רקע כללי
הרשויות המקומיות שולחות נבחרי ציבור ועובדים מטעמן לחו"ל (להלן - נסיעה לחו"ל בתפקיד), וזאת לא במסגרת פעילותם השגרתית אלא לשם קידום האינטרסים של הרשות המקומית ולאיתור רעיונות ויוזמות חדשניים לשיפור איכות החיים של תושביהן. במהלך שהותם בחו"ל הם משתתפים, בין היתר, בפגישות עבודה, בסיורים מקצועיים, בכנסים ובהשתלמויות, וכן במשלחות רשמיות עם מקביליהם בערים אחרות בעולם או בגופים בין-לאומיים שצברו ידע וניסיון במשך שנים רבות.
לרוב ההוצאות על נסיעות נבחרים ועובדים הן נתח קטן מכלל תקציבה של רשות מקומית ואף על פי כן מדובר בפעילות ציבורית הכרוכה בהוצאת כספי ציבור, וככזאת יש להקפיד הקפדה יתרה על האופן שבו היא מתבצעת.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מינהליים וכספיים של נסיעות לחו"ל בתפקיד שבהן השתתפו נבחרים ועובדים ברשויות מקומיות בשנים 2015-2013. הביקורת נעשתה בעיריות הרצליה, חיפה, נהריה, נתניה, ראשון לציון, רמלה ורמת גן, במועצות האזוריות הגליל התחתון, עמק חפר ותמר, ובמועצה המקומית התעשייתית נאות חובב (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ ובמרכז השלטון המקומי (להלן - מש"ם).
במסגרת הבדיקה נשלחו לכל 257 הרשויות המקומיות בישראל שאלונים לאיסוף מידע בדבר נסיעות לחו"ל בתפקיד של עובדי הרשות המקומית ונבחריה בשנים 2015-2013. 215 (84%) מהרשויות המקומיות השיבו על השאלון. לאחר קבלת תשובות הרשויות המקומיות על השאלון נעשו בדיקות השלמה בעיריות בית שאן, בת ים, חולון, צפת, קריית גת ותל אביב-יפו (להלן - רשויות מקומיות שבהן נעשתה בדיקת השלמה).
הליקויים העיקריים
מעורבות משרד החוץ
משרד החוץ אינו מרכז מידע על נסיעות בתפקיד לחו"ל של נבחרי ציבור ועובדים ברשויות המקומיות.
טרם מוסדו הקשרים בין מש"ם לרשויות המקומיות ובין מש"ם למשרד החוץ בכל הנוגע להחלפת מידע, לניהול ידע ולשיתופי פעולה במישורים רבים הנוגעים לשלטון המקומי. גם תהליכי חשיפת הרשויות המקומיות בישראל ליוזמות בתחום זה מהזירה הבין-לאומית ולהפך אינם ממוסדים.
היעדר נהלים המסדירים את הנסיעות לחו"ל בתפקיד ברשויות המקומיות
משרד הפנים, המאסדר של השלטון המקומי, לא קבע עבור הרשויות המקומיות נהלים המפרטים את שלבי הטיפול בנסיעות לחו"ל בתפקיד.
ב-79 (37%) מהרשויות המקומיות שענו על השאלון נסעו לחו"ל במסגרת תפקידם נבחרי ציבור ועובדים בלא שהיה לרשות המקומית נוהל מוסדר בעניין נסיעות לחו"ל, ובהן חלק מהרשויות המקומיות שנבדקו: עיריות הרצליה, נהריה, ראשון לציון ורמת גן והמועצה האזורית הגליל התחתון.
אישור נסיעות לחו"ל בתפקיד של ראשי רשויות מקומיות
ראשי העיריות בת ים, ראשון לציון ותל אביב-יפו לא הודיעו למליאת מועצת הרשות המקומית על נסיעותיהם לחו"ל בתפקיד.
ראש עיריית נהריה וראשת עיריית נתניה הביאו לאישור מליאת המועצה רק חלק מנסיעותיהם לחו"ל בתפקיד; ראש עיריית חיפה הסתפק במסירת הודעה למליאת המועצה על מועדי נסיעותיו לחו"ל בתפקיד ועל יעדיהן ולא ביקש את אישורה לנסיעה.
אישור וביצוע של נסיעות לחו"ל בתפקיד
היעדר תכנית עבודה שנתית
נסיעות לחו"ל בתפקיד ברשויות המקומיות שנבדקו התבצעו ללא תכנון מוקדם וללא תכנית עבודה שנתית סדורה המציבה יעדים מתוכננים, מייעדת את העובדים הרלוונטיים לקידום יעדי הנסיעות וקובעת אומדן תקציבי של כל נסיעה.
אישור נסיעות בלא שנבחנה התועלת שאפשר להפיק מהן
עיירית רמת גן מימנה לעובדיה ביקורים מקצועיים והשתלמויות במדינות רחוקות בחו"ל לתקופות קצרות, הכרוכים בעלויות טיסה גבוהות, בלי שבחנה את נחיצות הנסיעה ואת התועלת שאפשר להפיק ממנה.
קביעת גודל המשלחת והרכבה
עיריות בית שאן, בת ים, חולון, נהריה, קריית גת, רמת גן, המועצה האזורית תמר והמועצה המקומית התעשייתית נאות חובב לא בחנו אם נוכחותם במשלחת של כל עובדי הרשות המקומית הטסים לחו"ל בתפקיד אכן נחוצה, ואם ניתן לצמצם את גודל המשלחות ולשנות את הרכבן, ואף לא בחנו את השפעת גודל המשלחת על העלות הכוללת של הנסיעה.
היעדר דיווח על תוצאות הנסיעה ועל מידת השגת מטרותיה
חלק מנבחרי הציבור והעובדים בעיריות הרצליה, נהריה, נתניה, צפת, קריית גת, ראשון לציון, רמלה, ובמועצות האזוריות הגליל התחתון, עמק חפר ותמר אשר חזרו מהנסיעה לחו"ל במסגרת תפקידם לא נהגו לדווח על תוצאות הנסיעה ולא ציינו אם הושגו מטרותיה.
אישור נסיעות לחו"ל בתפקיד במימון גורם חיצוני
רשויות מקומיות אינן נועצות ביועציהן המשפטיים כדי לוודא שקבלת מימון מגורם חיצוני לנסיעות לחו"ל בתפקיד אינה מעוררת חשש לניגוד עניינים. הדברים אמורים, למשל, בנסיעותיו של ראש המועצה האזורית הגליל התחתון לחו"ל במימון ארגון חינוכי עולמי, ובנסיעותיה של מנהלת אגף בעיריית חיפה במימון חלקי של הגורמים המארגנים.
ההמלצות העיקריות
על משרד הפנים לסיים את כתיבתו של הנוהל בנושא נסיעותיהם לחו"ל של נבחרים ועובדים ברשויות המקומיות במסגרת תפקידם ולהנחות את הרשויות המקומיות לפעול לפיו. ראוי שהנוהל יגובש בין היתר בהתאם לכללים החלים על עובדי המדינה, בשינויים המחויבים, וכן בהתאם להערות שניתנו במסגרת הביקורת ולהמלצות שהובאו בדוח זה. עד שמשרד הפנים יפרסם נוהל כזה, על הרשויות המקומיות לגבש נהלים פנימיים שיסדירו את נושא הנסיעות לחו"ל בתפקיד.
ראוי כי נסיעות לחו"ל בתפקיד יתבצעו בהתאם לתכנית עבודה שנתית סדורה המציבה יעדים מתוכננים, מייעדת את העובדים הרלוונטיים לקידום יעדי הנסיעה וקובעת אומדן תקציבי של כל נסיעה.
ראוי כי צוות שחבריו הם גורמים מרכזיים ברשות המקומית יבחן החלטות של הרשות הנוגעות לנסיעות לחו"ל בתפקיד, וכי ההחלטות יתועדו במסמכים שישקפו את מהלך הדיון בנושא הנסיעות ואת תהליך קבלת ההחלטות, כדי לאפשר מעקב אחר השגת היעדים שנקבעו והפקת הלקחים בנושא.
ההחלטות אם לאשר נסיעות עובדים לחו"ל במסגרת תפקידם ייקבעו בהתאם למידת נחיצותה של הנסיעה, לעלויותיה הכספיות, וכן להרכבה ולגודלה ההולם של המשלחת, בשים לב לצורך לחסוך בכספי ציבור.
ההחלטות בנוגע לנסיעות של ראשי רשויות מקומיות ועובדיהן לחו"ל בתפקיד אשר גורם חיצוני מממן אותן באופן מלא או חלקי יועברו ליועץ המשפטי של הרשות המקומית, והוא יחווה את דעתו בנושא ויכריע בשאלה אם אין בהן משום חשש לניגוד עניינים. הדבר יעוגן בנוהל הנסיעות של הרשות.
סיכום
נסיעות לחו"ל בתפקיד נועדו לקדם את האינטרסים של הרשויות המקומיות ולאתר רעיונות ויוזמות חדשניים לשיפור איכות חייהם של תושביהן. הואיל והנסיעות לחו"ל בתפקיד עלולות להצטייר בעיני הציבור כהטבה שנבחרים ועובדים בכירים מעניקים לעצמם או לעובדיהם, יש צורך בהקפדה יתרה על סדרי מינהל תקין בנושא זה, תוך הימנעות מניגוד עניינים ולו למראית עין.
ממצאי הדוח מלמדים כי על אף חשיבות הנסיעות לחו"ל בתפקיד, ואף שהן כרוכות בהוצאת כספי ציבור, לא נקבעו נהלים המנחים את הרשויות המקומיות כיצד לפעול לפי כללי מינהל תקין וביעילות לביצוע הנסיעות ולמימוש יעדיהן. על משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי לסיים את כתיבתו של הנוהל בנושא זה בהקדם.