רקע כללי
חוקי העזר הם חוקים שמתקינה הרשות המקומית , ואפשר לראות בהם סוג של חקיקת משנה . בעזרת חוקי העזר מתאפשר לרשות המקומית למלא את תפקידיה, לפעול לפי סמכויותיה ולהסדיר את דרכי הפעולה של מחלקותיה במתן השירותים לתושבים. נוסף על כך, חוקי העזר מאפשרים לרשות המקומית להטיל על בעלי נכסים או מחזיקיהם את החובה לבצע פעולות מסוימות בנכסים אלו ולהימנע מפעולות אחרות כדי לשמור על טובת הציבור, בריאותו וביטחונו. חוקי העזר נועדו גם לתת לרשויות המקומיות את הסמכות להטיל על התושבים תשלומים שונים (היטלים, אגרות, דמי השתתפות ותשלומי הוצאות) כדי לממן את פעולותיהן לרווחת תושביהן וכדי לחלק את הנטל באופן הוגן בין התושבים. חוקים אלו נחקקים בדרך כלל בנושאים הקשורים לתחום איכות הסביבה, להסדרת החניה, לתליית מודעות ושלטים, לסלילת כבישים ומדרכות, תיעול וניקוז, להסדרת השמירה, להחזקת מקלטים ולפיקוח על בעלי חיים והחזקתם.
לפי נתוני אגף המחשוב במשרד הפנים, שאף פורסמו באתר האינטרנט של המשרד, מאז שנות השלושים של המאה העשרים ועד סוף שנת 2015 נחקקו על ידי כלל הרשויות המקומיות בישראל כ-6,000 חוקי עזר בכ-70 נושאים. לפי האתר, למרבית הרשויות המקומיות 25-10 חוקי עזר תקפים לכל אחת.
פעולות הביקורת
בסוף שנת 2015 ובתחילת שנת 2016 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי חקיקת חוקי העזר משלבי הכנתם על ידי הרשות המקומית והעברתם לבדיקת משרד הפנים ועד פרסומם על ידי משרד המשפטים, לרבות בחינת הגורמים שמעכבים את קידום מלאכת החקיקה. כמו כן נבדק הצורך בהתקנת חוקי עזר בתחומים מסוימים בכמה רשויות מקומיות, תאריך התקנת חוקים אלו והרלוונטיות שלהם בהווה, וכן מידת עדכונם במשך השנים. הבדיקה נעשתה במשרד הפנים, בשבע עיריות: הוד השרון, כפר יונה, כפר סבא, כפר קאסם, לוד, רחובות ושדרות; בשלוש מועצות מקומיות: בנימינה-גבעת עדה, כעבייה-טבאש-חג'אג'ירה ומזרעה; ובשתי מועצות אזוריות: חוף אשקלון וחוף השרון (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). בבדיקה גם נאסף מידע על כ-220 רשויות מקומיות באמצעות שאלון ומאתרי האינטרנט שלהן.
עיריית שדרות, המועצות המקומיות כעביה-טבאש-חג'אג'ירה ומזרעה והמועצה האזורית חוף אשקלון בחרו שלא להשיב לפניות משרד מבקר המדינה בעניין חוקי העזר ולתזכורות שנשלחו אליהן; הדברים חמורים ומדברים בעד עצמם.
הליקויים העיקריים
היעדר הנחיות מטעם משרד הפנים
משרד הפנים לא קבע בחוזרי המנכ"ל, בחוזרים אחרים או בנוהל פנימי הנחיות לגבי הבדיקות שנדרשת לבצע היחידה הכלכלית של המשרד , שמתפקידה לבדוק את נכונות התחשיב המצורף להצעת חוק העזר של הרשות המקומית לפני העברתה לבדיקת הלשכה המשפטית במשרד.
189 רשויות מקומיות חוקקו חוק עזר בדבר תליית מודעות ושלטים. משרד הפנים לא פרסם במשך השנים הוראות (למעט בנושא פרסום שלטי חוצות) בדבר המרכיבים שיש להביא בחשבון בקביעת התעריפים לתליית שלטים ומודעות. נמצאו הבדלים רבים בעלויות שהובאו בחשבון בתחשיבי רשויות שונות, וממילא בסכומי אגרות השילוט שנקבעו בחוקי העזר שלהן.
התמשכות הטיפול בחוקי עזר
לפי נתוני הלשכה המשפטית במשרד הפנים, היא סיימה בשנים 2015-2013 את הטיפול ב-355 הצעות חוקי עזר שהגישו הרשויות המקומיות. בנובמבר 2015 היא טרם סיימה לטפל ב-29 הצעות חוקי עזר נוספות שהוגשו לה בשנים 2014-2012. 74 מ-355 ההצעות שהטיפול בהן הסתיים (21%) שהו בלשכה המשפטית יותר מתשעה חודשים. הטיפול בחלקן התמשך בגלל השתהותן של הרשויות המקומיות, בחלקן בגלל השתהותו של משרד הפנים (הלשכה המשפטית), ובחלקן בגלל השתהות של שניהם.
משך הטיפול של תשע מהרשויות המקומיות שנבדקו בהצעת חוק עזר או בעדכונו לפני העברתם למשרד הפנים נמשך לעתים יותר משנתיים; כך לדוגמה באחת מהן (המועצה המקומית כעבייה-טבאש-חג'אג'ירה) נמשך הטיפול בהצעת חוק יותר מארבע שנים, וברשות אחרת (עיריית כפר יונה) - יותר משש שנים. התמשכות כזו עלולה לפגוע במידת הרלוונטיות של הצעת החוק.
החברה שבודקת עבור משרד הפנים את תחשיבי הרשויות המקומיות בנושאי היטלי תיעול וניקוז, שצ"פ (שטח ציבורי פתוח), היטלי סלילת כבישים וסלילת מדרכות, השתהתה באישור התחשיבים שבדקה. בידי משרד הפנים לא היו נתונים או מסמכים המבהירים מהי סיבת השיהוי הממושך באישור התחשיבים.
אי-בחינת הצורך בחקיקת חוקי עזר לדוגמה חדשים או עדכונם של ישנים
עד מועד סיום הביקורת, אפריל 2016, פרסם משרד הפנים 15 חוקי עזר לדוגמה בלבד (שבעה לעיריות ושמונה למועצות מקומיות) בשמונה נושאים בלבד, והאחרון שבהם פורסם בשנת 1998. למרות השתנות העתים והנסיבות לא בחן המשרד את הצורך בעדכונם ובקביעת חוקי העזר לדוגמה בנושאים נוספים, אף שמבקר המדינה הצביע על הצורך בכך בדוחותיו החל בשנת 2003.
אי-פרסום נוסחים מומלצים של חוקי עזר
מלבד נוסחים מומלצים לארבעה חוקי עזר לא פרסם משרד הפנים נוסחים מומלצים, שמטרתם לסייע לרשויות המקומיות לנסח את חוקי העזר שלהן.
ליקויים בהתקשרויות להכנת חוקי עזר
שמונה מן הרשויות המקומיות שנבדקו התקשרו עם חברות העוסקות בהכנת תחשיבים כדי לעדכן את תעריפי האגרות וההיטלים שנקבעו בחוקי עזר. בדיקת התקשרויות אלה העלתה כי ארבע רשויות חתמו על הסכמים בלי לקיים הליך תחרותי, ושתיים התקשרו עם חברות באמצעות הזמנת עבודה בלבד וללא הסכם בכתב.
חוקי עזר חסרים, לא מעודכנים ולא רלוונטיים
רשויות מקומיות רבות לא דאגו לחוקק חוקי עזר שיאפשרו להן למלא את תפקידיהן ולהבטיח את בריאות תושביהן ובטיחותם. לדוגמה, 122 רשויות לא חוקקו חוקי עזר בעניין מניעת מפגעים ומטרדים או שמירה על הסדר והניקיון, ו-62 רשויות לא אימצו את חוק העזר לדוגמה בעניין הריסת מבנים מסוכנים. משרד הפנים לא המליץ להן להתקין חוקי עזר בנושאים אלה.
יותר מ-2,000 חוקי עזר נחקקו בשנות השבעים של המאה העשרים ואף קודם לכן. כמה מן החוקים שנחקקו במאה העשרים סותרים את פקודת העיריות, או שהעניינים הנידונים בהם אינם רלוונטיים עוד נוכח השינויים שחלו בחקיקה הראשית בעשרות השנים שחלפו מזמן חקיקתם.
התעריפים שנקבעו בכמה חוקי עזר ישנים לא עודכנו מיום קביעתם, אף שמשרד הפנים הנחה את הרשויות המקומיות בשנים 2006 ו-2008 לבחון את תעריפי האגרות וההיטלים בתום חמש שנים לכל היותר מזמן העדכון האחרון, ובמידת הצורך - לעדכנם. במקרים רבים שבהם לא הספיקו הרשויות המקומיות להכין תחשיבים חדשים, הן ביקשו משר הפנים להאריך את תוקף התעריפים. משרד הפנים אישר את כל הבקשות, ובאישורו התבטל למעשה הצורך בעריכת תחשיבים חדשים נוכח השינויים הרבים בעלויות ובהוצאות שבגינן גובות הרשויות המקומיות את האגרות וההיטלים.
לפי נתוני משרד הפנים, 63 רשויות מקומיות התקינו חוק עזר בדבר היטל שמירה, אך התעריפים שנקבעו בחוקי העזר של 41 מהן חושבו לפי בית אב או בית עסק ולא לפי גודלו של הנכס (במ"ר), שלא בהתאם לחוזר המנכ"ל. משרד הפנים לא וידא שהרשויות המקומיות הכינו תחשיבי היטל שמירה כנקבע בחוזר המנכ"ל.
יותר משלוש שנים לאחר החלטת בג"ץ שמשרד הפנים יקבע אמות מידה לחישוב היקף הפסולת התעשייתית והאשפה בכמות חריגה שפינוין יחויב בתשלום, קבע משרד הפנים רק אמות מידה זמניות ולא פרסם אותן לכלל הרשויות המקומיות. במועד סיום הביקורת טרם נקבעו אמות מידה קבועות לחישוב היקף הפסולת שפינויה יחויב בתשלום.
אי-אכיפת חוקי עזר
חוקי עזר רבים אינם נאכפים על ידי הרשויות המקומיות מכמה סיבות, ובהן: מחסור בכוח אדם, אי-התאמתם לרוח התקופה, אי-הכנת הבסיס המתאים לאכיפה על ידי הרשות המקומית. ברשויות המקומיות שנבדקו הועלה כי לעיריית כפר קאסם 17 חוקי עזר מאושרים , אולם היא אוכפת רק חוק עזר אחד; עיריית לוד אינה אוכפת 15 מחוקי העזר שחוקקה, חלקם לפני שנים רבות, בין היתר בנושאי ניקוי מדרכות, שמירה על הניקיון ואיסור העישון ושמירה ושיפוץ של חזית הבית; עיריית שדרות אינה אוכפת את חוקי העזר בעניין אגרת תעודת אישור (האמורה להיגבות בגין הנפקת אישורים ותעודות), וחמישה חוקים נוספים, אחד מהם בעניין מקלטים. גם האגרות בגין חוקי העזר בעניין שחיטת עופות ובשר ומוצריו אינן נגבות; עיריית כפר יונה, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה והמועצה האזורית חוף השרון לא אכפו את מרבית חוקי העזר שלהן באמצעות הגשת דוחות קנס, מאחר שהן לא קבעו צווי עבירות קנס.
מאגרי מידע לא מעודכנים
מאגרי המידע הנוגעים לחוקי העזר ברשויות המקומיות ומתפרסמים באתר האינטרנט של משרד הפנים, אינם מלאים ואינם מעודכנים.
139 רשויות מקומיות שיש להן אתר אינטרנט פעיל לא פרסמו בו את רשימת חוקי העזר שלהן, אף שפקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות וחוק חופש המידע מחייבים לפרסם את חוקי העזר באינטרנט.
ההמלצות העיקריות
כדי לטפל בכובד ראש בליקויים שהועלו לעיל, על משרד הפנים לנקוט פעולות אלה:
1. לפעול לקיצור משך הליך החקיקה של חוקי העזר ככל הניתן באמצעות סילוק הגורמים המעכבים את החקיקה. לקבוע, בין היתר, הנחיות פנימיות ליחידה הכלכלית שלו כדי להבטיח את אחידות הטיפול בבדיקת חוקי העזר וכדי לוודא שכל הבדיקות הנדרשות ייעשו כראוי.
2. לבחון את הצורך בחקיקת חוקי עזר לדוגמה חדשים או עדכונם של חוקי העזר הישנים, ובאם כן - לפרסם נוסחים מומלצים של חוקי עזר לדוגמה נוספים. לעדכן את המידע במאגר חוקי העזר באתר האינטרנט של המשרד ולדאוג שמאגר זה יהיה שלם ונגיש.
3. להנחות את הרשויות המקומיות לבחון את כל חוקי העזר הישנים שלהן ולבטל חוקים כפולים, שחלקם סותרים אלו את אלו, וחוקים שאינם רלוונטיים עוד.
4. להמליץ לרשויות המקומיות לחוקק חוקי עזר הנדרשים על מנת לייעל את שירותיהן לתושביהן ולהבטיח את שלום הציבור ובריאותו.
5. לדאוג שהשונות בתעריפים הנקובים בחוקי העזר המטילים אגרות לא תהיה גבוהה, ואף לקבוע תעריפים אחידים עבור שירותים שהעלות הכרוכה בהם שווה בכל הרשויות.
6. לזרז קביעת אמות מידה קבועות בעניין פינוי פסולת תעשייתית ואשפה בכמות חריגה.
על הרשויות המקומיות שנבדקו לנקוט פעולות אלה:
1. לקצר ככל האפשר את משך הליך החקיקה במחלקות הרשות עצמה, לרבות פרק הזמן הנדרש לקביעת תעריפי אגרות והיטלים שמטילים חוקי עזר.
2. לארגן מחדש את חוקי העזר: לעשות לביטול חוקים כפולים וחוקים שאינם רלוונטיים, לבטל הוראות חוקי עזר הסותרות הוראות בפקודת העיריות, לערוך תחשיבים עדכניים של תעריפי אגרות והיטלים ולחוקק חוקי עזר הנדרשים למימון עבודות פיתוח.
3. לעדכן את רשימת חוקי העזר התקפים באתרי האינטרנט שלהן ולדאוג לנגישותם המירבית לתושביהן ולמשתמשים אחרים.
4. לאכוף ללא דיחוי את חוקי העזר התקפים בתחומיהן, ואם קיימים חוקי עזר שהעניינים הנידונים בהם אינם רלוונטיים עוד, על הרשות המקומית לבטלם לאלתר. בעניין זה מבקש משרד מבקר המדינה להפנות את תשומת לב היועץ המשפטי לממשלה ומשרד המשפטים לתופעת אי-אכיפת חוקי העזר על ידי הרשויות המקומיות.
סיכום
מטרתם של חוקי העזר היא לדאוג לטובת הציבור בנושאים החשובים לרשות המקומית ולתושביה, כגון איכות הסביבה, ביטחון, בריאות, ניקיון ושמירת הסדר הציבורי.
הביקורת העלתה ממצאים מהותיים בהתנהלותם של משרד הפנים והרשויות המקומיות בכל הנוגע למשך הליך הטיפול בחקיקת חוקי העזר, לתיקונם ולהארכת תוקפם, וכן להצגת מאגר החוקים באתרי האינטרנט והנגשתו לציבור.
על משרד הפנים לפעול לאלתר לתיקון ליקויים שהיה אמור לתקנם כבר לפני שנים רבות: לבחון את הצורך להקמת מאגר רחב ועדכני של חוקי עזר לדוגמה ונוסחים מומלצים של חוקי עזר, לרבות קביעת לוחות זמנים להקמתו, באם יימצא שיש צורך בכך; וייעול הטיפול בחוקי העזר החל משלב הגשתם לאישור המשרד וכלה בהעברתם למשרד המשפטים לצורך פרסומם.
ממצאי הביקורת גם מלמדים על התנהלות לא יעילה של משרד הפנים כלפי חברות שנותנות לו שירות בתחום חוקי העזר, המתרשלות במילוי התחייבויותיהן שנחתמו בהסכם עמו.
על משרד הפנים והרשויות המקומיות מוטל לטפל מיד ביישום ההמלצות ולפעול לייעול מנגנון החקיקה של חוקי העזר.
על הרשויות המקומיות לאכוף ללא דיחוי את חוקי העזר התקפים בתחומיהן, ואם קיימים חוקי עזר שהעניינים הנידונים בהם אינם רלוונטיים עוד, על הרשות המקומית לבטלם לאלתר.