המועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן - המועצה) היא תאגיד שהוקם מכוח החוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז-1967 (להלן - החוק). לפי החוק, שר האוצר ושר החינוך, התרבות והספורט ממנים את חברי המועצה ואת יושב ראש המועצה.
בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים נקבעו כללים החלים על המועמדים לתפקיד חברי מועצה ועל השותפים לתהליך בדיקת המועמדים - השרים, רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) והוועדה לבדיקת מינויים הפועלת מכוח חוק החברות הממשלתיות (להלן - הוועדה לבדיקת מינויים או הוועדה).
לפי הכללים האמורים, זה אחד מתנאי הכשירות הבסיסיים שיו"ר המועצה נדרש לעמוד בו - עליו להיות בעל תואר אקדמי באחד המקצועות המנויים בחוק החברות הממשלתיות או בעל תואר אקדמי אחר בתחום עיסוקה של המועצה או שהשלים לימודי השכלה גבוהה אחרת בתחום זה (להלן - החלופה הראשונה).
בנסיבות חריגות ניתן למנות ליו"ר המועצה את מי שאינו עומד בדרישת ההשכלה, בתנאי שהוא עומד בכל התנאים האלה (להלן - החלופה השנייה): 1. הוא בעל ניסיון מצטבר של 12 שנה לפחות בתפקיד בכיר או בכהונה ציבורית בכירה, 6 שנים לפחות בגופים שהיקף פעילותם אינו נופל מזה של המועצה (להלן - דרישות הניסיון החלופיות). 2. הוועדה לבדיקת מינויים אישרה שיש נימוקים מיוחדים למינוי.
פעולות הביקורת
בשנים 2003 ו-2004 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של תהליך מינויו של יו"ר המועצה הקודם, שמונה בנובמבר 2001. ממצאי הביקורת נכללו בדוח שפורסם בשנת 2004. במרס 2005 מונה מר גדעון בריקמן (בעלים ומנכ"ל של משרד פרסום ששימש גם כחבר בהנהלות של גופי ספורט בישראל) לחבר המועצה וליו"ר החדש שלה. בחודשים אפריל-יוני 2005 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך מינויו של היו"ר החדש (להלן - היו"ר) וכן היבטים נוספים ובעיות עקרוניות הקשורים בתהליך מינוי מועמדים לחברות ממשלתיות ולתאגידים ציבוריים.
עיקרי הממצאים
בדיקת כשירות היו"ר הנוכחי לתפקיד
ביולי 2004 מילא היו"ר את השאלון הנדרש לבחינת מועמדותו וצירף לו קורות חיים כמבוקש. מהשאלון ומקורות החיים עלה שהיו"ר לא עמד בדרישת ההשכלה שבחלופה הראשונה. לכן השותפים לבדיקת מינויו נדרשו לבחון אם הוא עומד בדרישות החלופה השנייה. הוועדה לבדיקת מינויים קבעה שהיו"ר אינו כשיר לתפקיד, כיוון שאינו עומד בדרישות הניסיון החלופיות. השרים (שר האוצר לשעבר, מר בנימין נתניהו, ושרת החינוך, התרבות והספורט לשעבר, הגב' לימור לבנת) ערערו על ההחלטה, ובפברואר 2005 שבה הוועדה ודנה במועמדותו של היו"ר, וקבעה שהוא עומד בדרישות הניסיון החלופיות.
הביקורת העלתה כי ההשוואה בין הנתונים הכספיים של המועצה ובין אלה של הגופים שניהל היו"ר, השוואה שעליה התבססה החלטת הוועדה לבדיקת מינויים, לא הייתה נכונה. אילו נעשתה ההשוואה הנכונה היה מתברר שהיקף הפעילות של המועצה גדול בהרבה מזה של הגופים שניהל היו"ר, ולכן הוא אינו עומד בדרישות הניסיון החלופיות ואינו כשיר לתפקיד.
היועצת המשפטית של משרד האוצר הסתייגה מהנתונים הכספיים של המועצה שהוצגו כאמור, אולם היא לא הבהירה את עמדתה במפורש ובאופן חד-משמעי ליועץ שר האוצר, והוא מצדו, הגם שלא הבין את עמדתה לאשורה, לא ביקש שתבהיר את פִשרה. כפועל יוצא מכך, השרים ערערו על ההחלטה הראשונה של הוועדה לבדיקת מינויים, הגם שלא צוינו בערעור נתונים מלאים על היקף הפעילות של המועצה, ולפיכך ההשוואה שנעשתה בינו ובין היקף פעילותו של היו"ר לא הייתה נכונה. יועצת משפטית מטעם הרשות הסתייגה באופן ברור וחד-משמעי מההשוואה שנעשתה, ואף על פי כן אישרה הוועדה לבדיקת מינויים את המינוי בהתעלמה מהסתייגות זו.
בין הנתונים שציין היו"ר במסמכים שונים העוסקים בהיקף הפעילות של הגופים שניהל היו אי-התאמות מהותיות. אולם השותפים לתהליך המינוי - השרים, הרשות והוועדה - לא ביקשו מהיו"ר הבהרות לאי-ההתאמות או אסמכתאות לביסוס הנתונים, גם לא אסמכתאות שנדרש לצרפן לשאלון. בגוף השאלון נכלל תצהיר מובנה, שאמור לשמש כסימוכין למהימנות הדברים, אולם בכל הנוגע לשאר הנתונים, המצביעים כי היקפי הפעילות של הגופים שהיו"ר ניהל היו גדולים מכפי שהצהיר, לא נדרש היו"ר להגיש תצהיר התומך באמִתותם, וממילא לא עשה זאת.
משרד מבקר המדינה ביקש וקיבל, בין היתר מהיו"ר, אסמכתאות להיקף הפעילות של הגופים שניהל או היה שותף בניהולם. מהאסמכתאות עולה שכמה מהנתונים שנמסרו לוועדה, ושזו הסתמכה עליהם, היו גבוהים במידה ניכרת מהנתונים הנכונים. המשרד לא קיבל מהיו"ר אסמכתאות לנתונים חשובים אחרים שמסר לוועדה, ולדעת משרד מבקר המדינה, יש בכך כדי לעורר ספק באשר לביסוסם של הנתונים האמורים.
הוועדה לבדיקת מינויים אישרה שיש נימוקים מיוחדים למינוי היו"ר - מומחיותו וניסיונו בתחומי הפרסום והספורט, שהם גם תחומי פעילותה של המועצה. הוועדה קבעה שליו"ר יש זיקה לשרים שהציעו את מינויו, אך מצאה שעיסוקיו בגופי הספורט הם בגדר כישורים מיוחדים המאפשרים את מינויו. עם זאת, מטעמים של חשש לניגוד עניינים הוטלו כמה מגבלות על פעילותו הפרטית של היו"ר ועל פעילותו במועצה באותם תחומים והוא חתם על כתב התחייבות בנושא. הביקורת העלתה שהוועדה, כמו יתר השותפים לתהליך המינוי, לא בדקה את החשש לניגוד עניינים במלואו ולא הסדירה אותו כנדרש: היא לא נתנה דעתה לצורך להגביל את פעילות היו"ר בתחום הפרסום במועצה, מחוץ למליאת המועצה, ובכלל זה לאסור לחשוף לפניו נתונים על ספקים המתחרים במשרד הפרסום שבבעלותו; היא לא בחנה אם משרד הפרסום שבבעלותו נותן שירותים לגופים המקבלים מהמועצה תקציבים או עשוי לתת שירותים לגופים אלה, ואם יש צורך לקבוע גם בעניין זה הסדר למניעת ניגוד עניינים. הרשות, שהייתה אמורה לשלוח למועצה העתק מכתב ההתחייבות, לא עשתה זאת.
גם המועצה לא בדקה בקפידה את פעילויות היו"ר, וגם היא לא קבעה הסדר ראוי למניעת ניגוד עניינים: אמנם היועץ המשפטי של המועצה הטיל על פעילותו של היו"ר במועצה בנושא הפרסום מגבלות מקיפות מאלה שהטילה הוועדה לבדיקת מינויים, אולם נוסח המגבלות כללי ואין בו כדי לכוון התנהגות באופן ברור. גם מגבלות אלה, כמו המגבלות שהטילה הוועדה בכתב ההתחייבות, לא הובאו לידיעת חברי המועצה ועובדיה. זאת ועוד, היועץ המשפטי לא התייחס לאפשרות שמשרד הפרסום שבבעלות היו"ר ייתן שירותים לגופים המקבלים הקצבות מהמועצה.
עקב המגבלות שהוטלו על היו"ר בענייני פרסום, הגם שאינן מלאות, אפשר שכישוריו בתחום הפרסום, שהיו אחד השיקולים המכריעים בקביעת הוועדה שהוא כשיר לתפקיד, לא יוכלו לבוא לידי ביטוי מלא בפעילותו במועצה. בנסיבות אלה היה על הוועדה לשקול האם בהתחשב במגבלות שיש להטיל על היו"ר עדיין סביר להמליץ למנותו לתפקיד.
היועץ המשפטי לממשלה, שטיוטת הדוח הועברה לעיונו, הודיע בתגובה להמלצת משרד מבקר המדינה, שלפיה יש לבחון את תהליך המינוי, כי "אכן נראה כי לא יהיה מנוס מבדיקה מחודשת של המינוי... הבדיקה תיעשה בסיוע ובפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו, אשר ממילא יקפיד כי הדיון יעשה על בסיס נתונים מלאים ומהימנים, כנדרש".
בעיות עקרוניות בעניין תהליך מינוי מועמדים לחברות ממשלתיות ולתאגידים ציבוריים
הביקורת העלתה שמלבד היו"ר לא היו מועמדים אחרים שהשרים שקלו למנותם לתפקיד. בחינתו של מועמד אחד ויחיד לתפקיד, בייחוד כשמדובר במועמד שהוועדה לבדיקת מינויים קבעה שיש לו זיקה לשרים שהציעו את מינויו, מעלה חשש שבעת המינוי ניתן משקל מכריע להיכרות בין השרים למועמד.
המועמדים לתפקידי דירקטורים אינם מתבקשים לצרף לשאלון שהם ממלאים אסמכתאות המעידות על מלוא הניסיון הנדרש מהם על פי חוק החברות הממשלתיות, אלא רק אסמכתאות מסוימות הנוגעות לשנת פעילותם האחרונה. נוסף על כך, הם לא נדרשים לציין אם היו להם עצמם, או למי שקשור אליהם, קשרים או זיקות כלשהם עם החברה, אף שקשרים וזיקות מעין אלה עשויים ללמד על חשש לניגוד עניינים במינוי; האחריות על כמה מהבדיקות שהוזכרו לעיל הנוגעות למועמדים, מוטלת על כל השותפים לתהליך המינוי, ואין קביעה ברורה באשר למידת אחריותו של כל אחד מהשותפים על הבדיקות. עקב זאת גדל הסיכון שבדיקות אלה "ייפלו בין הכיסאות".
בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובנוהלי הוועדה לבדיקת מינויים לא נקבע כי גורם כלשהו נדרש להביא לידיעת המועמדים לתפקידים בשירות הציבורי את המגבלות שאפשר שיוטלו עליהם לאחר שיסיימו למלא את תפקידם, ובכלל זאת את המגבלות המוטלות עליהם מכוח חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969, הגם שהמגבלות החוקיות נקבעו כבר מהרגע שמונו לתפקיד.
הביקורת העלתה כי כמה מהשותפים לתהליך המינוי פעלו שלא לפי חווֹת דעת משפטיות או לא נעזרו בחווֹת דעת כאלה אף שהדבר התבקש: 1. השרים הגישו ערעור בעניינו של היו"ר למרות הסתייגויותיה של היועצת המשפטית של משרד האוצר מהנתונים שנכללו בערעור, ולא פנו ליועץ המשפטי לממשלה בעניין זה.
2. הוועדה לבדיקת מינויים אישרה את המינוי, בניגוד לחוות דעתה של היועצת המשפטית מטעם הרשות. 3. הוועדה לא ביקשה מהיועצת המשפטית מטעם הרשות חוות דעת נוספת הנוגעת לשאלות משפטיות אחרות בעניין המינוי, אף שמחוות הדעת שכבר נתנה היועצת המשפטית עלה כי היא סבורה ששאלות אלה טעונות בדיקה. 4. הוועדה לא בדקה כראוי את החשש לניגוד עניינים בפעילות היו"ר במועצה, ולא נועצה בעניין עם היועץ המשפטי של המועצה.
למרות הוראות חוק החברות הממשלתיות, הפסיקה של בית המשפט העליון, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, החלטות הממשלה בנושא, תזכורות של הוועדה לבדיקת מינויים והערת משרד מבקר המדינה בעניין זה בדוח קודם, עד ינואר 2006 לא מונה ולו חבר אחד מקרב האוכלוסייה הערבית למליאת המועצה.