000-2004 נאמד הסיוע של משרד התחבורה, משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) ומפעל הפיס לרשויות המקומיות בכ-9.9 מיליארד ש"ח.
משרד התחבורה, מע"ץ, משרד השיכון ומשרד הפנים משתתפים במימון פרויקטים תחבורתיים; משרד השיכון, מפעל הפיס, המוסד לביטוח לאומי ומשרד הפנים משתתפים במימון הקמתם של מוסדות ציבור; החברה הממשלתית לתיירות מממנת פרויקטים תיירותיים. כל אלה נוסף למקורות העצמיים של הרשויות המקומיות.
העדפה של יישובים מסוימים
1. הקצאת משאבים ציבוריים צריכה להיעשות בהתאם לאמות מידה גלויות, שקופות, אובייקטיביות ושוויוניות. הליך תקצוב סדור אמור להתבסס על מיפוי צרכים ועל קביעת סדר העדיפויות ביניהם. כך משרד ממשלתי יכול להתאים את התכנית לשינויים אפשריים בהיקף התקציב העומד לרשותו.
ביולי 2004 אישר משרד האוצר הקצבה של 7.5 מיליון ש"ח מתוך תקציב משרד השיכון לעיריית עפולה, לצורך הקמת מתנ"ס בעיר. באותה שנה קיבלה גם עיריית בית שאן הקצבה מיוחדת בסך 11 מיליון ש"ח למוסדות ציבור. ההקצבות הגדילו בהרבה את היקף המימון מעבר לסכום שמשרד השיכון תכנן לייעד לעיריות אלה בשנה זו מתוך תקציבו המקורי.
שתי ההקצבות, לעפולה לבית שאן, ניתנו בהליך לא תקין, כמפורט להלן: הקצבות אלה ניתנו בלי לשתף בעניין את הדרג המקצועי במשרד האחראי להכנת פרוגרמה להקמתם של מוסדות ציבור, ללא הפעלת אמות מידה והעמדה של צורכי היישובים שזכו להקצבות מול צורכיהם של יישובים אחרים. בכך הופרה החלוקה המיטבית בין כל הרשויות המקומיות הזכאיות לסיוע המשרד. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי בניגוד לנאמר בפנייה שהעביר אגף התקציבים ליו"ר וועדת הכספים של הכנסת, שרת הבינוי והשיכון דאז לא הציעה את התקצוב למוסדות ציבור בבית שאן.
2. כדי להקפיד על ההפרדה הראויה בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, אין לאפשר מצב שעובד ציבור עושה סיכום תקציבי עם נבחר ציבור. כמו כן, סיכומים תקציביים שחברי כנסת ושרים מעורבים בהם, ראוי שיינתנו להם גילוי ופרסום נאותים, כדי להבטיח שקיפות ולמנוע חשש לשיקולי שררה מפלים.
בניגוד לאמור לעיל, ההקצבה שניתנה לעיריית עפולה ניתנה על פי הנחיית שר האוצר דאז, על סמך סיכום לא מתועד בין חבר כנסת ובין עובד ציבור. ועל ההקצבה לבית שאן סיכמו בעל פה שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו, וראש עיריית בית שאן, מר ז'קי לוי.
בהקשר של גיבושם של סיכומים תקציביים ערב חקיקת חוק התקציב השנתי כתב בדצמבר 2004 היועץ המשפטי לממשלה לשר האוצר דאז, כי "אין זה ראוי ותקין, כי הסכם פוליטי מובהק, עם סיעה פוליטית, ייחתם על-ידי עובד מדינה". היועץ המשפטי לממשלה הוסיף כי "עירוב הדרג המקצועי בהסכם פוליטי פוגע בעיקרון הא-פוליטיות עליו מושתת שירות המדינה. הסכם מעין זה צריך להיחתם, מטעם המדינה, על ידי הדרג הפוליטי, דהיינו - שר האוצר".
3. נוהל משרד השיכון קובע את סדר ההליך להכנת פרוגרמה. הסדר הוא "מלמטה למעלה": תחילה יפיץ הממונה הנחיות למחוזות להכנת מיפוי מעודכן של הצרכים לקראת שנת התקציב הקרובה; מיפוי הצרכים במחוז יתבצע לאחר תיאום מוקדם עם הרשויות המקומיות; רשימת הצרכים תוגש לממונה עם העתק למנכ"ל; מנהל אגף פרוגרמות ידאג לתיאום תכנית העבודה עם המשרדים הנוגעים בדבר; אגף הפרוגרמות (להלן - האגף) יכין הצעת תכנית עבודה לחתימת המנכ"ל.
הביקורת העלתה, כי בארבעה מועדים העביר המנכ"ל של משרד השיכון דאז, מר אביגדור מעוז (להלן - המנכ"ל דאז), לאגף רשימות של פרויקטים ביישובים שונים לצורך כלילתם בפרוגרמת הבנייה, בלא הנמקה. פרויקטים אלה לא נכללו בהצעות של האגף. הרשימה הרביעית, שהמנכ"ל דאז העביר ביוני 2004, כללה 24 פרויקטים.
האגף בחן את רשימת הפרויקטים שבהצעה הרביעית של המנכ"ל דאז וקבע כי 12 מהם לא היו מתאימים לייעוד שבתקציב המשרד, בין היתר בגלל שהם נגעו למבנים שהיו בבעלות פרטית. בין פרויקטים אלה נכללו שני פרויקטים בירושלים שעל פי בדיקת האגף היו בבעלות פרטית. הועלה כי המנכ"ל דאז נתן התחייבות תקציבית לעיריית ירושלים לשני הפרויקטים בשם המשרד עוד בטרם הוכרע הנושא מבחינת התאמתו לתכנית העבודה. לצורך הכללת הפרויקטים בתכנית העבודה שוריינו תקציבים על חשבון פרויקטים אחרים שבשל כך ביצועם עוכב.
תיאום בין-משרדי ושקיפות
ריבוי הגופים הממשלתיים והממלכתיים המעורבים בתקצובן של עבודות פיתוח ברשויות המקומיות והחפיפה הקיימת בין התחומים שהם משתתפים במימון פיתוחם מחייבים תיאום הדוק ביניהם, כדי להבטיח כי הפיתוח יהיה יעיל וחיסכוני וכי יעדיו יושגו.
1. כדי לממן פרויקטים יש לנהל תחילה סקר צרכים ברשויות המקומיות. אולם, משרדי ממשלה וגופים אחרים - משרד הפנים, משרד התחבורה, משרד השיכון, החברה הממשלתית לתיירות, ומע"ץ - לא עשו מיפוי של צורכי הפיתוח של הרשויות המקומיות.
2. כיוון שמשרדי ממשלה ועוד גופים רבים מממנים פרויקטים ברשויות המקומיות עולה החשש לכפילות במימון הפרויקטים, לכפילות בפעולות הבקרה שמנהל כל אחד מן הגופים המממנים, ולריבוי מיותר של פעולות מינהליות הקשורות לבקשות למימון, לאישור הבקשה, לאישור התשלום וכיו"ב:
(א) ואכן, בפברואר 2003 עשו החשב הכללי במשרד האוצר ומשרד הפנים בדיקה באמצעות משרד רואי חשבון כדי למפות את הקשרים הכספיים בין החשבויות במשרדי הממשלה ובין הרשויות המקומיות. בפברואר 2005 הציג משרד רואי החשבון בפני סגן החשב הכללי את ממצאיו, ואלה העיקריים שבהם: (1) יש חשש לתקצוב כפול של פרויקטים, ואין אפשרות לאתר את הכשל; (2) משרדי הממשלה ניהלו בקרה כפולה על הפרויקטים, בלי תיאום ביניהם.
אף על פי שהליקויים שנחשפו מהותיים ומערכתיים, לא דן בהם החשב הכללי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2005, וממילא לא נקטו החשב הכללי ומשרד הפנים את הצעדים המתבקשים לתיקונם.
(ב) משרדי התחבורה, הפנים והשיכון מתקצבים פרויקטים תחבורתיים ברשויות המקומיות. נמצאו מאות פרויקטים תחבורתיים ברשויות מקומיות שהן משרד הפנים והן משרד התחבורה השתתפו במימונם וניהלו בקרה עליהם, לעתים על ידי אותה חברה. חוסר התיאום בין משרד הפנים ומשרד התחבורה הביא לחוסר יעילות ולבזבוז כספי ציבור.
(ג) לפרויקטים שמשרדי הממשלה מתקצבים אופי דומה, ולפעמים זהה. נוסף לכך, רבות מהרשויות המקומיות מקבלות מימון מכמה משרדי ממשלה בעת ובעונה אחת. משום כך, ובייחוד נוכח ההיקף הכספי הגדול של תקציבי הפיתוח המועברים לרשויות המקומיות, היה ראוי להקים מערכת מידע ממוחשבת לניהול תקציבים ופרויקטים בתחום הפיתוח ברשויות המקומיות, המשותפת לכלל משרדי הממשלה. למצער, ראוי היה לתאם בין מערכות המחשוב הקיימות, כדי לאפשר העברה שוטפת של מידע רלוונטי ביניהן.
הבדיקה העלתה כי כל משרד פיתח מערכת משלו באופן עצמאי, וכי המערכות הקיימות אינן ערוכות לשיתוף מידע ביניהן ואינן מתואמות.
3. להשגת שקיפות החלטות הרשות השלטונית, קיימת חשיבות לא רק לקיומן של הנחיות מנהליות כתובות ובהן אמות מידה אלא גם להעמדת ההנחיות לעיון הציבור - על מנת שהחלטות הרשות השלטונית יגיעו לידיעת הציבור הנוגע בדבר, וכן כדי שהחלטות אלה יעמדו לביקורת ציבורית. זאת, כפי שמחוייבת רשות ציבורית נוכח חובת הנאמנות שלה לציבור, ובהתאם לסעיף 6 לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, ולפי תקנה 3 לתקנות חופש המידע, התשנ"ט-1999.
משרד התחבורה ומשרד השיכון לא העמידו לעיון הציבור את ההנחיות ובהן אמות המידה שקבעו לפיהן את השתתפותם ושיעורה במימון פרויקטים ברשויות המקומיות, כנדרש.
4. החברה הממשלתית לתיירות (להלן - חמ"ת, החברה) משמשת זרוע ביצועית של משרד התיירות. חמ"ת מפתחת תשתית ציבורית תיירותית ברחבי הארץ. בחלק מן הפרויקטים החברה מעמידה תקציבים בשיעורים משתנים כנגד השתתפותן של רשויות מקומיות.
בדוח שנתי 46 של מבקר המדינה צוין, בין היתר, כי בחברה מתקבלות החלטות על השקעה בעשרות פרויקטים בשנה בלי קריטריונים וסדרי עדיפויות קבועים ואחידים להערכת הפרויקטים ולדירוגם.
בהערות ראש הממשלה לדין וחשבון מס' 46 של מבקר המדינה משנת 1996, ציין המשרד, כי "... העבודה על הדגם [דגם כלכלי חדש לבחינת השקעות בתשתית תיירותית] הסתיימה, וכעת עוסקים במחשובו"; ובדוח מעקב על ביצוע החלטות הכנסת שהניח בפברואר 1998 שר המשפטים דאז על שולחן הכנסת, הוא דיווח כי הקריטריונים להערכת ולהקצאת תקציבי פיתוח בענף התיירות בישראל נמצאים בשלבי גיבוש וסיכום לקראת יישומם בפעילותן לפיתוח תשתיות תיירותיות בשנת התקציב 1998.
אולם, בביקורת הנוכחית הועלה כי לחברה עדיין אין אמות מידה שעל פיהן היא קובעת סדרי עדיפויות לחלוקת תקציבה בין פרויקטים ואת שיעורי השתתפותה בסיוע לרשויות מקומיות, ומתשובת משרד התיירות עולה שהוחלט שלא ליישם את אמות המידה שגובשו בעקבות הביקורת הקודמת מ-1996. המשרד לא דיווח על כך לכנסת ולמשרד מבקר המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, אי-עדכון הכנסת בדבר העובדה שהליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה לא תוקנו, היה בו, לכאורה, כדי להטעות את הכנסת ואת הציבור.