הגנה על היושרה ועל העצמאות של מוסד האומבודסמן: ההיבט הכלל-עולמי // מרטן אוסטינג

ראשית אתאר כמה מאפיינים הכרחיים של מוסד האומבודסמן, הקשורים למשימתו, לתפקידו ולמעמדו. אתעכב על התנאים הנחוצים לו, כדי שיוכל לתפקד ביעילות, ובייחוד אתמקד על התנאי הקריטי בדבר עצמאותו. אחר כך - ההיבט הגלובלי: אדון בקצרה בהיסטוריה של המוסד מאז הכנס הבין-לאומי הראשון של האומבודסמנים באדמונטון שבקנדה, בשנת 1976, שהוביל להקמת הארגון הבין-לאומי של האומבודסמנים (International Ombudsman Institute, להלן IOI) שנתיים מאוחר יותר. לאחר מכן אפנה לשאלת היושרה (integrity) של רעיון האומבודסמן, הסכנות האורבות לה, ותפקודו היעיל של האומבודסמן כמגן הציבור. לבסוף, אבחן דרכים להגנה על היושרה של האומבודסמן ובכלל זה מעמדו של IOI.

בטרם נדון בנושא היושרה של רעיון האומבודסמן, עלינו לעמוד תחילה על מהותו של המוסד ועל מאפייניו ההכרחיים. אתחום את הערותי לאומבודסמנים העובדים במגזר הציבורי. בעיקר אתמקד במלאכה הנעשית ברמה הלאומית, הגם שהדברים יפים גם לאומבודסמנים הפועלים במסגרת אזורית ומקומית.

משרת האומבודסמן היא תפקיד ציבורי, שמשימתו לחקור את הדרך שבה ניהלו גופי ממשל ועובדיהם את ענייניהם בעת ביצוע תפקידם מול ציבור, ולקבוע עמדה לגבי פעולות אלו. הבדיקה וההתערבות האפשרית של האומבודסמן נועדות לסייע, במקרים פרטניים, לפתור בעיות במסגרת היחסים שבין אזרחים לרשויות ציבוריות. הבדיקה של האומבודסמן והמלצותיו, באמצעות מעקב שהוא מקיים, מיועדים בחלקם למנוע התרחשותם של מקרים דומים בעתיד. אומבודסמנים רבים מוסמכים לנהל חקירות מיוזמתם. עם זאת, משימתו העיקרית של האומבודסמן היא לטפל בתלונות המגיעות מהציבור, שלהם מוענקת זכות - שמוטב כי תהא מעוגנת בחוק - להגיש לו תלונות על מעשיהם של גופי הממשלה. על כן, המאפיין העיקרי של מוסד האומבודסמן הוא היותו מוּנָע בידי תלונות (complaint-driven). הדבר נכון גם לגבי מדינות כצרפת ובריטניה, שבהן הציבור אינו רשאי - לפי שעה - לפנות ישירות לאומבודסמן, אלא באמצעות חבר הפרלמנט.

הממשלה אינה תכלית לכשעצמה. היא שואבת את זכות קיומה מחובתה לשרת את עניינם של אזרחי המדינה ושל מוסדות החברה שלהם, ואת הלגיטימציה שלה - מהדרך שבה היא עושה כן. הדבר נכון גם כאשר הממשלה משתמשת במונופולין שיש לה על השימוש בכוח - הסמכות המרחיקת-לכת ביותר שלה. לשון אחר: הממשלה שולטת כדי לשרת. תפקידה זה, לשרת את הציבור, מיושם גם לגבי מילוי חובותיה בשמירה על הסדר הציבורי. אך ברור, כי רעיון זה בולט יותר בתחומים שבהם הממשלה מגינה או דואגת ליחיד ולענייניו, או מספקת שירותים לציבור. מנקודת מבט זאת, פרדוקסלי שהציבור צריך שתובטח לו הגנה גם מפני הממשלה. אך עבודת הממשלה נעשית בידי בני אדם, על אף שהיא מסתייעת באמצעים טכניים ההולכים וגדלים. היחיד תלוי בממשלה ובאיכות ביצועיה, בדרכים רבות. כל הרעיונות המודרניים בדבר ממשלה "ידידותית-למשתמש" לא ישנו את העובדה שהממשלה היא עובדת חיים בלתי נמנעת. לכן עליה לעמוד בסטנדרטים גבוהים, שתמציתם, מינהל תקין. ניסיון העבר מראה כי אופן ביצוע מחויבויותיה של הממשלה כלפי הציבור עלול להשתבש, לעתים שיבוש חמור. הדבר יכול לנבוע מהגורם האנושי, כגון עבודה מרושלת, חוסר אכפתיות, הזנחה או פעולה מכוונת, או של תנאים ארגוניים או טכניים. הפרט שבו מדובר מרגיש לעתים קרובות חסר אונים. על כן הכרחי הדבר לקבוע הוראות חוק שיגנו עליו או עליה מפני הממשלה במקרים שיש צורך בכך.

במקום שבו חל העיקרון של שלטון החוק, האחריות לספק הגנה זו מוטלת בראש ובראשונה על בתי המשפט, שתפקידם להבטיח שפעולותיה של הממשלה נעשות בהתאם לדרישות חוק. למרות חשיבותה של הגנה משפטית זו, לעתים קרובות היא לקויה. ראשית, קיימות בעיות באשר להגדרת תפקידו של בית המשפט ותחום שיפוטו. שנית, נראה כי המחסומים הניצבים בפני הפניה לערכאות הם גבוהים מאד בעבור אנשים רבים - לעתים גבוהים מדי. שלישית, למרבה הצער ישנן מדינות שבהן איכות המערכת השיפוטית לקויה באורח חמור. וכאן נכנס לתמונה האומבודסמן, כרשת ביטחון נוספת והכרחית. משימתו של האומבודסמן מוגדרת, אפוא, מנקודת המבט של היחיד, שלו מוענקת הגנה מפני הממשלה. ניתן לראות זאת בבירור בשמו של מוסד האומבודסמן בדרום אפריקה, Public Protector , ובשמו של המוסד בספרד ובחלק ממדינות אמריקה הלטינית, Defensor del Pueblo.

מבחינה היסטורית, לתפקידו של האומבודסמן כמגן העם היתה חשיבות משנית. במדינות הסקנדינביות - מקום הולדתו של מוסד האומבודסמן המודרני - יש לו קשר קרוב לפרלמנט. השם אומבודסמן פירושו "נציג". לפי המסורת הסקנדינבית, הפרלמנט מתייחס אל האומבודסמן כאל בעל המשרה שתפקידו לפקח, מטעמו, על הרשות המבצעת, ולדווח לו על ממצאיו, כגוף הביקורת הגבוה ביותר בשיטה הדמוקרטית. מודל זה ידוע בעולם כאומבודסמן הקלסי, והוא קשור בד בבד עם השיטה הדמוקרטית ועם העקרון של שלטון החוק. בשבדיה פועל האומבודסמן הפרלמנטרי מאז 1809 ובפינלנד מאז 1919, והפיקוח של האומבודסמן במדינות אלה מתמקד בשאלת החוקיות של פעולות הרשות המבצעת.

בה בעת, במדינות רבות, היקף הפיקוח של האומבודסמן רחב יותר מאשר עניין החוקיות, על אף חשיבותו במסגרת העקרון של שלטון החוק. האומבודסמן עוסק במה שמכנים הבריטים maladministration - ניהול כושל. בתפקידו הפיקוחי משרת האומבודסמן את האינטרס הציבורי, להבטיח שהממשלה תנהג כלפי הציבור באופן ראוי בכל עת. מנקודת מבט זו, המקבילה לתפקידו הפיקוחי של האומבודסמן היא זכותו של האזרח להגיש לו תלונה, ולזכות בטיפול הולם בה. סמכותו של האומבודסמן לפתוח בבירור מיוזמתו מאפיינת את תפקידו, אולם, סמכות זו היא משנית בפרקטיקה היום-יומית לסמכותו לברר תלונות המוגשות לו. יוצא, אפוא, שבדמוקרטיה שהעקרון של שלטון החוק חל בה, תפקידיו של האומבודסמן כמגן וכמפקח - מתמזגים. חשוב שנעמוד על מעמדו של האומבודסמן במילוי תפקידיו. במבט כלל-עולמי, ישנם הבדלים מהותיים בין מדינה למדינה.

מהו מעמדו של האומבודסמן הפרלמנטרי (אותו כיניתי קלסי) במערכת הפוליטית והמינהלית? במסגרת שיטת שלוש הרשויות, יש לו מעמד מיוחד. מבחינת המחוקק, האומבודסמן הפרלמנטרי אינו חלק מן הפרלמנט, על אף שהוא ממונה בידיו. לאומבודסמן מעמד סטטוטורי משלו, המבטיח את עצמאותו - גם ביחס לפרלמנט עצמו. האומבודסמן הפרלמנטרי חייב בחובת דיווח שנתית לפרלמנט, אך האחרון אינו יכול לתת לו הוראות. העצמאות היא המפתח לעבודתו. כך גם באשר ליחסיו עם הרשות המבצעת, שאליה אין הוא שייך ואת פעולותיה הוא חוקר. ולבסוף, האומבודסמן עצמאי גם ביחס לרשות השופטת, העצמאית גם היא ביחס לרשויות האחרות, במסגרת העקרון של שלטון החוק. יוצא, שקשה לשייך את האומבודסמן הקלסי למסגרת שלוש הרשויות: מעמדו במערכת זו מיוחד במינו.

כאשר בוחנים את המערכת הפוליטית והמינהלית לאור תפיסת האיזונים והבלמים, מעמדו של האומבודסמן הקלסי הופך ברור יותר. לתפיסה זו מאפיין חשוב, והוא שכל אחת מהרשויות בפני עצמה אינה אוטונומית לגמרי, אלא קיים מגוון של מערכות יחסים בין מוסדות המדינה השונים - שבמסגרתן יחסי השפעה, ביקורת קפדנית ונשיאה באחריות (accountability).

כך, הרשות המבצעת חייבת בדין וחשבון כלפי גופים חיצוניים: הפרלמנט ובתי המשפט, וגם כלפי האומבודסמן. יש לשים לב לכך שהדיווּח שהרשות המבצעת חייבת בו כלפי האומבודסמן שונה במהותו מזה שהיא חייבת כלפי הפרלמנט ובתי המשפט. לפרלמנט אמצעי אכיפה חוקתיים ופוליטיים כלפי הרשות המבצעת, ולבתי המשפט היכולת לאלץ את הממשלה לעשות מעשה מסוים, מכוח החלטות מחייבות מבחינה משפטית, ואילו לרשות האומבודסמן עומד רק כוח השכנוע. ובכל זאת, הניסיון מוכיח שההשפעה של כוח זה אינה פחותה מזו של בתי המשפט.

במסגרת תפיסת האיזונים והבלמים, נכון יהיה שהאומבודסמן יישא באחריות כלפי הפרלמנט, אך אסור שמחויבות זו תפגע בעצמאותו.

מאז הגיע אלינו מארצות סקנדינביה, מוסד האומבודסמן כבש את העולם במהלך ארבעת העשורים האחרונים. על פי נתוני IOI לשנת 2000, ביותר ממאה מדינות יש אומבודסמנים הפועלים ברמות ממשל שונות (לאומי ואזורי). חלק מהמדינות אינן פועלות כדמוקרטיה פרלמנטרית לפי השיטה הסקנדינבית. במדינות הסקנדינביות קיים ראש מדינה הכפוף למגבלות חוקתיות, והסמכות הפוליטית העליונה מצויה רק בידי הפרלמנט. כך גם בפינלנד, אשר אינה מונרכיה כמו שבדיה, דנמרק ונורבגיה, אך נשיאה הוא נשיא נבחר. עם זאת, סמכויותיו של הנשיא הפיני הוגבלו באחרונה כתוצאה מתיקון לחוקה שנעשה ב-1 במארס 2000, והוא כפוף אף לביקורתו של האומבודסמן הפרלמנטרי. העובדה שהאומבודסמן מתמנה בידי הפרלמנט מעניקה לו סמכות מיוחדת; הדבר נכון, גם לשיטת הממשל של בריטניה, שבה מתמנה האומבודסמן בידי ראש המדינה, אך רק לאחר שנועץ בפרלמנט.

עם זאת, קיימות כיום מדינות רבות שיש להן אומבודסמן, שבהן לראש המדינה, הנבחר באורח דמוקרטי, יש מעמד עצמאי ורב עוצמה במסגרת שיטת הממשל של הרפובליקה, בשונה למשל מפינלנד או מגרמניה. במצב עניינים זה (לדוגמה - בצרפת), כאשר הנשיא ממנה את האומבודסמן, אין בכך כדי לערער את עצמאותו של האומבודסמן. הדבר יהיה תלוי בשאלה האם במערכת הפוליטית והמינהלית קיימים האיזונים והבלמים ההכרחיים, והאם עצמאותו של האומבודסמן בתוך המערכת מובטחת באמצעי ההגנה הסטטוטוריים ההכרחיים.

במדינות אחרות קיים גוף אשר מפקח על הרשות המבצעת או מבקר אותה, ובד בבד מטפל גם בתלונות אזרחים. כדי להשוות גוף כזה לאומבודסמן, נדרשת העמקה נוספת. במדינות מסוימות, סין ויפן למשל, גוף כזה הוא למעשה חלק מהרשות המבצעת, הגם שמוענקת לו אוטונומיה ביחס לגופים הנתונים לביקורתו.

ברפובליקה העממית של סין יש שר הפיקוח, שהוא חבר מועצת השרים, ולכן שייך לרשות המבצעת. לשר הפיקוח מעמד בולט גם במפלגה הקומוניסטית בסין. משרד הפיקוח מפקח על כל מערכות השלטון, בכלל זה האזוריות והמקומיות. הדגש העיקרי בפעילותו הוא על משמעת פנימית: המאבק בשחיתות. לעניין זה, תלונות האזרחים המגיעות למשרד הן בעיקר מקור של מידע לפעילות זו.

ביפן קיימת לשכת פיקוח מינהלית, שהיא חלק מסוכנות התיאום והניהול. היא כפופה לראש הממשלה, ובראשה עומד שר. גם כאן, פעילותה המרכזית היא ביקורת פנים, כפי שניתן ללמוד משמה. ביפן קיימת מערכת ייחודית של ייעוץ מינהלי. מדובר ברשת מורכבת הפרוסה על פני המדינה כולה, ופועלים בה למעלה מ-5000 יועצים שתפקידם לסייע לאזרחים המתמודדים בבעיות מול רשויות השלטון. בעת הצורך, היועצים משתפים פעולה עם לשכת הפיקוח המינהלי.

המושגים "פיקוח" ו"בקרה" הם חלק מהגדרת תפקידם של גופים שאינם חלק מהרשות המבצעת, אלא עצמאיים, כמו למשל באוגנדה ובטיוואן. באוגנדה קיים מפקח כללי, שתפקידו לפקח על הרשות המבצעת ולטפל בתלונות האזרחים בהקשר זה. השמירה על עקרון שלטון החוק ועל המינהל התקין, והמלחמה בשחיתות - הם מרכיבים חשובים בפעילותו. למפקח הכללי מעמד עצמאי לגמרי ביחס לגופים הנתונים לביקורתו, והוא חייב בחובת דיווח לפרלמנט. גם למשרד הפיקוח (Control Yuan) הטיוואני, אחד מחמש הרשויות במדינה, מעמד עצמאי כזה. משרד הפיקוח מטפל בתלונות אזרחים נגד הרשות המבצעת, ובסמכותו להדיח עובדי ציבור מתפקידם.

כיצד ניתן להשוות בין גופי הפיקוח הללו לבין מוסד האומבודסמן כפי שהגדרתי קודם לכן? ההשוואה תיעשה לא לפי שמו של הגוף, אלא לפי מעמדו ותפקידיו. לצורך זה חשוב להתמקד בשני מאפיינים מהותיים של האומבודסמן הקלסי: עצמאות מוסדית - כלומר מעמדו כגוף חיצוני - ביחס לגופים ברשות המבצעת הכפופים לביקורתו, ותפקידו כמגן הציבור. בקשר לתפקיד זה השתמשתי בביטוי "מוּנָע בידי תלונות". כמגן העם, האומבודסמן תמיד מביט בממשלה מנקודת המבט של האזרח הפשוט: מלמטה למעלה.

כאשר הגוף המפקח הוא חלק מהרשות המבצעת, ומשימתו המרכזית היא לפקח על עובדיה, הרי שמעמדו ופעילותו הם בהכרח פנימי ומלמעלה למטה. על כן, גוף כזה הוא שונה במובהק מהאומבודסמן, בדיוק בשני ההיבטים המרכזיים של המוסד הזה. וכך, שני הממדים האלה - פנימי לעומת חיצוני, ומלמעלה למטה לעומת מלמטה למעלה - מספקים בסיס להשוואה בין גוף העוסק בפיקוח, בביקורת או בבקרה, ובין האומבודסמן הקלסי.

בקשר לזה, השאלה האם יש מקום, לצדו של גוף פיקוח שכזה, גם לאומבודסמן עצמאי, שיתמקד בהגנה על הציבור, עשויה לשמש קריטריון להשוואה. אחרי הכל, אם הפיקוח של הגוף המפקח הוא בעיקרו פנימי, ונעשה מלמעלה למטה, הרי שאין סיבה שלא להוסיף עליו אומבודסמן כהשלמה חיצונית.

בנוגע לשני הממדים שציינתי לעיל, יש לציין שבמספר גדל והולך של מדינות קיימים גופים ממשלתיים שהקימו מחלקות משלהם לטיפול בתלונות הציבור, במסגרת השיטה המודרנית של ניהול איכות. מחלקת תלונות פנימית כזו עשויה לשמש כערוץ להעברת התלונות לאומבודסמן. כדי למנוע בלבול, חשוב שהשם אומבודסמן יוענק רק לגוף עצמאי וחיצוני המטפל בתלונות, ובא בנוסף על ההליך הפנימי.

עצמאות היא מאפיין עיקרי של מעמד האומבודסמן. ניתן להשוות בין מעמד עצמאי זה ובין מעמדם של בתי המשפט בדמוקרטיה המושתתת על העיקרון של שלטון החוק. הרי גם בתי המשפט חייבים להיות עצמאיים. ועצמאותו של האומבודסמן, כמו עצמאותם של בתי המשפט, חייבת להיות מעוגנת בחוק, רצוי אף בחוקה. מה כלול בדרישה זו בדבר עצמאות? ניתן להבחין בשלושה היבטים.

ראשית, יש לדרוש עצמאות מוסדית. כלומר, האומבודסמן אינו חלק מרשויות השלטון, וודאי שאינו חלק מהגופים הנתונים לביקורתו. עצמאות מוסדית פירושה גם עיגון מעמדו בצמרת מבנה הממשל.

הדרישה השנייה היא לעצמאות תפקודית. על האומבודסמן להיות חופשי מכל לחץ חיצוני. למשל, אסור שתכנית הפעולה שלו תהא כפופה להוראות גוף כלשהו. הוא חייב להיות עצמאי בפירוש שהוא נותן לסמכויותיו, בשימוש שהוא עושה בסמכותו לחקור, ובאופן שבו הוא מגבש את החלטותיו. הוא חייב להיות גם חופשי להכריע אם, מתי ואיך לפרסם את פעולותיו. דרישה אחרונה זו היא קריטית, משום שפרסום ממצאיו, בעיקר באמצעות דוחות שונים, תקדם את עקרון השקיפות של פעולות השלטון. מלבד היבטים אלה של עצמאות, שניתן להסדירם בספר החוקים, חשובה גם הסביבה שבתוכה פועל האומבודסמן: אסור שיוטלו עליו מגבלות כלשהן הנובעות מניסיון פסול להשפיע או לאיים עליו.

עצמאותו התפקודית של האומבודסמן מחייבת שיופקדו בידיו כלים מתאימים. בראש ובראשונה, יש להבטיח בחקיקה כי יוענקו לו כל הסמכויות הדרושות כדי למלא כראוי את משימתו, דהיינו הסמכויות הדרושות כדי לאמת עובדות, והמרחב הנדרש כדי להגיע להחלטות. על הכללים הפרוצדורליים לשרת את המשימה המוטלת עליו, ואל להם לפגוע בגמישותו. מרחב המחיה של האומבודסמן חייב להיות גדול דיו כדי להעניק אמינות לעבודתו.

דרישה מוקדמת הכרחית נוספת, להבטחת עצמאותו התפקודית, היא תקציב ראוי. יש להעניק לאומבודסמן משאבים מספיקים שיאפשרו לו לבצע את משימתו כראוי. יש להבטיח שהאומבודסמן יהיה חופשי לקבוע את דרכי עבודתו ואת איכות עבודתו. האיכות תיקבע על פי משך הזמן המוקדש לטיפול בכל עניין. האיכות תלויה גם במקצוענות, לא רק שלו אלא גם של עובדיו. על כן יש לדאוג שהמשאבים יספיקו כדי להעסיק מספר מספיק של עובדים העומדים בסטנדרטים הנדרשים. כך גם באשר למשאבים המוקדשים למתן מידע לציבור, ולמאגרי המידע.

לבסוף, נדרשת עצמאות אישית, במובן של מעמד משפטי. בעניין זה, נודעת חשיבות מיוחדת לתקופת המינוי. בשונה משופטים, האומבודסמנים אינם מתמנים בדרך כלל למשך כל חייהם אלא לתקופה קצובה. חשוב לקבוע את תקופת כהונתו של האומבודסמן בחוק. אין לאפשר העברתו מתפקידו או השעייתו לפני תום תקופת כהונתו, אלא בהתקיים נסיבות יוצאות דופן, שייקבעו בחוק. הליך הבחירה חייב להבטיח שימונה אדם בעל הכישורים המקצועיים הנדרשים. יש לקבוע בחוק גם את משכורתו של האומבודסמן ואת תנאי העסקתו, ועליהם לעלות בקנה אחד עם הסמכויות המוענקות לו.

חקיקה מתאימה היא תנאי הכרחי להבטחת עצמאות, אך הניסיון מלמד שהיא איננה תנאי מספיק. מוסדות הממשל האחרים חייבים לפעול בסביבתו של האומבודסמן באופן שיכבד ויתמוך בעצמאותו. לדוגמה: דבר חקיקה המסדיר את מינויו של האומבודסמן עלול להיות מסוכל אם הגוף המוסמך למנותו - יהא זה הפרלמנט או ראש המדינה - יימנע מהמינוי במשך זמן מה, מכל סיבה שהיא. לכך עשויה להיות השפעה שלילית על הרצף שבמילוי תפקיד האומבודסמן. למרבה הצער, הניסיון מוכיח שזו אינה אפשרות היפותטית. הניסיון גם הראה, שגישה ביקורתית פעילה מצדו של האומבודסמן הביאה לכך שהאומבודסמן לא מונה לכהונה נוספת, ובמקומו מונה אדם שנתפס כנוח יותר. בקשר לזה יצוין, שבאמריקה הלטינית לא היה (למיטב ידיעתי), אומבודסמן שכיהן יותר מכהונה אחת.

וביחס לאחרים, פוליטיקאים, פקידי ממשל ועובדי ציבור - אלה יכולים לסייע בחיזוק אמצעי ההגנה הסטטוטוריים של עצמאות האומבודסמן, בכך שיהיו נכונים לקבל ללא כל תנאי את האומבודסמן כמוסד חיצוני אשר עמו הם מחויבים לשתף פעולה באופן מלא בחקירותיו, בלי לנסות להשפיע עליו, לאיים עליו או לחתור תחתיו. מבחנם יהיה בעת שהאומבודסמן יבקר את מעשיהם: האם יהיו הם מוכנים לקבל את הביקורת ולפעול בהתאם, גם אם אין לו את הסמכות הפורמלית לאלץ אותם לעשות כן.

סביבת העבודה של האומבודסמן אינה כוללת רק את המנגנון הממשלתי. גם התקשורת, למשל, היא חלק מסביבה זו. תקשורת עצמאית וחופשית היא מרכיב חיוני בחברה דמוקרטית, מאחר שגם היא תורמת לחובת הנשיאה באחריות של הממשל. יחסים פתוחים בין האומבודסמן לתקשורת, שבמסגרתם מתעניינת התקשורת בעבודתו, יתרמו רבות להעמקת עצמאותו ביחס לגופי הממשל הכפופים לביקורתו.

מדוע הדרישה בדבר עצמאותו של האומבודסמן היא תנאי הכרחי לתפקודו כמגן הציבור? שלושה רעיונות מגולמים בדרישה זו: יעילות, אמון וסמכותיות. הם קשורים זה בזה, ומסתמכים זה על זה.

ההיבטים של דרישת העצמאות אינם עומדים בפני עצמם, אלא קודם כל מהווים תנאים לביצוע יעיל של תפקידו של האומבודסמן כמגן הציבור. מידת האמון שרוחשים לו האזרחים, בדומה לבתי המשפט, תלויה במידת עצמאותו כלפי רשויות השלטון האחרות, ובהיותו נטול פניות. כשהאמון באומבודסמן לוקה בחסר, יתמעטו הפונים אליו, והדבר יביא לשחיקה במעמדו. האמון והיעילות הם שני העמודים שעליהם נשענת הסמכותיות של האומבודסמן. סמכותיות זו, יחד עם יכולת שכנוע ומוסריות גבוהה, תביא במשך הזמן לחיזוק השפעתו, גם במקומות שבהם אין בכוחו לכפות על הממשלה לעשות מעשה או להימנע מעשייתו.

מקובל להתייחס אל מוסד האומבודסמן כאל משרה שממלא אדם יחיד, וזהו אכן אחד המאפיינים של המשרה בצורתה הסקנדינבית הקלסית. איש זה מתפקד בד בבד הן כיועץ מיוחד לפרלמנט, והן כאישיות המוכרת לציבור כמי שנלחמת בבירוקרטיה העלומה. זה עשרות שנים קיים בשבדיה, מדינת האם, גוף המורכב מארבעה אומבודסמנים פרלמנטריים, לכל אחד מהם סגן שהוא גם ממלא מקום. העבודה מתחלקת בין הארבעה, כך שרק אחד מהם ממלא תפקיד של אומבודסמן בתחום מסוים. האומבודסמן הראשי עומד בראש המוסד, בנוסף לפעילותו בתחום אחריותו. בניו זילנד המצב דומה - שם מכהנים אומבודסמן ראשי ואומבודסמן נוסף, ובאוסטריה קיימת מועצה של שלושה אומבודסמנים שראשה מתחלף ברוטציה. בפינלנד מכהן אחד, אך יש לו שני סגנים שהפרלמנט ממנה. לכל אחד מהם תחום אחריות משלו, וכך בכל תחום ממלא את תפקיד האומבודסמן אדם אחד בלבד, בדומה לשבדיה ולניו זילנד. במדינות אחרות רבות, ביניהן הולנד, לאומבודסמן יש סגן אחד או יותר, שאותם ממנה הפרלמנט. מידת האוטונומיה שיש לסגנים אלה משתנה ממדינה למדינה - מעצמאות מוחלטת ועד חלוקה פנימית של עבודה תחת מרותו של האומבודסמן עצמו.

ישנן מדינות שבהן משימות האומבודסמן מתבצעות בידי נציבות. בצפון אמריקה ניתן לציין בהקשר זה את הנציבות הלאומית לזכויות אדם של מכסיקו. עם זאת, רק יושב הראש הוא חבר במשרה מלאה. את עבודתו הוא מבצע יחד עם צוותו, ואין הבדל ממשי בין מבנה זה ובין יחיד הממלא את תפקיד האומבודסמן. ביבשת אפריקה ניתן למנות את טנזניה ואת זמביה כמדינות שבהן את תפקיד האומבודסמן ממלאת זה כמה עשורים נציבות שיושב הראש שלה ממלא תפקיד טקסי בלבד. באסיה ניתן למנות את טיוואן, שבמשרד הפיקוח שלה כמה עשרות חברים.

בגרמניה קיים הסדר ייחודי. עד היום סירבה גרמניה לכונן מוסד אומבודסמן לאומי, ולכן תלונות הציבור מועברות לוועדת הקבילות (Petitions Committee) של הבונדסטאג. מכאן נובע, שהטיפול בתלונות הוא אחד מתפקידיו של הפרלמנט. קשה לקרוא להסדר כזה אומבודסמן פרלמנטרי, באשר מדובר בגוף השייך לפרלמנט עצמו.

צורות רבות למוסד האומבודסמן. אולם, בין שזה אומבודסמן יחיד ובין שזו מועצה של אומבודסמנים, סבורני כי מהותו של האומבודסמן היא היותו נושא משרה ציבורית הנהנה מאמון הציבור. וחשוב שבעל המשרה יזכה להכרה ציבורית.

 

[המשך בקובץ המצורף]