בספרו "מוסד האומבודסמן" מתאר ליאון בוים את הרקע להקמת הגוף החדשני, שנועד לשמיעת תלונות הציבור ונוסד בשבדיה לפני 193 שנים. בין השאר אמר כדברים הבאים: "האומבודסמן הוא תולדה של מאבק שכבות הביניים נגד הכתר והאצולה. שכבות אלו חתרו להקים טריז בפני השימוש לרעה בסמכויות השלטון ומחסום בפני משוא פנים של הממסד".
המערכה הפובליציסטית, הציבורית והפרלמנטרית שפתחתי בה ב-1959 במטרה לכונן אומבודסמן בישראל, הסתיימה לאחר 12 שנה. סיומה היה הקמת נציב תלונות הציבור ונציב קבילות החיילים. היתה זאת תולדה של מאבק נגד האצולה הפוליטית הישראלית הוותיקה בערוב ימיה, היא נתמכה בקנאות בלתי רגילה בידי "אשפי" המנגנונים, ואף בידי מבקר המדינה הראשון, ד"ר זיגפריד מוזס. הדבר נשמע מוזר אבל כך זה היה.
עמדתי אז נגד חזית רחבה מקיר לקיר, ששללה מכל וכל את חיוניותו של המוסד והתאחדה בניסיונות להכשילו בטרם עמדה על מהותו. למרבה הפליאה גם מפלגתי, מפלגת הציונים הכלליים, מפלגת הביניים של המרכז הפוליטי במדינת ישראל, חסמה אף היא את היוזמה.
כשם שהצמרת האריסטוקרטית של שבדיה וצבאה נכנעו ב-1809 לפני המציאות שנכפתה עליהם, כך גם האליטה הפוליטית והחברתית שלנו, והפיקוד העליון של צה"ל, כולל שר הביטחון דאז משה דיין, נאלצו בסופו של דבר להתפשר עם המציאות שהתגבשה בישראל.
האומבודסמן הפך באמצע המאה הקודמת ל"להיט" בין-לאומי ומכשיר רב השפעה, הפועל לשיפור המינהל ולייעול הבירוקרטיה.
השלילה הגורפת של רעיון האומבודסמן היתה בעיני פליאה שהעסיקה אותי רבות.
בעבר, וגם כיום, הטרידו אותי הנסיבות והמניעים שמנעו את האפשרות לצייד את המינהל בישראל בכלים אפקטיביים. בלשון עממית פשוטה, להקים מוסד אומבודסמן "עם שיניים", כדי שישרת ביעילות את הציבור הרחב, ינהיג את משטר החוק והסדר כערך בלתי מתפשר, ייאבק למען טוהר המידות והמיומנות במתן השירותים הציבוריים, ומעל לכל - יתמודד עם השחיתות הגוברת במינהל.
מדובר בחיזיון שהחל ב-1950 ולא בתופעה חדשה בת ימינו.
בתוך תוכי תהיתי על התופעה הפגומה והלקויה ביחסי הישראלי המצוי כלפי המינהל הממלכתי.
ההתנגדות הגורפת לאומבודסמן נעוצה במשהו מיסטי, שקשה להסבירו. ייתכן שהיא תולדת המורשת הגלותית שממנה לא השתחררנו במדינה העצמאית, הריבונית ורבת התושייה.
ב-17.4.77 מלאו 5 שנים לנציב תלונות הציבור. האגודה לבעיות הפרלמנטריזם קיימה לרגל האירוע יום עיון בכנסת. אצטט מדברים שאמרתי באותו מעמד, לפני 25 שנה: "קיימת אצלנו רתיעה ממתן תוקף לנבחרים להטיל מרות על הגופים המבצעים. אנו עדיין שבויים בכבלי המורשת הגלותית של העדר תודעה ממלכתית והכרה בעליונות משטר כיבוד החוק והסדר. כך בעניינים שבין אדם לחברו, וכך בתחום רשות הרבים שהיתה במשך הדורות הרבים של הגלות רשותם של הגויים".
הנחה זו קיבלה חיזוק בימים אלה ממקור בלתי צפוי. ז'ק אטלי, האיש שכיהן שנים רבות כיועצו האישי והפרטי של הנשיא מיטראן פרסם לאחרונה ספר חדש. שמו של הספר "היהודים, העולם והכסף". הספר עוסק בהיסטוריה של חיי היהודים בתחום המושב והגטו במערב וברחוב היהודי במזרח. היהודים נאלצו בעל כורחם להתמכר לממון ולביטחון. שאר סדרי המדינה לא עניינום.
המינהל התקין, ההגינות של הממשל, יעילותו, מצב רשות הרבים וביטחון המדינה זה עניין לגויים, אמרו היהודים בגטו. אותם העסיקו בעיות הקיום היום יומי ותו לא.
מטען התת מודע הפגום הזה נקלט גם בישראל.
עדיין יש בתוכנו כאלה שאצלם תלונה נגד עבריינים נחשבת להלשנה. עד כמה שהדבר מוזר, כך המצב.
הגלות הארורה עדיין חבויה אי שם בנפשה של ישראל הנאורה הדמוקרטית והעצמאית.
לפני ימים אחדים קראתי במוספו של עיתון "הארץ", את הסיפור המכאיב והמעציב של התגברות האלימות בבתי הספר. בין היתר נאמר שם: "מרגלית כפיר, מורה בתיכון ביבנה ספגה אגרוף מתלמיד ואושפזה עם פגיעה בראשה. התברר שהתקיפה נולדה מהתערבות על 50 שקל. התוקף, תלמיד פופולרי ומצטיין של המחזור, זוכה לתמיכה גורפת, ודווקא המורה מותקפת על כך שפנתה למשטרה".
כנראה, רק חינוך מתמיד מלווה באכיפה קפדנית של כללי המשמעת ושפיטה עניינית ללא רגשות של חמלה יהודית טיפוסית גלותית יעלו את ישראל על פסים של מדינה המכבדת את בסיס קיומה, החוק.
רצוי לזכור את אמרתו המפורסמת של גדול ההיסטוריונים הבריטיים של המאה הקודמת ג'וזף טוינבי: "מדינה שאיננה אוכפת את חוקיה סופה להיעלם".
באקלים חברתי ופוליטי שכזה התחלתי ב-1959 את המסע המפרך, המייגע, רב המכשולים והמפתיע כאחד, לחקיקת חוק האומבודסמן.
בראשית אותה שנה ביקרתי בקופנהגן. היה זה מסע לימודים מטעם מפלגתי, כאורח מפלגות המרכז בסקנדינביה. אותה עת, כיהנתי כמזכיר הכללי של מפלגתי. במסע התוודעתי למוסד האומבודסמן הדני. במהלכו צוידתי במאמר שקיבלתי מפרופ' סטפן הורביץ, יהודי שכיהן כאומבודסמן הדני ואשר זכה למוניטין בין-לאומיים.
אפוף רצון טוב חזרתי לארץ והחלטתי להנהיג את מוסד האומבודסמן בישראל. העליתי את הרעיון לפני סיעתי בכנסת, ועם תום דברי הבחנתי בפניו הקפואים של ישראל רוקח, שהיה ראש עיריית תל אביב וראש סיעת הציונים הכלליים בכנסת, ומי שהיה שר הפנים השני במדינת ישראל. היה זה לפני כ-40 שנה.
החילותי במסע שכנוע אישי בקרב חברי הסיעה ונדמה היה לי שהצלחתי, אבל לא כך היה. בישיבה משותפת עם הסיעה והנהלתה עלה הנושא מחדש, והתוצאה היתה מאכזבת אף יותר. על חבר הכנסת עו"ד שניאור זלמן אברמוב הוטל לגבש מסקנות בנושא זה ולהגישן לחברי הסיעה. חשתי במלכודת, שכן ועדה של איש אחד אמרתי לעצמי, פירושה החלטה של פה אחד, וכך אכן היה. ביוני 1959 הניח חבר הכנסת אברמוב על שולחן הסיעה תזכיר של 8 סעיפים, שבסיכומו פסק: "אני מציע לא ליזום את חוק האומבודסמן בישראל".
חלפו שנתיים. הדחיפה הגיעה הפעם מכיוון בלתי צפוי לחלוטין. בארץ השתוללה סופה פוליטית שלא היתה כדוגמתה, "פרשת לבון". הבחירות לכנסת הוקדמו, ומפלגתי והמפלגה הפרוגרסיבית ניהלו משא ומתן לאיחוד שתי המפלגות, וכך נולדה המפלגה הליברלית.
באחת ההתייעצויות לקראת האיחוד בין המפלגות, שהשתתפו בה האישים המרכזיים של שתי המפלגות, הצעתי לכלול במצע החדש של המפלגה את הקמת מוסד האומבודסמן.
התגובה היתה מסויגת. במהלך הדיון פניתי לגרשום שוקן, עורך "הארץ", שייצג את המפלגה הפרוגרסיבית, והצעתי לכתוב מאמר על נושא זה. ב-21.6.61 פורסם מאמרי בעיתון "הארץ", והיה הראשון מסוגו בתולדות המאבק על הקמת מוסד האומבודסמן. כותרת המאמר היתה "כתובת לתלונות בישראל" והוא הניב הרבה מאד מכתבי תמיכה למערכת "הארץ", אולם לא זעזע איש מחברי הכנסת, ואף לא אחד ממשרדי הממשלה.
חלפו עוד שנתיים. שוב העליתי את הנושא במפלגה, ואז הוחלט שד"ר זיגפריד מוזס, מבקר המדינה הראשון, יחווה את דעתו בנדון.
ב-1963 הגיש ד"ר מוזס את ממצאיו, והם היו זהים להפליא, כמעט תעתיק, של עמדתו של ח"כ ש"ז אברמוב. הנימוק של שני המשפטנים אברמוב ומוזס, היה כי כיוון שבאנגליה אין מחוקקים את מוסד האומבודסמן משום שאין במדינה זו חוקה, עדיף שבישראל, שגם בה אין חוקה – לא יהיה אומבודסמן. נימוק מוזר.
מה עושה היושב במרומים? חודש ימים לאחר מכן קיבל עליו הפרלמנט באנגליה את עול האומבודסמן, וזיגפריד מוזס בצוותא עם אברמוב נשארו, בסופו של דבר, עם חוות דעת תמוהה.
המהפך החיובי ארע ב-1965, עם הקמת גוש חירות ליברלים, עת כיהנתי כחבר בכנסת השישית. הצעד הראשון שלי כחבר כנסת היה להגיש את הצעת חוק האומבודסמן.
כשהנייר הירוק היה מוכן על שולחן הכנסת ניגש אלי מנחם בגין ואמר לי: "ידידי יוסף, אתה יודע שאני מצדד בחוק שלך, אבל רצוי שהוא יוגש בשם המרכיב המלא של גוש חירות ליברלים. יוסף שופמן, יו"ר מזכירות חירות, ישמח מאד להצטרף ליוזמה שלך". בו במקום הבעתי את הסמכתי.
ב-1.3.66 הונחה על שולחן הכנסת הצעת "חוק מבקר המדינה (תיקון תשכ"ו) 1966".
בחקיקה המוצעת היו ויתורים מסוימים לגבי סמכויות האומבודסמן, אולם העדפתי פשרות מוקדמות כדי למנוע הכשלת חקיקה, ובהנחה שהרחבת הסמכויות של האומבודסמן תיעשה ודאי עם הזמן.
בצמרת הקואליציה הכל יכולה השתלטה מבוכה. ראש הממשלה לוי אשכול זימן דיון מיוחד. לימינו ישב היועץ המשפטי של מפלגתו דאז ולימים חבר כנסת ושר המשפטים יעקב שמשון שפירא. בפגישה זו השתתפו גולדה מאיר, פנחס ספיר ויגאל אלון. הוחלט בה להסיר את ההצעה מסדר היום.
לימים אמר לי יגאל אלון, שהוא היה היחידי שהסתייג מהחלטה זו, אולם קיבל עליו את "דין התנועה", שכן "חוק כל כך חשוב ראוי שייזקף לזכותה של הקואליציה..." .
הטקטיקה שנקטה הקואליציה היתה פשוטה להפליא ונבזית במידה מסוימת. הוחלט "למשוך" את הדיון בהצעת החוק המקורית של תמיר-שופמן ולמנוע דיון במליאה.
בינתיים, הוטל על חבר כנסת חדש מהמערך, פרופ' גבריאל כהן שמו, לנמק הצעה לסדר היום שהדיון בה ייערך ללא דחיות, ובטרם יוגש החוק שלי. הצעתו של ח"כ גבריאל כהן נשאה את השם: "טיפול בתלונות האזרח במסגרת מבקר המדינה או מוסד בלתי תלוי". היה זה מחטף ללא בושה. הכפפות הוסרו.
בסיומו של הדיון הוחלט להעביר את ההצעה לוועדת הכנסת, ובעקבות כך קמה ועדת כנסת מיוחדת לנושא האומבודסמן. בראשה הועמד חבר הכנסת ברוך אזניה. הוא דאג "בכשרון רב" לסרבל את הדיונים, ולנהלם ב"שיטת הסחבת". כשהתלוננתי לפניו על התכסיסים הללו השיב לי במכתב פרטי, אותו לא אקרא בפניכם מפאת כבודו של ברוך אזניה, על אף שעברו 30 שנה ויותר מאז שכתב אותו.
בין העדים שהוזמנו לוועדה המיוחדת של הכנסת היה מנכ"ל האוצר דאז יעקב ארנון, שאמר בפשטות: "רוב חברי שבמשרד האוצר שוללים את חוק האומבודסמן". אחריו הופיע ראובן שרי, נציב שירות המדינה. דבריו היו ממש קטלניים, ובסופם אמר כי "האומבודסמן מיותר".
אולם הכתבים הפרלמנטריים תיארו בעיתונים תמונה אמיתית של מהלך החקיקה, והשוו אותה לכלה "שברגע האחרון נחטפה מתחת לחופה".
הדיון בכנסת השישית התמשך כמעט 4 שנים, והועבר לכנסת השביעית. בכנסת השביעית נבחר ליו"ר ועדת הכנסת המיוחדת חבר כנסת חדש, ישראל ישעיהו. הוא ניהל את הישיבות באופן סדיר. בו בזמן התנהל במטכ"ל, בקריה, מאבק נגד אומבודסמן אזרחי שיטפל בתלונות החיילים. אבל הלחץ בעיתונות והפעילות בכנסת מצד אלה שעברו למחנה מצדדי האומבודסמן הביאו את שר הביטחון דאז, משה דיין, להעלות את ההצעה הזאת: "אני מסכים", אמר לי, "שימונה אומבודסמן צבאי אך בתנאי שהאיש יהיה איש צבא". בו במקום הציע לתפקיד את חיים לסקוב, ואני מצדי הסכמתי מיד. ועדת הכנסת המיוחדת קיבלה את ההצעה. כך נולדה החלוקה בין קבילות חיילי צה"ל ובין תלונות תושבי מדינת ישראל.
ב-31.3.1971 הובא החוק לקריאה שנייה ושלישית, אחרי שהדיונים נמשכו בכנסת השביעית כשנתיים. הכנסת אישרה את החוק, ללא התנגדות. כך קמו נציב תלונות הציבור בצד מבקר המדינה ונציב קבילות החיילים במסגרת צה"ל.
לקראת סוף הקדנציה של הכנסת השביעית הטיל עלי הגורל המתעתע את תפקיד יו"ר ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה. הפעם זכיתי לתמיכה בלתי רגילה. נבחרתי פה אחד.
מורי ורבותי, נציב תלונות הציבור הפך מימיו הראשונים לסיפור הצלחה.
בדין וחשבון הראשון שפרסם מבקר המדינה ד"ר נבנצאל, ב-16.10.72, נאמר: "משהוקמה נציבות תלונות הציבור עוצב דיוקנה של הדמוקרטיה בישראל".
עתה, בתום 30 שנה של נציב תלונות הציבור ונציב קבילות החיילים, עלה מספר המתלוננים לכדי 400,000 מתושבי המדינה. אחוז התלונות המוצדקות נע בין 35% ל-40%.
קל לתאר איזו עוצמה חיובית נאגרה בציבור בפרק הזמן הזה כתוצאה משחרור קיטור של מרירות, קיפוחים, גילויי שחיתות, כעסים של מאות אלפי תושבי המדינה הזאת.
תרומת המוסד בתקופה הזאת ליחסים שבין תושבי המדינה לממשל ולמערכה למען טוהר המידות לא תסולא בפז.
בשם 400,000 איש אלה, אני מבקש להודות למבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ולנציב קבילות החיילים ולומר להם "יישר כוחכם".