א. מבוא
חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן – החוק) תוקן בשנת תשמ"א, והוספו לו סעיפים 45א – 45ה, המעניקים לנציב תלונות הציבור (להלן – הנציב) סמכויות נרחבות לצורך הגנה על עובדי ציבור, שחשפו מעשי שחיתות (להלן – התיקון לחוק).
היוזמה להגן על עובדי ציבור שחשפו מעשי שחיתות, תחילתה בהצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת אמנון רובינשטיין. הרקע להצעת החוק היה חוק שנחקק בארה"ב בשנת 1978, שנועד להגן על המתריעים בשער, The Whistle–Blowers.
בעקבות הצעת החוק, והואיל ובשנות ה-70 נתפרסמו מקרים, שעובדי ציבור אשר הודיעו על חשד למעשי שחיתות במשרד בו עבדו, סבלו בשל כך מהתנכלות של עובדים בכירים במקום עבודתם, מינה שר המשפטים דאז משה ניסים, ועדה ציבורית בנושא הגנה על עובדי ציבור החושפים מעשי שחיתות בראשות היועץ המשפטי לממשלה לשעבר, עו"ד משה בן זאב (להלן – ועדת בן זאב או הוועדה).
בכתב המינוי של הוועדה, מיום 5 בפברואר 1980, הובהר שיש מקום לדון בהנהגת הסדר מיוחד שיעניק הגנה, במקרים הראויים, לעובדי ציבור שיסייעו לחשיפת שחיתות. חברי הוועדה התבקשו לבחון את הנושא ולהציע דרכים לפתרונו, אם בדרך של הסדרים מינהליים ואם בדרך של חקיקה.
הוועדה גיבשה את עמדתה לאחר שנפגשה עם היועץ המשפטי לממשלה ועם מבקר המדינה ושמעה את עמדתם בנושא, והמליצה על הסדר חקיקתי, תוך הענקת הסמכות למבקר המדינה, במסגרת תפקידו כנציב תלונות הציבור.
בדוח הוועדה צוין, שעובדים רבים נמנעים מלחשוף ליקויים מינהליים ואחרים במקום עבודתם מחשש שיבולע להם. רתיעה זו עלולה להביא להמשך הליקויים והמעשים הפליליים בלי שהאחראים לכך יתנו את הדין, והיא מאיימת על תפקודו התקין של המינהל הציבורי. ביטול החשש של עובדי הציבור כי יתנכלו להם עקב החשיפה, או לכל הפחות צמצום החשש, הוא צורך ממשי להבטחת תקינות המינהל הציבורי והבראתו מחוליים שונים, ועל כן יש ליתן הגנה לעובד ציבור כאמור.
הוועדה הוסיפה וציינה, שבמצב הקיים אין די כדי להגן על עובדי ציבור, שכן: מבדיקת התקשי"ר עולה, כי בידי המשרדים תחום נרחב של אפשרויות פיטורים, בהן הסמכות היא כמעט בלעדית בידיהם, ללא פיקוח חיצוני, שעה שהחובה לשאת ולתת עם ועד העובדים לא תמיד משמשת מחסום מספיק כדי למנוע התנכלות לעובד המתריע.
זאת ועוד, גם סמכויות נציב תלונות הציבור אין בהן די, מפני שמסעיפי החוק עולה, שישנם סייגים לסמכות הנציב בבירור תלונות של עובדי ציבור, שפוטרו מטעמים לא ענייניים ושלא בתום לב, מה גם שהחלטותיו בעניין הן בגדר הצבעות (המלצות) בלבד.
הוועדה ציינה, שאמנם עובד שנפגע כאמור יכול לפנות לערכאות, אך הדבר דורש הוצאה כספית נכבדת, ובמרבית המקרים ההתדיינות נמשכת זמן רב.
הוועדה סברה אפוא, שיש מקום להסדר חקיקתי, שיהיה אמצעי הגנה מהיר, יעיל וזול לעובד ציבור שנפגע, או שעומדים לפגוע בכל דרך שהיא במעמדו או במילוי תפקידו בשירות הציבורי, בתגובה על כך שהוא חשף או גרם לחשיפת מעשי שחיתות. בעיגון חקיקתי כאמור יש גם "כדי לסייע ליצירת אווירה ציבורית נוחה לעובדי המנגנון הציבורי החושפים מעשי שחיתות".
הוועדה היתה בדעה, שהפורום המתאים ביותר לטפל בעניינו של עובד ציבור, שנזקק וראוי להגנה כאמור, הוא מבקר המדינה – אם בתפקידו כמבקר המדינה ואם בתפקידו כנציב תלונות הציבור – בהיותו גוף המכיר את סדרי המינהל הציבורי מקרוב, מבקר אותם וקובע נורמות לגביהם.
הוועדה הוסיפה, כי נראה שיש להעניק למבקר המדינה סמכויות על פי חוק כדי שהעזרה והסעד, אותם ימצא לנכון להעניק לעובד הראוי להגנה, יהיו בעלי תוקף מחייב, "בדומה לפס"ד של בית משפט", וכי יש לקבוע שהפרת צו כאמור בידי עובד ציבור תהיה עבירת משמעת.
הוועדה המליצה על תיקון חוק מבקר המדינה, באופן שהמבקר יהיה מוסמך לברר תלונות כאמור, ויוכל לתת כל צו שימצא לנכון, בשים לב לאינטרסים הלגיטימיים של עובד הציבור ושל השירות הציבורי, אם בתור הוראת שעה עד לסיום הבירור ואם בתור הוראת קבע. כמו כן, הוא יוסמך בחוק מפורשות לצוות על החזרה לעבודה של עובד כאמור, ואם הדבר אינו אפשרי בגלל המצב שנוצר ביחידה בה הועסק העובד, לפסוק לו פיצויים מיוחדים, בין אם בתשלום כסף ובין אם בהענקת זכויות אחרות כגון פנסיה, או להורות על העברתו למקום עבודה אחר.
עם זאת, מעיני הוועדה לא נסתר גם החשש, שיש עובדים העלולים לנצל לרעה את ההגנה המוצעת, על ידי הטחת האשמות בלתי מבוססות, מתוך מניעים של חתרנות או נקמנות, כמו גם החשש, שעובד שעומדים לנקוט נגדו אמצעי משמעת או אמצעים מינהליים אחרים, יעלה האשמות שווא כנגד עובדים ביחידתו כדי לזכות בהגנה המוצעת.
אי לכך הציעה הוועדה, שקביעה של הנציב כי תלונה הוגשה שלא בתום לב או לשם קנטרנות, תיחשב כעבירת משמעת של המתלונן.
המחוקק אימץ עקרונות אלה במסגרת התיקון לחוק, שאושר בכנסת ב-1981.
מאז התיקון לחוק, ועל רקע הניסיון שהצטבר בנציבות תלונות הציבור (להלן – הנציבות) בבירור תלונות של עובדי ציבור שחשפו מעשי שחיתות, בוצעו בחוק שני תיקונים נוספים, הנוגעים לעניין:
בחוק מבקר המדינה (תיקון מס' 15), התש"ן-1990, הוספה לנציב הסמכות להעניק סעד למבקר פנימי בגוף מבוקר, שהממונה עליו עשה מעשה הפוגע בו, בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי (זאת, אף אם הליקויים שהעלה אינם בגדר מעשי שחיתות).
בחוק מבקר המדינה (תיקון מס' 33), התשס"א-2001, הוסף סעיף 45ו לחוק, הקובע כי על הגופים המבוקרים, שהסעיף חל עליהם, לפרסם במקום בולט במקום העבודה את עיקרי הוראות סעיפים 45א – 45ה, בנוסח שיקבע הנציב.
מאז התיקון לחוק חלפו כשני עשורים, במהלכם ביררה הנציבות תלונות רבות על התנכלות עקב חשיפת מעשי שחיתות. בתקופה זו התגבשו בנציבות הלכות שונות בנושא, אותן ניסינו לסכם במאמר זה.
[המשך בקובץ המצורף]