בשנת 1966 הוקמה בכנסת ועדה פרלמנטרית לבחינת הרעיון של מינוי אומבודסמן בישראל, אולם רק בשנת 1971 קיבלה הכנסת את החוק שהוסיף את הפרק השביעי לחוק מבקר המדינה – ומכוחו מונה מבקר המדינה לתפקיד נציב תלונות הציבור והוקמה הנציבות. החוק נכנס לתוקפו בספטמבר 1971, ובמהלך השנים הורחבה סמכותו של נציב תלונות הציבור. ב-1981 הוסף לחוק סעיף המקנה לנציב סמכות להגן על עובדי ציבור מפני התנכלות להם במקום עבודתם עקב חשיפת מעשי שחיתות, וב-1990 הוחלה הגנה כזאת גם על מבקרים פנימיים אשר כתגובה על פעולותיהם במילוי תפקידם נפגעו במקום עבודתם.
הכנסת החליטה על הקמת הנציבות בתקופה שבה מונו אומבודסמנים במדינות שונות בעולם. אמנם, מוסד האומבודסמן נולד בשבדיה בראשית המאה ה-19 – אך רק במחצית המאה העשרים הוא זכה לתהודה בין-לאומית רחבה.
החידוש הישראלי היה בהטלת תפקיד האומבודסמן על מבקר המדינה, והקמת יחידה מיוחדת במשרד מבקר המדינה שתעסוק בבירור התלונות, היא נציבות תלונות הציבור. עד כמה שידוע לי, שילוב התפקידים של ביקורת המדינה ונציב תלונות הציבור תחת קורת גג אחת מיוחד לישראל. המעלה הגדולה בדגם זה שהוא מאפשר למבקר המדינה לקבל תמונה טובה יותר על הנעשה במינהל הציבורי, והתועלת שמפיקה הביקורת מהמידע הרב אודות ליקויים במינהל הציבורי, המגיע אליה באמצעות תלונות הציבור ומסקנות בירורן, היא רבה. יש שהצטברות של תלונות בנושא מסוים תורמת לעריכת ביקורת באותו נושא ולפרסום דין וחשבון כולל על היחידה הנוגעת בדבר.
מאז הקמתה, בוררו בנציבות תלונות הציבור כ-190,000 תלונות. מספר התלונות המוגשות מדי שנה עומד על 6,000-7,000 תלונות. בדוח האחרון שפורסם לפני יומיים עמד מספר התלונות על 7,016. סבורני כי יש בנתון זה כשלעצמו ללמד על אמון הציבור במוסד הנציבות. שיעור התלונות המוגשות ביחס לכלל האוכלוסייה הוא גבוה יחסית לאומבודסמנים אחרים בעולם. יש שיאמרו, שהדבר נובע מכך שעם ישראל אוהב ומרבה להתלונן, אולם מנגד עומד אחוז התלונות המוצדקות מתוך כלל התלונות.
בשנותיה הראשונות של הנציבות, כמחצית התלונות שנידונו לגופן נמצאו מוצדקות. שיעור זה ירד במשך השנים, ובשנים האחרונות הוא עומד על כ-37%, וכך גם בשנה האחרונה. תכופות אני נשאל, אם זהו שיעור גבוה או נמוך. בהשוואה לשיעור המקובל בכמה ממוסדות האומבודסמן בעולם, יש שהשיעור גבוה יחסית, ויש שהוא נמוך יותר. אולם לא זו בלבד שיש להיזהר מעריכת השוואה פשטנית, המתעלמת מהשונות הקיימת בין סוג הנושאים העומדים לביקורת האומבודסמן, סמכויותיו, מדיניות ההתערבות שלו, מנגנוני פעולה חלופיים, ומשתנים רבים אחרים היכולים להשפיע על נתון זה, אלא שלדידי אין זו נחמה ואף לא חצי נחמה, כי ישנן מדינות בהן אחוז התלונות המוצדקות גבוה יותר. לא זו בלבד, אלא שעל אף כל חשיבותו של נתון סטטיסטי זה, אין להתעלם ממהותן של התלונות שנמצאות מוצדקות. כשאני בודק את התלונות לגופן אינני משוחרר מהרושם שבמינהל הציבורי טרם הופנם כדבעי הרעיון, כי הוא נאמן הציבור, והוא לא נועד אלא לשרת את הציבור. אין עובד המינהל הציבורי אדון על הציבור אלא משרתו.
הסכנה הגדולה למינהל הציבורי היא בהיפוכם של תפקידים, כשהמשרת הופך לאדון, כשהכוח איננו משמש אמצעי להשגת היעד הלגיטימי שלשמו ניתן, אלא מנותק מיעד זה ומופעל בניגוד למטרה שלשמה נועד.
התלות הרבה שיש לאזרח באורגנים השונים של המינהל הציבורי, מחייבת במדינה דמוקרטית עמידה על המשמר ומתן הגנה לאזרח כל אימת שזכויותיו נפגעות. העובדה כי אלפי אנשים מקבלים מדי שנה סעד מנציב תלונות הציבור מוכיחה, כי מוסד זה ממלא תפקיד רב-חשיבות בהגנה על זכויותיו של הפרט בישראל.
מוסד נציב תלונות הציבור בא למלא תפקיד חברתי. הוא הוקם כדי להעניק סעד לאזרח שנפגע ממעשה או ממחדל של רשות ציבורית. כמי שמונה לתפקיד נציב תלונות הציבור לאחר שנים ארוכות בתפקיד שופט, אשר אף הוא עוסק בהכרעה בסכסוכים בין האזרח לרשות ובהושטת סעד לאזרחים שזכויותיהם קופחו, אני שואל את עצמי מדי פעם: האם משלימים נציב תלונות הציבור ובית המשפט זה את זה, ואם כן כיצד? שאלה זו העסיקה גם את חברי הכנסת בעת החקיקה. אני מוצא, כי לליבונה יש חשיבות תיאורטית ומעשית כאחת.
נקודת מוצא מעניינת לדיון מוצאים אנו כבר בדברי המבוא להצעה להטיל על מבקר המדינה למלא את תפקיד נציב תלונות הציבור. וכך נאמר שם:
"אף על פי שהמערכת השיפוטית הוכיחה שהיא מכשיר רב עצמה לשמירה על זכויות האזרח במגעו עם המינהל, עדיין יש תחומים ועניינים שמסיבות שונות אינם עומדים לביקורת ערכאות, אם בשל אופיים ואם משום שהאזרח נמנע מהביאם לערכאות, בשל הקשיים והמגבלות שבהפעלתן, גם אם לדעתו יש מקום לתלונה."
מציעי ההצעה איתרו אפוא "חסר" במוסדות השיפוט, חסר, שאותו ביקשו למלא באמצעות נציב תלונות הציבור. ומהו חסר זה? משיבים מציעי ההצעה בשניים: יש עניינים שבשל אופיים אינם עומדים לביקורת ערכאות שיפוטיות, ויש עניינים שהאזרח נמנע מלהביא לבית המשפט, בשל הקשיים והמגבלות הכרוכים בכך. מוסיפים בעלי ההצעה ואומרים, כי ההצעה באה "בעקבות ההתעוררות הכללית בעולם להקמת מוסד בלתי תלוי, יעיל ובעל כושר לטיפול מהיר בתלונות האזרח...". דהיינו, ההצעה מציינת לפחות שניים מאותם "קשיים ומגבלות" הכרוכים בפנייה לבית המשפט, והם מידת היעילות והמהירות המאפיינים את הדיון המשפטי.
ואמנם, אחד היתרונות של נציב תלונות הציבור, הוא היותו נגיש ביותר לאזרח שחש שזכויותיו קופחו. כדי להגשים מטרה זו, נקבע בחוק שהנציב "רשאי לברר את התלונה בכל דרך שיראה, ואינו קשור להוראות שבסדר דין או בדיני ראיות". ואכן, לא תמצאו בנוהלי העבודה של נציבות תלונות הציבור משהו המזכיר את סדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבתי המשפט.
אין קל מלהגיש תלונה לנציב תלונות הציבור. אפשר להגיש תלונה כתובה בכל האמצעים – דואר, פקסימילייה ודואר אלקטרוני – ואפשר להגישה בעל פה, באמצעות הלשכות של נציבות תלונות הציבור הפועלות ברחבי הארץ. הגשת התלונה אינה כרוכה בתשלום, ואינה דורשת ייצוג משפטי. כדי לתת שירות טוב לקהל גדול של אנשים שאינם דוברי עברית, התלונה אף אינה חייבת להיות כתובה עברית, ואנו עושים כל מאמץ לטפל בתלונות הכתובות בשפות אחרות.
הקלות בהגשת תלונה יש לה מחיר, והוא הכמות הגדולה של התלונות המוגשת לנציבות תלונות הציבור מדי שנה. אנו מקבלים זאת באהבה, ומעודדים את הציבור להשתמש בשירותינו. זאת בכפוף לתנאי שקבע המחוקק, שהתלונה חייבת להיות על פגיעה במישרין במתלונן. לא אחת אנו נאלצים להשיב ריקם את תלונתו של אדם בנימוק שפנייתו מעלה בעיה כללית, ואין הוא נפגע במישרין מהמעשה או המחדל שעליו הוא מתלונן; במקרים אלה אנו מעבירים את תלונתו לאגף הביקורת הנוגע בדבר, המתייחס לנושא במסגרת הביקורת. ככלל, מדיניותנו גמישה וליברלית בפירוש סייג זה, אך אנו עומדים עליו. להבדיל מבית המשפט הגבוה לצדק, אין אדם יכול לקבל עליו תפקיד של "מתלונן ציבורי" בפני נציב תלונות הציבור. לא תמיד קל להסביר זאת למתלוננים, ותכופות אנו מקבלים השגות על דחיית תלונה על הסף מסיבה זו.
אשר לאופן הטיפול בתלונה, נוהגת נציבות תלונות הציבור על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו השלב הראשון בטיפול יהיה פנייה למי שעליו התלונה, לקבלת תשובתו. אך לאחר מכן, אם בירור התלונה דורש זאת, פתוחות לפני עובדי הנציבות מגוון של אפשרויות, מהן בלתי פורמליות, להביא לסיום מוצלח של הבירור. יש שעובדי הנציבות נפגשים עם המתלונן, יש שהם נפגשים עם מי שעליו הוגשה התלונה, ויש לעתים שהם עורכים פגישה משולשת.
בנציבות תלונות הציבור נפוץ השימוש בטלפון ככלי לזרז פתרונן של בעיות. לעיתים כאמצעי להשלמת פרטים חסרים, אך לעיתים גם כאמצעי לבירור מידי של בעיה, שהטיפול בה דחוף.
סבורני, כי אוכל לומר כי נציבות תלונות הציבור עומדת, על פי רוב, גם בציפייה לטיפול מהיר בתלונה. משך הזמן הממוצע לטיפול בתלונה, ממועד הגשתה ועד לקבלת החלטה, נע דרך כלל בין ימים ספורים לכמה חודשים. בהתחשב בכמות התלונות הגדולה המוגשת בכל שנה, ובמצבת כוח האדם של נציבות תלונות הציבור זהו הישג לא מבוטל.
אוכל אפוא לסכם ולומר, כי לנציב תלונות הציבור, כמכשיר חברתי להגשמת זכויות של הפרט מול הרשות, הוקנתה היכולת לתת פתרון לקשיים מסוימים העומדים בפני מי שמבקש לממש את זכויותיו באמצעות הליך משפטי, ובהם המשאבים הרבים שיש להשקיע בו, במונחים של זמן, טרחה, וכסף. אך אלו הן בעיות שמערכת המשפט מנסה להתמודד אתן גם באמצעים אחרים, וחשוב אפוא להדגיש, שלא בזאת מתמצה ייחודיותו של נציב תלונות הציבור.
הערך המוסף הסגולי של נציב תלונות הציבור הוא בהעמדת גוף ממלכתי, בעל סמכויות ובלתי תלוי, אשר רב את ריבו של האזרח מול הרשות. המדינה, במשאביה שלה, נותנת את "הנשק" בידי האזרח המבקש "להילחם" בה. וכי מהי בעצם עבודת היום יום בנציבות תלונות הציבור? טול לדוגמה שניים שסורבה בקשתם להטבה מסוימת. האחד שוכר את שירותיו של עורך דין, אשר מברר עבורו את הוראות הדין החלות, כותב מכתב התראה מנומק לרשות, מקבל תשובה שלילית, מנסח תובענה לבית המשפט, מנהל את ההליך, עד אשר יתקבל פסק דין לטובתו. האחר, מעלה את תלונתו על הכתב, בשפה חופשית, ושולח אותה כתלונה לנציבות תלונות הציבור. מרגע שזו נתקבלה במשרדי הנציבות, מותנע תהליך, שבו כל הפעולות שתיארתי מתבצעות עבור המתלונן, על ידי עורך דין שהעמידה לרשותו המדינה. ולא זו בלבד, אלא שאותו עורך דין נהנה ממעמד מיוחד כנציגו של נציב תלונות הציבור. הוא מוסמך לדרוש כל ידיעה ומסמך הדרוש לדעתו לבירור התלונה, ודרישתו תיענה ללא צורך בתצהירים, חקירות, גילוי מסמכים וכד'. הליך הבירור איננו אַדברסרי, והיקף הבירור אינו מוגבל בטענות ובראיות שהביא המתלונן.
המינהל הציבורי מעורב כמעט בכל תחומי חייו של היחיד. במדינת הרווחה, הוא מופקד על מימוש הצרכים הבסיסיים ביותר: בריאות, חינוך, ביטחון סוציאלי ועוד. יש יסוד לדעה, שהתרחבות השירותים החברתיים והעלייה ברמתם, הותירה קבוצות אוכלוסייה גדולות מאחור. אלה הן קבוצות של אנשים שזכויותיהם החברתיות אינן ממומשות במלואן, והן נתונות במצוקה – לא רק חומרית – אלא גם במצב של חוסר אונים וחוסר שליטה על גורלן. עקב העדר מודעות לזכויות, העדר מיומנות, והעדר נגישות למוסדות המתאימים נמנע מהן מלמצות את מה שיש למדינה להציע. מתוך אבחנה זו, התפתחה תיאוריה של העצמה (empowerment) אישית וקהילתית. העצמה היא תהליך שנועד להוציא את היחיד החלש ואת הקבוצה החלשה מהמצב שבו הם מצויים, למצב של שליטה והתקדמות. העצמה נועדה להגשים הלכה למעשה את זכויות האדם.
בעיקר עוסקים בכך ארגונים לא ממשלתיים. אך לדעתי, גם על המדינה למלא תפקידים מסוימים בשינוי החברתי הדרוש. בראייתי, נציב תלונות הציבור מתיישב עם אידאל זה. הוא מאפשר הגשמת זכויות בקלות יחסית. הוא מקדם נגישות שוויונית לשירותים החברתיים. לפיכך, אף על פי שהנגישות לנציב תלונות הציבור היא קלה, מוטל על נציב תלונות הציבור "לשווק" את עצמו, ולהגביר את המודעות בקרב קבוצות אוכלוסייה חלשות לאפשרות להיעזר בו.
נציבות תלונות הציבור פתוחה אמנם לתלונות בכל הנושאים, ומכל שכבות הציבור, אולם לעתים אנו חשים, שדווקא החזקים יותר משכילים לנצל את שירותינו. ככל שמדובר בנושאים המתאימים לטיפולו של האומבודסמן, חל הכלל שהוא עומד לשירות הכל. אך עלינו לעמוד על המשמר, שלא נשעבד את עיקר משאבינו לבירור תלונות בנושאים שראוי להם להתברר בבתי המשפט, כגון סוגיות מסחריות מורכבות שגופים מבוקרים מעורבים בהן, ולכן נופלות באופן פורמלי לתחום סמכותו של נציב תלונות הציבור. לא למותר לציין, כי לפני כשנה, תיקנה הכנסת את החוק, וכיום נאמר בו, שנציב תלונות הציבור לא יברר תלונה "אם סבר שהוא אינו הגוף המתאים לבירור העניין". הוראה זו חשובה היא, וגם בה יש כדי לסייע לנציב תלונות הציבור לנווט את ספינתו בנתיב שיועד לה.
עד כה דיברתי בייחודיות של נציב תלונות הציבור כמכשיר חברתי נגיש ונוח למימוש זכויות ואינטרסים. אך בהקמת נציבות תלונות הציבור לפני שלושים שנה היתה למחוקק מטרה נוספת. כדברי הצעת החוק שציטטתי בראשית דברי, נאמר בה כי: "יש תחומים ועניינים... שאינם עומדים לביקורת ערכאות...בשל אופיים". ומהם עניינים אלה? חבר הכנסת אליעזר שוסטק ז"ל ציין בדיון על הצעת החוק במליאת הכנסת:
"הדבר שהאזרח רוצה בו – וזהו המצב שעליו חשבו בשבדיה ובמדינות אחרות – איננו מוסד לתלונות האזרח על פקיד או מינהל במקרה של עבירה על החוק או פגיעה בחוק, אלא דווקא לאותם מקרים שאי-אפשר לתפוס את הפקיד בעבירה על החוק".
אכן, ישנם עניינים שבהם פנייה לבית המשפט היא חסרת טעם ואינה יכולה להניב סעד של ממש שבית המשפט נוהג לתתו. למשל, תלונות על יחס לא נאות כלפי האזרח, שאם נמצאות מוצדקות, מעירה נציבות תלונות הציבור לרשות על כך, אפילו המעשה עשוי וגמור.
אך מעבר לזה, אנו שומעים הדים מהליכי החקיקה על ציפייה, כי נציב תלונות הציבור יתערב למען פתרון צודק במקרה קונקרטי ומיוחד, גם כאשר הרשות פעלה בהתאם לנורמה משפטית מחייבת. האם ציפייה זו באה לידי ביטוי בעילות ההתערבות של הנציב, שנקבעו בסעיף 37 לחוק מבקר המדינה? שכן קובע סעיף זה כי בכוחו של הנציב להגיע למסקנה כי תלונה היא מוצדקת לא רק כאשר המעשה או המחדל שעליו מתלוננים הוא "בניגוד לחוק או ללא סמכות חוקית או בניגוד למינהל תקין", אלא גם כאשר יש בהם "משום נוקשות יתירה או אי-צדק בולט".
מה באו שתי עילות התערבות אלה להוסיף על העילות שנמנו לפניהן: "בניגוד לחוק או ללא סמכות חוקית או בניגוד למינהל תקין"?
בהצעת החוק המקורית שהוגשה לכנסת, לא נכתבו הביטויים "נוקשות יתירה" ו"אי-צדק בולט", כי אם "מעשה שרירותי". טוב עשתה הכנסת שהשמיטה ביטוי זה. שהרי פגם של שרירות בהחלטה של רשות מינהלית כמוהו כפגם של סמכות. הרשות חייבת לבצע את תפקידיה מתוך שיקולים ענייניים ואין כל רבותא בהתערבות בהחלטה שרירותית של הרשות. הביטויים "נוקשות יתירה" ו"אי-צדק בולט" מעידים, כי הם נועדו דווקא למקרים שבהם דבקה הרשות בהוראות ובאמות המידה המכתיבות את פעולתה על דרך הכלל; אולם יישומם במקרה הקונקרטי מוביל לתוצאה היוצרת חוסר צדק, ועל כן רשאי נציב תלונות הציבור להצביע על הצורך לשנות את ההחלטה. אם כך, מדוע צריכה הנוקשות להיות "יתירה" ועל אי הצדק להיות "בולט"? האם לא די בנוקשות ובאי צדק כדי להצביע על כך כי החלטת הרשות אינה יכולה לעמוד?
ועוד, אימתי נכון לדרוש מהרשות לגלות גמישות, ולסטות ממדיניותה הכללית במקרה בודד כדי להשיג צדק? האם דרישה כאמור אין פירושה פגיעה בעקרונות חשובים ובהם עקרון השוויון, שמירה על מסגרת תקציב וכיוצא באלה? ושוב נשאלת השאלה: האם פירושה הנכון של סמכות הנציב היא שבידו להעניק סעד במקום שאין למתלונן זכות ועילה משפטית?
טלו מקרה מבחן שהונח על שולחני לפני חודשים מספר. אישה חולה במחלה קשה וזקוקה לטיפולים פיסיותרפיים לעיתים תכופות, התלוננה על שקופת החולים מוכנה לממן 12 טיפולים בשנה בלבד. בדיקת הוראות חוק ביטוח בריאות ממלכתי העלתה, כי עמדתה של קופת החולים מבוססת, ואין עילה חוקית לחייבה להגדיל על חשבונה את מספר הטיפולים. למסקנה זהה הגיע בית הדין לעבודה בתביעה דומה. ברור הוא, שהלב נכמר למקרא התלונה. מצבה הגופני של המתלוננת קשה. הטיפולים מסייעים לה, אך היא זקוקה להרבה יותר מהם. אין ידה משגת לשלם עבורם באופן פרטי. המוסר הפנימי מבקש להיענות לפנייתה. חוש הצדק מתקומם נגד קפיצת היד. אך האם המוסר הפנימי הוא אמת המידה שלאורה קובע נציב תלונות הציבור שפעולת קופת החולים נגועה בנוקשות יתרה ותוצאתה אי צדק בולט? האם יתעלם הנציב מהוראת החוק? ומה על כל אותם חולים שלא פנו לנציב תלונת הציבור?
בתקופת כהונתי שמעתי טענה, כי בהפעילו את סמכותו אכן מביט נציב תלונות הציבור אך ורק על נסיבות המקרה שלפניו וכי הוא אף רשאי להצביע בפני הרשות על הצורך לחרוג מהוראותיו של חוק, אם יישומו במקרה קונקרטי ומיוחד מוביל לדעתו לתוצאה שאין הדעת סובלתה. על פי טענה זו, סמכותו של נציב תלונות הציבור לברר תלונה המבוססת לאו דווקא על נורמה משפטית אלא גם על יחס של נוקשות יתרה או אי צדק בולט, היא אחת מסגולותיו העיקריות והייחודיות.4
מצאתי מקרה אחד, בו הצביע נציב תלונות הציבור השני יצחק טוניק ז"ל, על כך שעל בנק הדואר לשלם פיצוי למתלונן, אדם שהיה בעל חשבון בבנק, ושיק שמשך לא כובד למרות שהיה לו כיסוי.
זאת, למרות הוראה בחוק בנק הדואר הפוטרת את הבנק מאחריות לנזק בנסיבות כאלה. הנציב הטעים במקרה זה, שסמכותו של נציב תלונות הציבור רחבה מזו של בית המשפט, וכי הוא יכול להעניק סעד למתלונן, גם כשהפעולה הפוגעת אינה מקנה לנפגע כל זכות משפטית המוכרת בבתי המשפט. כאשר בוחנים את נסיבותיה של אותה החלטה לעמקן, איננו יכולים להתעלם מכך, שהיא מבוססת על מידע מטעה שנמסר ללקוח, ואפשר שבנסיבות אלה ניתן היה לתת למתלונן את הסעד מטעם זה. אולם החשיבות לענייננו היא הנמקתו של הנציב, המחדדת את גישתו הפרשנית.
גישה פרשנית אחרת מצמצמת את סמכותו של נציב תלונות הציבור להתערב במעשים של הרשות בנימוק של "נוקשות יתרה" או "אי-צדק בולט". על פי גישה זו, לא ימליץ הנציב לרשות להעניק לאזרח דבר שאין הוא זכאי לו על פי החוק. החלטותיו של נציב תלונות הציבור לא יכולות להיות מעבר לחוק. היושר הולך אחר המשפט, כאמור באחד העיקרים של דיני היושר האנגליים. היושר בא להשלים את המשפט ולהוסיף עליו, אך לא לבטלו. את המילים "נוקשות יתרה" ו"אי צדק בולט" יש לפרש, על פי גישה זו, כלא יותר מאשר ביטוי לכלל, שעל פיו רשות הקובעת לעצמה קריטריונים לפעולה, חייבת לעיתים לסטות מהם אם יש נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. זהו, כמובן, כלל משפטי, ולא כלל חוץ-משפטי.
על הפרובלמטיות שבין מגבלות המשפט ובין צדק בקשר לתפקידו של האומבודסמן עמד ד"ר נבנצל ז"ל, נציב התלונות הראשון, במאמרו "האם אפשר להשיג צדק, מעל ומעבר לחוקיות, בהליכים לא משפטיים?"
סבורני, כי עוקצה של המחלוקת על הסמכות השיורית של נציב תלונות הציבור לעשות צדק קהה נוכח התפתחותן של הביקורת השיפוטית על המינהל והחקיקה הנוגעת לזכויות האזרח, מאז הוקם מוסד נציב תלונות הציבור בשנת 1971. ההתפתחות בשני מישורים אלה צמצמה את "החלל" שבין המשפט לבין ה"צדק האומבודסמני". עילות ההתערבות של נציב תלונות הציבור נקבעו בחוק עוד בטרם פיתח בית המשפט העליון את עילות ההתערבות של בתי המשפט, ובהן חוסר סבירות והעדר מידתיות, וכן את עליית המדרגה שזכו לה זכויות האדם, בין היתר בחוקי היסוד החדשים. בשלושים השנים שחלפו מאז הוקמה נציבות תלונות הציבור, נכנסו אל תוך עולם הנורמות המשפטיות מקרים רבים, שבעבר אולי נתפסו כשוכנים מחוצה לו. ניסיון להשוות כיום את מתחם ההתערבות של נציב תלונות הציבור לזה של בתי-המשפט לא מעלה את הפער שעמד, ככל הנראה, לנגד עיני המחוקק בעת שהקים את מוסד הנציבות. יש מקום על כן לומר, כי לא רבים המקרים שבהם המשפט אינו מעמיד עילה להתערבות בהחלטת הרשות, אך נציב תלונות הציבור יתערב בהם.
לשיטתי, המשפט המינהלי הוא הקו המנחה שלאורו על נציב תלונות הציבור לפעול. הנציב יוכל להצביע על "נוקשות יתרה" או על "אי צדק בולט", ולטעמי כל נוקשות היא יתרה וכל אי צדק הוא בולט, בעיקר במקרים שבהם מדובר בהפעלת שיקול דעת מינהלי, ומתחם הסמכות של הרשות מאפשר קבלת החלטה אחרת, המיטיבה עם האזרח. מדיניות ההתערבות של הנציב במקרים כאלה עולה בקנה אחד עם עילות מוכרות של ביקורת שיפוטית, כגון חוסר סבירות או חוסר מידתיות.
אולם בכך אין כל רבותא, ולא בכך בלבד מתמצית סמכות ההתערבות של נציבות תלונות הציבור. במושג "אי צדק בולט", ולטעמי, כאמור, די היה לומר "אי צדק", פנה המחוקק לחוש הצדק של הנציב. ומתי ייעזר הנציב בחוש הצדק? על כורחך אתה אומר כל אימת שאין החוק, הדין או ההלכה מחייבים אותו לנהוג אחרת. או אז בסמכותו לעשות צדק לפי מיטב שיקול דעתו, ולקבוע נורמה שאיננה מוסדרת. במקרה כזה יתקן נציב תלונות הציבור עוול שנעשה לאזרח על ידי הרשות, כחלוץ שהולך לפני המחנה.
עמדתי בדברי על כך, כי מוסד נציב תלונות הציבור מגלם בתוכו מאפייני טיפול ייחודיים, ובזכותם הוא נהנה מיתרונות יחסיים על-פני הליכים משפטיים בסוגים מסויימים של בעיות שבהן נתקלים האזרחים. לאחר 30 שנה ניתן ללא ספק לומר, כי מוסד הנציבות תפס את מקומו בהגנה על זכויות הפרט במדינה, כשכל אחד מנציבי תלונות הציבור הוסיף על פי דרכו נדבך לבניין.