הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעות אלונים

​רקע כללי

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעות אלונים (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה) הוקמה בשנת 1996 מכוח סעיף 19 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), החל על מרחב תכנון מקומי הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת . שטח מרחב התכנון של הוועדה כ-47,165 דונם, והוא כולל את תחומי עיריית שפרעם והמועצות המקומיות כפר מנדא, אעבלין, ביר אל-מכסור וכאוכב אבו אל-היג'א. נכון לסוף 2015, בתחום הוועדה כ-83,000 תושבים.

ראש עיריית שפרעם מר אמין ענבתוואי מכהן כיו"ר הוועדה לאחר שנבחר על ידי חבריה בפברואר 2014, בהתאם לסעיף 19(א1)(1)(ד) לחוק התכנון והבנייה. ממלא מקום מהנדס הוועדה הוא מר איימן אסעד. הוועדה פועלת מכוח הסמכויות שניתנו לה בחוק ובתקנות שהותקנו על פיו. תפקידיה, בין היתר, לדאוג לתכנון המרחב שלה, בין אם באמצעות תכנון מתארי כולל או באמצעות תכנון מפורט; לדון בבקשות הבנייה המוגשות לה ולהוציא היתרי בנייה; לפקח על הבנייה; ולפעול לאכיפת הוראות החוק.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2015 עד מרץ 2016 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על פעולות הוועדה בשנים 2015-2012 בתחומי התכנון, רישוי הבנייה, הפיקוח והאכיפה, מינהל העובדים, ההתקשרויות עם ספקים ונותני שירותים והיבטים בארגון הוועדה. ביקורות השלמה נעשו בשלוש מחמש הרשויות המקומיות הנמצאות במרחב התכנון של הוועדה (שפרעם, כפר מנדא וכאוכב אבו אל-היג'א), במשטרת ישראל, במשרד האוצר - היחידה המחוזית לפיקוח על הבנייה מחוז צפון (להלן - היחידה המחוזית לפיקוח על הבנייה), בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון (להלן - הוועדה המחוזית) ובאגף לוועדות מקומיות שבמשרד האוצר (להלן - האגף לוועדות מקומיות).

הליקויים העיקריים

תכנון

על פי סעיף 62א(ג) לחוק התכנון והבנייה, תכנית מתאר מקומית עשויה לחול על כל מרחב התכנון של היישוב או על חלק משמעותי ממנו, והיא קובעת בדרך כלל קווים כלליים ומנחים להתפתחות היישוב (להלן - תכנית מתאר מקומית כוללנית).

הוועדה לא פעלה בשיתוף הרשויות המקומיות בתחומה לקידום תכניות מתאר כוללניות ליישובים  שייתנו מענה לכלל שטחיהם ולצורכי אוכלוסייתם. כמו כן, היא לא פעלה די לקידום תכניות מפורטות ולעדכונן. הוועדה קידמה תכניות מפורטות כתגובה לבנייה בלתי חוקית, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם מטרת חוק התכנון והבנייה ושיש בו כדי לעודד עבריינות בנייה.

הוועדה הוציאה היתרי בנייה בשפרעם בהסתמך על תכנית מופקדת שלא אושרה על ידי הוועדה המחוזית.

רישוי הבנייה

הוועדה הכשירה בנייה בלתי חוקית בדיעבד ונתנה היתרי בנייה לתוספות בנייה שבוצעו ללא היתר או שסטו מתנאי התכנית שחלה על השטח. להלן דוגמאות:

בנייה ללא היתר בידי יו"ר הוועדה ובנו: ב-10.3.14 הגיש מר אסיל אמין ענבתאווי (להלן - מבקש ההיתר) לוועדה המקומית בקשה להיתר בנייה; אולם מבקש ההיתר משך אותה והגיש ב-27.3.14 בקשה חדשה להיתר שכללה תוספת של שתי קומות מגורים בשטח של 245 מ"ר מעל מבנה מגורים קיים המשמש את אביו, שהוא יו"ר הוועדה וראש עיריית שפרעם מר אמין ענבתאווי. תוספת הבנייה נבנתה באופן בלתי חוקי עוד קודם לקבלת ההיתר.

רק ב-25.3.14 נפתח בוועדה תיק פיקוח, ובאותו מועד הוצא למבקש ההיתר צו הפסקת בנייה מינהלי  בגין בניית קומה ב' ללא היתר. ב-10.4.14 ניתן למבקש ההיתר היתר הבנייה המבוקש, והצו בוטל.

יו"ר הוועדה ביצע בביתו שנים קודם לכן עבירות בנייה נוספות, בהן סגירת קומת עמודים, בניית מרפסת, מחסן ואורווה והגדלת שטח קומת המגורים של הבית בכ-95 מ"ר ללא היתר בנייה. 11 מ"ר מן השטח הכולל של האורווה נבנו על חלקה סמוכה שבבעלות רשות הפיתוח.

הועלה כי הוועדה פעלה לזירוז הדיון בבקשה החדשה להיתר, וכי פרק הזמן שעבר מיום הגשת הבקשות לוועדה ועד הוצאת היתר הבנייה קצר משמעותית בהשוואה לפרק הזמן שנדרש לטיפול הוועדה בבקשות אחרות.

בהיתר הבנייה התנתה הוועדה את מתן טופס האכלוס של המבנה בהריסת המבנים ותוספות הבנייה הבלתי חוקיות, ואולם עד מועד סיום הביקורת במרץ 2016 מבקש ההיתר לא הגיש בקשה לקבלת טופס אכלוס ואף לא פעל להריסת המבנים שנבנו בניגוד להיתר.

תוספת בנייה לשימוש מסחרי והכשרת חנייה: בונה א' בנה בניגוד להיתר ועשה שימוש מסחרי בשטח חנייה מקורה. חרף עבירות הבנייה שביצע והשימוש הבלתי חוקי למסחר, לא נקטה הוועדה צעדי אכיפה נגדו.

חברה שבבעלות בונה א' (להלן - החברה) בנתה תוספת קומה למשרדים בשטח של 1,258 מ"ר ללא היתר בנייה. כמו כן החברה עשתה שימוש חורג למסחר בחנייה בשטח של 543 מ"ר, ללא היתר לשימוש חורג. מלבד הוצאת צו הפסקת בנייה מינהלי, לא נקטה הוועדה פעולות אכיפה כנגד החברה ובעליה.

כדי להכשיר את עבירות הבנייה שביצעו בונה א' והחברה בשטח החנייה הגישה החברה לוועדה בקשה לשימוש חורג בחלקה אחרת, כך שחלק ממנה ישמש לחנייה במקום למגורים, שלא על פי הוראות התכנית החלה בשטח החלקה. החלקה האחרת אינה בבעלות החברה, ששוכרת אותה לתקופה קצובה, ועל החלקה יש מבנה עזר שבשימוש שוכר אחר.

למרות האמור אישרה הוועדה את הבקשה במרץ 2015 בכפוף להסדרת שטח החנייה. עד מועד סיום הביקורת טרם הוציאה הוועדה לחברה היתר לשימוש חורג כמבוקש.

פיקוח ואכיפה

הוועדה לא יישמה מדיניות אכיפה אחידה הקובעת סדרי עדיפויות לטיפול בעבירות הבנייה לפי חומרתן. היא הפעילה את מערך הפיקוח שלה ללא תכנית עבודה שיטתית ומבוקרת, ולא קיימה מעקב אחר עבודת המפקחים האחראים ליישומה. למרות ריבוי עבירות הבנייה הבלתי חוקית במרחב התכנון של הוועדה, היא לא פעלה באופן שיטתי לטיפול בהן.

הוועדה לא אכפה את צווי ההריסה המינהליים שהוצאו בתחומה ולא פעלה להארכת תוקפם לאחר שפג; כך נהגה למשל לגבי הצבת שלטי פרסום בצדי הכבישים ובשטחים חקלאיים.

הועלה כי לעתים סירב יו"ר הוועדה לחתום על צווי הריסה מינהליים כנגד בנייה בלתי חוקית.

הוועדה לא הקפידה לעדכן את המערכת הממוחשבת שלה בכל הנתונים, לרבות תנועות כספיות הקשורות לגזרי דין שניתנו נגד חייבים, ובכך נשמט מידיה כלי בקרה על היתרות האמיתיות שלהם. היא לא גבתה את הסכומים שנפסקו לטובתה בגין קנסות וכפל אגרה, שהסתכמו בשנים 2015-2010 בכ-9.6 מיליון ש"ח.

מינהל עובדים

הוועדה לא הקפידה שמועמדים למשרות ימציאו את כל המסמכים הדרושים לצורך קבלתם לעבודה - על השכלתם, על ניסיונם, על כישוריהם ועל התאמתם לתפקיד. בתיקים האישיים של העובדים היו חסרים מסמכים מהותיים.

רבים מעובדי הוועדה לא החתימו כרטיס נוכחות בתחילת יום העבודה או בסיומו, והוועדה פעלה לעדכון שעות הנוכחות באופן ידני, בלי לדרוש מהעובדים לנמק את אי-החתמת הכרטיס.

הוועדה אינה מעדכנת נכונה את תוכנת הנוכחות בנתוני החופשה והמחלה של העובדים, ולכן אין במערכת נתונים על הניצול בפועל של ימי חופשה ומחלה ועל היתרות הנזקפות לזכות העובדים.

הוועדה פעלה לקבלת עובד ולהעסקתו לפי חוזה מיוחד, אך לא הקפידה על חידוש החוזה ולא פנתה לראש מינהל השירות במשרד הפנים לקבלת אישורו. כמו כן היא העבירה עובדת בוועדה לתפקיד אחר בניגוד לחוקת העבודה לעובדים ברשויות המקומיות בישראל (להלן - חוקת העבודה), בלי לקבל אישור נחיצות משרה ובלי לפרסם מכרז פנימי לאיוש התפקיד.

התקשרויות עם ספקים ונותני שירותים

הוועדה התקשרה במשך שנים עם משרד רואה חשבון, שני שמאים ויועצת תכנון בלי לקיים הליך תחרותי לבחירתם. בהסכמי ההארכה שנחתמו איתם נקבעה הארכה אוטומטית של ההסכמים בלי לבחון את ההתקשרויות, את טיב השירותים ואת נחיצותם.

היבטים בארגון הוועדה

מינוי יועץ משפטי ותובע לוועדה

הוועדה השתהתה בהעסקת יועץ משפטי ותובע במשך כשנה לאחר ההחלטה על זכייתם במכרזים. השפעת עניין פיצול הוועדה הצפוי  על צמצום עתידי בהיקף עבודתם לא הובאה לדיון במליאת הוועדה ואף לא קיבלה ביטוי בהסכמים עמם.

הנגשת מבנה הוועדה

המבנה שבו פועלת הוועדה אינו מותאם לאנשים עם מוגבלות ואינו נגיש להם, בניגוד לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998. מספר מקומות החנייה בחניון אינו נותן מענה לכלל עובדי הוועדה, והוא אף חסום בשער חשמלי בפני האוכלוסייה הנזקקת לשירותי הוועדה.

ההמלצות העיקריות

על הוועדה המקומית לפעול בשיתוף הוועדה המחוזית והרשויות המקומיות שבתחום מרחב התכנון שלה לקידום תכניות מתאר כוללניות ותכניות מפורטות, שיענו על צורכי התושבים ושיהיה בהן כדי לספק את צורכי היישובים השותפים בוועדה, לקדם את התפתחותם ולמנוע בנייה בלתי חוקית.

על הוועדה להקפיד על יישום הוראות חוק התכנון והבנייה בכל הקשור למתן היתרי בנייה ולפיקוח על הבנייה המבוצעת בתחומה.

על הוועדה, בשיתוף היחידה המחוזית לפיקוח על הבנייה, לגבש תכנית פיקוח סדורה, לפעול לאכיפה שיטתית ולקיים מעקב אחר עבודת המפקחים ובקרה עליה.

על הוועדה לארגן את התיקים האישיים של העובדים ולהקפיד שמועמדים ימציאו את כל המסמכים הדרושים לצורך קבלתם לעבודה. עליה להקפיד על רישום נוכחות העובדים ולעדכן את נתוני החופשה והמחלה שלהם.

על הוועדה לפעול לבחירת הספקים ונותני השירותים בהליך תחרותי שיאפשר לבחון כמה הצעות, להשוות ביניהן ולבחור בהצעה הטובה והיעילה ביותר. עליה לקצוב את תקופות ההתקשרות ולבחון אותן מפעם לפעם.

על מינהל התכנון שבמשרד האוצר לבחון את ממצאי הביקורת, לרבות הליקויים החמורים שעלו בתפקוד הוועדה, בטרם יושלם הליך הפיצול שלה; זאת תוך התחשבות בעמדת יו"ר הוועדה המחוזית ובבעיות הכספיות והניהוליות של עיריית שפרעם, שבאו לידי ביטוי בנייר העמדה שכתב בעניין זה יו"ר הוועדה המחוזית.

על הוועדה לפעול להנגשת מבנה המשרדים שלה או לעבור למבנה אחר המונגש ומותאם לאנשים עם מוגבלויות, ולספק סידורי חנייה לאוכלוסייה המגיעה לקבל את שירותיה.

סיכום

הביקורת על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעות אלונים העלתה תמונת מצב עגומה ביותר וחשפה ליקויים בפעילותה של הוועדה, בהם ליקויים חמורים עד כדי פגיעה באמון הציבור בה. הוועדה לא פעלה לקידום תכניות מתאר כוללניות שיחולו על היישובים שבמרחב התכנון שלה, ואף פעלה תכופות לקידום תכנון מפורט שמטרתו להכשיר בדיעבד בנייה בלתי חוקית.

במרחב הוועדה בוצעה בנייה בלתי חוקית בהיקף נרחב, תופעה המעידה יותר מכול על אוזלת ידה ועל תפקודה הלקוי של הוועדה בכל הנוגע לאכיפת הוראות החוק, לרבות ביצוע צווי הריסה. התגלו ליקויים בהיבטים המינהליים: היעדר נהלים כתובים, גבייה חלקית של קנסות ואי-הנגשת מבנה הוועדה. כמו כן הועלו ליקויים במינהל העובדים ובהתקשרויות הוועדה עם ספקים ונותני שירותים.

על הוועדה המחוזית והיחידה המחוזית לפיקוח על הבנייה לתת דעתן לממצאים, שחלקם חמורים, ולבחון את פעילות הוועדה המקומית בהקשר של רישוי הבנייה, הפיקוח והאכיפה; זאת בהתאם לאחריותן ולסמכויותיהן וכדי לתקן את הכשלים, לשפר את תפקוד הוועדה ולהבטיח אכיפה יעילה - כך שתצומצם הבנייה הבלתי חוקית, ייושמו הוראות החוק והתקנות שהותקנו על פיו וייושמו צווי בתי משפט במקום שבו הם ניתנים.

ממצאי הבדיקה הצביעו על ליקויים חמורים בנוגע לבנייה ללא היתר בידי יו"ר הוועדה ובנו, ובכללן חריגות בנייה גדולות במבנה שבבעלות יו"ר הוועדה ופלישה לשטח ציבורי, תוך הפרת החוק.

על הוועדה כרשות ציבורית חלה החובה לפעול בהגינות, בשקיפות, ביעילות, במקצועיות וללא משוא פנים, תוך התחשבות בצורכי התושבים במרחבה, וכן להפיק לקחים מהליקויים שהועלו בדוח זה, ולפעול לתיקונם ולמניעת הישנותם.