בתחומה של עיריית תל אביבי-יפו (להלן - העירייה) סביב נתיבי איילון שני אזורי תעשייה: האזור המזרחי - בין נתיבי איילון במערב לשדרות ההשכלה במזרח והאזור המערבי - בין נתיבי איילון במזרח ודרך מנחם בגין (דרך פתח תקווה לשעבר) במערב (להלן - המתחם).
בתכנית מאושרת (מס' 1043) מראשית שנת 1969 נאסר השימוש במתחם למשרדים ובתכנית מאושרת (מס' 1043א) מסוף 2001 הותר השימוש במתחם למשרדים ולתעשייה עתירת ידע. בתקופה שבין אישור שתי התכניות ובעיקר במהלך שנות התשעים הייתה בנייה נרחבת של בנייני משרדים במתחם. כמו כן נעשה, במבנים שהיו קיימים במתחם, שימוש נרחב למשרדים. בשנת 2004 הסתכם השטח המשמש למשרדים בכ-423,100 מ"ר לעומת כ-200,000 מ"ר בשנת 1988.
דוח זה בוחן את פעולות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו (להלן - הוועדה) בקשר להתפתחות המתחם וזאת בשני היבטים: האחד, בחינת תהליך התכנון והבנייה במתחם אותו הובילה הוועדה, שהיא מועצת העירייה, במהלך שנות התשעים; והשני, בחינת ההשלכות שנבעו מפעילותה של העירייה בשנות התשעים ובדיקה האם העירייה ביצעה את הפעולות ההסדרה הדרושות לאחר שאושרה בדצמבר 2001 תכנית מס' 1043א. להלן פירוט הממצאים העיקריים:
התכנון והבנייה במתחם בעיקר במהלך שנות התשעים
בשנות התשעים נעשה עיקר הפיתוח והבנייה במתחם בדרך, שאותה הובילה עיריית תל אביב-יפו, אשר עקפה את הוראות חוק התכנון והבנייה. יישומה של התנהלות זו לאורך שנים נעשתה באופן שמערכי טיפול שונים בעירייה נקטו בפעולות או שנמנעו מלנקוט בפעולות וכל זאת במטרה לקדם מדיניות, הגם שזו יושמה שלא על פי הדין. להלן הפירוט בנושא זה:
1. השקפת אנשי התכנון בוועדה על היעודים המתאימים במתחם השתנתה באופן משמעותי במהלך השנים נוכח המציאות במתחם של בנייה ושימוש למשרדים והם התאימו את המדיניות התכנונית למציאות במתחם. אחת הדרכים העיקריות להתאמה האמורה היתה מדיניות של הרחבת פרשנות המונח "תעשייה" המופיע בתכנית שחלה על המתחם. בסוף שנות השמונים הייתה ההשקפה, כי במונח "תעשייה" יש לכלול גם "תעשייה עתירת ידע" וכן משרדים שהם רק לוואי לתעשייה - שירותים הנדסיים טכניים וכלכליים. מאמצע שנות התשעים הייתה מגמה לכלול בהגדרה "תעשייה" גם משרדים של גופים פיננסיים, משרדי ביטוח ומשרדים העוסקים בנדל"ן ובשירותים משפטיים וחשבונאיים. יוצא אפוא כי הוועדה התוותה מדיניות הנוגדת את התכנית המאושרת שחלה על המתחם, ופעלה לכך שמדיניות זו תוביל שינוי במגמות הבנייה והפיתוח במתחם, זאת בטרם הדבר אושר בתכנית סטטוטורית עדכנית.
במהלך הביקורת אותרו במתחם 99 בניינים שפעלו בהם משרדים בחלק משטחי הבניין או בכולם. רק ל-18 מ-99 הבניינים ניתנו היתרי בנייה למשרדים - לחלק משטחי הבניינים או לכולם. יתר הבניינים המשמשים בנייני משרדים הוקמו על פי היתרי בנייה ל"תעשייה", ל"מלאכה" או ל"תעשייה עתירת ידע". לא הוגשו בשבילם בקשות לשימוש חורג, וממילא לא ניתנו אישורים כאלה.
2. מסקירת רישויים של 31 בניינים שבמתחם עולה כי כל הבניינים הללו נבנו כבנייני משרדים חרף העובדה שההיתר שניתן להם היה לתעשייה, לתעשייה עתירת ידע ובשני מקרים היתר משולב לתעשייה ומשרדים. היתרים אלו ניתנו למרות שבתכניות הבנייה של בניינים אלו נזכרו המאפיינים של בנייני משרדים ונעדרו המאפיינים של בנייני תעשייה.
3. המפקחים על הבנייה לא דיווחו במהלך הבנייה ולאחר סיומה כי הבניינים הוסבו לבנייני משרדים והשימוש בהם הוא למשרדים.
4. הוועדה מצידה לא נקטה צעדים להפסקת הבנייה של בניינים. היא לא נקטה צעדים למניעת השימוש למשרדים עם השלמת בניית הבניינים, וגם לאחר שהחל השימוש בהם למשרדים, היא לא עשתה דבר כמעט להפסקת השימוש החורג.
ההשלכות של הבנייה והשימושים למשרדים
ההשלכות הכלכליות
1. אגרות בנייה: משרד מבקר המדינה בדק את אגרות הבנייה שנקבעו ל-29 מתוך 31 הבניינים שרישויים נבדק ושניתנו להקמתם היתרי בנייה ליעוד "תעשייה" או "תעשייה עתירת ידע". נמצא, כי העירייה גבתה מהיזמים שבנו את הבניינים אגרות בנייה לפי התעריפים לתעשייה. בפועל משמשים בניינים אלו כבנייני משרדים.
על פי תכנית מס' 1043א, מינואר 2002 ואילך אפשר להוציא היתרי בנייה לבניינים המיועדים למשרדים במתחם. לכן אפשר היה להגיש לוועדה בקשה למתן היתר להמרת השימוש מתעשייה למשרדים בבניינים שעל פי היתרי הבנייה ייעודם לתעשייה, אך בפועל משמשים למשרדים. אילו היו מוגשות בקשות כאלו הייתה הוועדה גובה מהמבקשים אגרות בנייה גדולות פי שבעה בקירוב מאלה ששולמו כשניתנו ההיתרים לבנייני תעשייה. הפרשי אגרות הבנייה בגין המרת הסוג מ"תעשייה" ומ"תעשייה עתירת ידע" למשרדים נאמדים במליוני ש"ח.
2. היטל השבחה: לאור העובדה שהיתרי הבנייה במתחם ניתנו לבנייה ושימוש לתעשייה, אולם בפועל היו הבנייה והשימוש למשרדים, הרי ש"מימוש הזכויות" כבר נעשה בעבר בעצם שינוי השימוש המותר. הוועדה לא גבתה בגין מבנים אלו היטל השבחה משום שבא בעבירה, ועל פי החוק שינוי הייעוד והשימוש צריכים להיות על פי תכנית מאושרת כדין. משאושרה תכנית מס' 1043א ניתנת האפשרות "להכשיר" את הבנייה והשימוש שהיו בעבר בלתי חוקיים, על ידי המרת היתרי הבנייה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה, כי אם לא תעשה כך, הרי שיהיה עליה להגיש כתבי אישום בגין בנייה ושימוש בניגוד להיתר. בכך תתאפשר גבייה של אגרות בנייה והיטל השבחה על פי סעיף 218 לחוק התכנון והבנייה. יצוין כי הסכום הכולל של הפסד הוועדה מאי תשלום היטלי השבחה במתחם עשוי להיאמד בעשרות מיליוני שקלים.
השלכות תחבורתיות
1. תכנית מס' 1043א שינתה את תכנית מס' 1043, בין השאר, בהתירה את השימוש למשרדים ולתעשייה עתירת ידע. עסקים אלו מושכים לאזור בכל שעות היום קהל לקוחות בהיקף גדול יותר משמושכת תעשייה וגדל הביקוש לנסיעות אל האזור וממנו. הוועדה והעירייה לא בחנו את ההשלכות התחבורתיות של השינויים הצפויים בשימושים, על פי תכנית מס' 1043א. גם לא נמצא תיעוד המצביע אם בנושא החנייה, שנזכר בתכנית מס' 1043א, נעשתה בחינה כאמור.
2. בגלל גידול הביקוש לנסיעות יש לתכנן פתרונות תחבורתיים ולבצעם; פתרונות אלו דורשים מימון. העירייה והוועדה לא עשו תחשיבים לחישוב ההוצאות הכרוכות בתכנון הפתרונות התחבורתיים ובביצועם וההפסדים שייגרמו אם הן לא ייערכו למציאת פתרונות תחבורתיים בתוך האזור ובסביבתו. העירייה והוועדה גם לא הצביעו על מקורות המימון של ההוצאות האמורות, וממילא לא הצביעו על שיעור השתתפותם במימון.