גביית החזר תשלומי יתר ששולמו בטעות // עידו דון יחיא, ברכה טל

גופים ציבוריים אחדים משלמים גמלאות שונות לאזרחים על פי חוק. מקבל גמלה שמסר את כל הפרטים והמסמכים שדרש ממנו הגוף המשלם אינו אמור לחשוש שאותו גוף טעה בקביעת זכאותו לגמלה ובחישוב שיעורה, והוא רשאי להניח כי קודם שהחל אותו גוף לשלם לו את הגמלה הוא עשה את כל הבדיקות הנדרשות לשם כך. ואולם יש שהגוף המשלם טועה בחישוב הגמלה, ובגלל אותה טעות הוא משלם לאזרח גמלת יתר. כשמתברר הדבר לגוף המשלם הוא שולח לאזרח הודעה על החוב שנוצר לו בשל התשלום המוטעה ומבקש ממנו לפנות אליו כדי להסדיר את תשלום החוב. לעתים הגוף המשלם מנכה את החוב מאותה גמלה או מתשלומים אחרים המגיעים ממנו לחייב.

במשך שנות קיומה טיפלה נציבות תלונות הציבור (להלן – הנציבות) בתלונות רבות של אזרחים על דרישות של גופים ציבוריים להחזיר להם סכומי יתר שקיבלו מהם. מאמר זה יעסוק בסוגיית הגבייה של החזרי תשלומי יתר ששולמו באשמת הגוף המשלם, ולא עקב העלמת מידע או חוסר תום לב של מקבל התשלום. במאמר נסקור החלטות של הנציבות בתלונות שהופנו אליה בנושא זה, וכן נעמוד על העקרונות המשפטיים הקשורים לסוגיה זו שנקבעו בפסיקת בתי המשפט.

מאחר שכותבי המאמר עוסקים בבירור תלונות על המוסד לביטוח לאומי (להלן – המוסד), שהוא הגוף העיקרי המשלם גמלאות בישראל, יתמקד המאמר בגוף זה, אם כי הדברים נכונים לגבי כל גוף ציבורי במדינה שמשלם גמלאות.

המוסד משלם גמלאות שונות על פי הוראות חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן–חוק הביטוח הלאומי), חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970, הסכם הניידות והוראות אחרות. חישוב סכום התשלומים נעשה בידי עובדי המוסד על פי קריטריונים שנקבעו בחוקים האמורים ובתקנותיהם וכן בנהלים פנימיים של המוסד. פעמים רבות קביעת עצם הזכאות לגמלה וסכום הגמלה תלויים בנתונים שמספק מקבל הגמלה, כגון הכנסותיו בעבר ובהווה, הכנסות בן זוגו, עיסוקו והרכב משפחתו. מקבל גמלה שמסר את כל הפרטים והמסמכים שדרש ממנו המוסד אינו אמור לחשוש שהמוסד טעה בקביעת זכאותו לגמלה ובחישוב שיעורה והוא רשאי להניח כי קודם שהחל לשלם לו את הגמלה הוא עשה את כל הבדיקות הנדרשות. למרבית מקבלי הגמלה אף אין הכלים הנדרשים כדי לבדוק אם חישוב הגמלה נעשה כראוי, ואם הם אמנם מקבלים את הסכום המגיע להם.

חלק גדול מהתשלומים שהמוסד משלם הם גמלאות למחיה שוטפת האמורות להינתן במשך זמן רב, כגון קצבאות זקנה ושאירים, קצבת נכות מעבודה, קצבת נכות כללית וגמלת הבטחת הכנסה. הזכאות לחלק מהגמלאות האמורות מותנית בהיעדר כל הכנסה אחרת או בהכנסה נמוכה עד תקרה מסוימת. סביר להניח שמקבלי הגמלאות האלה מנהלים את הוצאותיהם בהסתמך על סכום הגמלה שקבע להם המוסד. לכן מבוטח שבשל טעות של המוסד קיבל במשך זמן רב גמלה למחיה שוטפת ששיעורה גדול מהמגיע לו ולאחר מכן נדרש להחזיר את תשלומי היתר שקבל, עלול להינזק קשות מאחר שכבר הוציא את הכספים האלה למחייתו. המוסד משלם גם גמלאות מחליפות שכר שניתנות במשך פרק זמן מוגבל: דמי לידה, תגמולי מילואים ודמי אבטלה. הפגיעה במקבלי גמלאות אלה הנדרשים להחזיר תשלומי יתר שקיבלו בשל טעות של המוסד תהיה על פי רוב קלה יותר בגלל משך הזמן הקצר יחסית שהן משולמות ומאחר שהן ניתנות גם למי שמצבם הכלכלי טוב. ואולם, יש לבחון כל מקרה לגופו ומי שנגרמה לו פגיעה קשה כתוצאה מכך שנדרש להחזיר גמלה קצרת מועד שקיבל ביתר בשל טעות של המוסד, ייתכן שדינו יהיה כדין מי שקבל גמלה ארוכת תווך.

סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי מאפשר למוסד לנכות סכומים ששילם בטעות או שלא כדין מכל תשלום שיגיע ממנו לחייב:

"שילם המוסד, בטעות או שלא כדין, גמלת כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, יחולו הוראות אלה:

(1) המוסד רשאי לנכות את הסכומים ששילם כאמור מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות הענין (הדגשה אינה במקור);

(2) המוסד רשאי לתבוע החזרת כל סכום ששילם, בטעות או שלא כדין, אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום שלא בתום לב;

(3) המוסד רשאי לנכות או לתבוע את הסכומים ששילם כאמור, בצירוף תוספת לפי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום החזר התשלום בפועל לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;

(4) …"

בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין תביעה שהגישה עיריית תל אביב-יפו נגד אלמנה שקבלה ממנה קצבת שאירים דן בית המשפט בשאלה האם עיריית תל אביב-יפו, שאימצה את הוראות חוק שירות המדינה (גימלאות), התשט"ו-1955 (להלן – חוק הגמלאות מ-1955) החלות על עובדי מדינה לעניין קצבאות פרישה לעובדיה ולשאיריהם, היתה זכאית לנכות מקצבת השאירים שהיא משלמת לנתבעת, סכומי יתר ששילמה לה בעבר. הנתבעת עבדה במוסד לבטיחות ולגיהות – מוסד שהוא קופה ציבורית כמשמעותה בסעיף 28 בחוק האמור. בסעיף חוק זה נקבע, כי אדם הזכאי לקצבה, לרבות אלמנה המקבלת קצבת שאירים, שמקבל משכורת מאוצר המדינה או מקופה אחרת שקבעה הממשלה כקופה ציבורית, תשולם לו קצבה בשיעור ההפרש שבין משכורתו האמורה לבין המשכורת הקובעת שלפיה מחושבת קצבתו. הנתבעת דיווחה לעירייה בכל שנה, כפי שנדרשה, על עבודתה במוסד לבטיחות ולגיהות ועל משכורתה, אך למרות זאת, שילמה לה העירייה במשך כמה שנים את מלוא הקצבה ולא כנדרש לפי סעיף 28 האמור.

כשעמדה עיריית תל אביב-יפו על טעותה היא החליטה לקזז את החוב מקצבת השאירים של הנתבעת על פי הוראת סעיף 49(3) לחוק הגמלאות מ-1955, שלפיו אוצר המדינה יכול לקזז תשלומי יתר ששילם בטעות לזכאי מגמלאות המגיעות ממנו לאותו זכאי.

בית המשפט קבע כי הקיזוז על פי אותו סעיף הוא בגדר רשות, ובהתקיים נסיבות מיוחדות אין מקום לקיזוז. בפסק הדין אמר השופט ברנזון:

"המשיבה לא תרמה במאומה לטעות. להפך, היא דיווחה מדי שנה על עבודתה והשתכרותה, כפי שנדרשה לעשות על פי הוראות הקבע של המערערת. המערערת לא עמדה על הטעות אלא כעבור למעלה מחמש שנים. במשך הזמן הזה לא זו בלבד שהמשיבה הוציאה את הכסף שקבלה על מחייתה ומחיית בנה, אלא שלו ידעה כי בשל עבודתה במוסד לבטיחות ולגיהות עלולים להפחית את קיצבתה, היא יכלה למצוא לה מקום עבודה אחר שאינו מהווה קופה ציבורית ולהשתחרר כליל מחובת הניכוי, כפי שעשתה אחרי שנתגלתה הטעות ונדרשה להחזיר את עודפי התשלומים. טעותה של המערערת היא שגרמה לשינוי מצבה של המשיבה לרעה, ולדעתי היא מנועה כעת מלתבוע את תיקון הטעות על חשבון המשיבה."

השופט י' כהן בחן את המקרה לאור דיני היושר ודיני עשיית עושר ולא במשפט וקבע:

"בתביעה מעין חוזית להשבת כסף ששולם בטעות על בית המשפט קודם כל להעמיד את השאלה: 'האם מן הדין ומן היושר הוא, שהכסף ששילם התובע יישאר בידי הנתבע…'

המשיבה שינתה את מצבה לרעה בגלל טעות המערערת, ועל כן אין להגיד, שהמשיבה התעשרה על חשבון המערערת (ההדגשה אינה במקור). כדי לבסס תביעה של עשיית עושר ולא במשפט, לא די לתובע להוכיח את הסיפא היינו 'ולא במשפט' אלא עליו להוכיח את הרישא היינו 'עשיית עושר', וכאן לא היתה כל 'עשיית עושר'. על כן לדידי אין למערערת עילת תביעה נגד המשיבה."

בית המשפט פסק כי התקיימו כאן כמה נסיבות שבגללן לא הייתה העירייה רשאית לקזז את תשלומי היתר ששילמה בטעות לנתבעת:

(א) הנתבעת לא תרמה במאומה לטעות.

(ב) בגלל הטעות שינתה הנתבעת את מצבה לרעה.

(ג) הטעות נמשכה זמן רב.

פסק דין ספיר משמש בסיס להחלטות בנושא זכותה של רשות ציבורית לנכות מגמלה שהיא משלמת לזכאי חוב שנוצר עקב תשלום יתר של אותה גמלה או של גמלה אחרת. פסק דין זה שימש בסיס גם להחלטות של נציב תלונות הציבור (להלן – הנציב) בנושא זה וחלקן פורסמו בדוחות השנתיים של הנציב.

בדוח הנציב משנת התשל"ח התפרסמה תלונה על מחלקת הגמלאות של משרד האוצר. המתלוננים, עובדי מדינה שפרשו לגמלאות, התלוננו שהמחלקה ניכתה מקצבתם החודשית סכומי יתר ששילמה להם בטעות. הם טענו שכבר הוציאו למחייתם את הסכומים האלה וכי לא עליהם לשאת בתוצאת הטעות שהתגלתה לאחר זמן. המחלקה ניכתה את החוב מגמלת המתלוננים בהסתמך על סעיף 59(3) לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (בעבר סעיף 49 (3) לחוק הגמלאות משנת 1955).

הנציבות קבעה כי נוכח המבחנים שנקבעו בפסק דין ספיר, אין מקום לנכות את סכומי היתר מקצבתם החודשית של המתלוננים; המתלוננים לא תרמו במאומה לטעות, ושינו מצבם לרעה בגלל הטעות משום שכבר הוציאו למחייתם את תשלומי היתר שקיבלו.

יצוין כי עמדה זו של הנציבות (ועמדתה במקרים שיתוארו בהמשך) יש בה משום הרחבה של פסק דין ספיר. בפסק הדין קבע השופט ברנזון כי הנתבעת שינתה את מצבה לרעה בשל הטעות גם מכיוון שאילו ידעה בעת שהחלה לקבל את הקצבה שבשל עבודתה במוסד לבטיחות ולגיהות אין היא זכאית לקבל את מלוא הקצבה, ייתכן שהיתה מוצאת לעצמה מקום עבודה אחר שאינו מהווה קופה ציבורית ומשתחררת כליל מחובת הניכוי, כפי שאכן עשתה אחרי שגילתה העירייה את הטעות ודרשה ממנה להחזיר את תשלומי היתר. לעומת זאת, בעניין התלונה הנדונה, המתלוננים שינו את מצבם לרעה בשל עצם העובדה שהוציאו למחייתם את סכומי היתר ששולמו להם. כלומר, הדבר נחשב שינוי לרעה אף על פי שאילולי אירעה הטעות לא היו המתלוננים יכולים לקבל את תשלומי היתר באופן אחר.

בדוח הנציב משנת התש"ם התפרסמה תלונה של אשה נגד המוסד שעניינה קיזוז תשלומי יתר של גמלה מתשלומי קצבה שוטפים המגיעים לה ממנו. בעלה של המתלוננת קיבל מהמוסד קצבת זקנה הכוללת תוספת תלויים עבורה. בספטמבר 1973, לאחר שהמתלוננת הגישה למוסד מסמכים המעידים שהיא חיה בנפרד מבעלה, החל המוסד לשלם לה ישירות את התוספת. באפריל 1977 מלאו למתלוננת 60 שנה, ואושרה לה קצבת זקנה נפרדת. בעת הטיפול בביצוע תשלום הקצבה התברר, כי מאז יוני 1974 שולמה למתלוננת בטעות גמלה בשיעור מלוא קצבת הזקנה במקום גמלה בשיעור תוספת התלויים בלבד. בעקבות זאת, החל המוסד לגבות מהמתלוננת את החוב על ידי ניכוי חודשי של 10% מקצבת הזקנה המשולמת לה. המתלוננת טענה כי אינה אחראית לטעות שקרתה ולא היתה מודעת לה, וכי הקצבה היא הכנסתה היחידה וניכוי חודשי אף בשיעור של 10% פוגע בה מאוד.

המוסד ניכה את החוב מהקצבה בהתבסס על סעיפים 139 ו–140 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשכ"ח-1968 (היום סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995), שלפיהם אם שילם המוסד בטעות או שלא כדין גמלת כסף או כל תשלום לפי חוק, הוא רשאי לנכות את החוב שנוצר מכל תשלום שיגיע ממנו לחייב, בין בבת אחת ובין בשיעורים, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין.

לאור המסקנות שהועלו מבדיקת התלונה שהתפרסמה בדוח הנציב משנת התשל"ח, הצביע הנציב לפני הנהלת המוסד, שאין לנכות באופן אוטומטי תשלום יתר שניתן בטעות מקצבה חודשית שהוא משלם – אף לא בשיעור של 10% בלבד ממנה – בלי להתחשב בנסיבות העניין. הנציב קבע שיש לדון בכל מקרה לגופו, ואם מתברר שמקבל הקצבה לא תרם במאום לטעות והקיזוז של תשלומי היתר מקצבתו מכביד עליו מהבחינה הכלכלית, אין מקום לביצועו.

המוסד הודיע לנציבות, כי לאחר דיונים החליט לאמץ את גישתה ולפעול על פיה; אשר למתלוננת, כיוון שהיא לא תרמה לטעות, וסביר להניח שאף לא היתה מודעת לה, החליט המוסד בהתחשב במצבה הכלכלי, להפסיק את הניכוי.

בדוח הנציב משנת התשנ"ח, נדונה תלונה של מתלוננת ולפיה המוסד מנכה מקצבת הזקנה שלה חוב בסך 2,949 ש"ח שנוצר לה אצלו בשל תוספת דחיית קצבה בשיעור של 5% בחודש (כ – 40 ש"ח), ששילם לה בטעות משנת 1973 עד 1996.

הנציב קבע כי התלונה מוצדקת והצביע לפני המוסד על הצורך להחזיר למתלוננת את מלוא סכום החוב שכבר נוכה מהקצבה.

הנציב מנה שלושה תנאים אשר בהתקיימם לא היה מקום לגבות את החוב אף על פי שמצבה הכלכלי של המתלוננת תקין:

(א)  המתלוננת לא תרמה במאומה להיווצרות הטעות ואף לא ידעה עליה;

(ב)  המתלוננת שינתה מצבה לרעה, שכן צברה חוב בלי ידיעתה;

(ג)  המוסד לא התחשב בכל נסיבות העניין, בכלל זה פרק הזמן הארוך שבו נמשכה הטעות.

בקביעה זו הרחיב הנציב את המושג "שינוי לרעה", שכן הוא ראה בעצם צבירת החוב שינוי לרעה במצב המתלוננת, אף על פי שבשונה מהמתלוננים הקודמים לא היתה למתלוננת כל מניעה כלכלית להחזיר את החוב.

בדוח הנציב משנת התש"ס התפרסמה תלונה על הלשכה לשיקום נכים במשרד האוצר (להלן – הלשכה).

הלשכה הכירה במתלוננת כנכת המלחמה בנאצים בשיעור נכות של 69% ושילמה לה תגמולים משנת 1958. בשנת 1988 הגישה המתלוננת בקשה לקבלת תגמול כנכה נצרכת, הזכאית לתגמולים בשיעור גבוה יותר, ובקשתה אושרה. המתלוננת הסבירה שהיא לא הגישה את הבקשה קודם לכן מחוסר ידיעה. לאחר בדיקת נתוניה הכירה בה הלשכה כנכה נצרכת ממועד הגשת בקשתה, אולם סירבה לשלם לה תגמולים למפרע.

בספטמבר 1994 נפטר בעלה של המתלוננת והיא הודיעה על כך ללשכה כנדרש. על פי הוראות חוק נכי המלחמה בנאצים, התשי"ד-1954, היה על הלשכה להתחיל לקזז מתגמולי המתלוננת הכנסות שנוספו לה עקב פטירת בעלה, אולם בשל טעות לא נעשה דבר בעניין זה, והמתלוננת המשיכה לקבל תגמולים בסכום גבוה מהמגיע לה. בדצמבר 1997 התגלתה הטעות. באותו מועד הגיעו תשלומי היתר שהצטברו לחובתה ל–90,000 ש"ח, והלשכה החלה לגבות ממנה את החוב באמצעות ניכוי של 500 ש"ח מתגמוליה החודשיים. הנציב קבע כי התלונה מוצדקת והצביע לפני הלשכה לשיקום נכים על הצורך לבטל את החוב.

הנציב סבר כי מדוח העובדת הסוציאלית על מצבה הכלכלי הקשה של המתלוננת ניתן להסיק שהמתלוננת הוציאה למחייתה את סכומי היתר שקיבלה, ובכך שינתה את מצבה לרעה. הנציב גם הביא בחשבון את העובדה שמחוסר ידיעה לא תבעה המתלוננת ולא קיבלה במשך שנים רבות את התגמולים שהיתה זכאית לקבל כנכה נצרכת. בעקבות הצבעת הנציב הפסיקה הלשכה לנכות את החוב מתגמולי המתלוננת.