הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים - עיריית ירושלים

תחום התכנון והבנייה משפיע על דמותה של הסביבה, על אופן ניצולם של משאבי הקרקע ועל חלוקת העושר - ולפיכך כרוכים בו מגוון רחב של היבטים סביבתיים, כלכליים וחברתיים. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), מסדיר את הליכי התכנון והבנייה ואת פעולתם של מוסדות תכנון ארציים, מחוזיים ומקומיים המאורגנים במבנה מדרגי ומוסמכים לדון, בהתאם לכך, בסוגים שונים של תכניות. המבנה המדרגי של מוסדות התכנון המחוזיים והמקומיים תואם את החלוקה המרחבית-מינהלית של שטח המדינה למחוזות ולמרחבי תכנון מקומיים, ובהתאם לכך הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של ירושלים (להלן - הוועדה המקומית) מוסמכת לקבל החלטות בתחום התכנון והבנייה במרחב התכנון המקומי של ירושלים , כמפורט בחוק. הוועדה המקומית הקימה ועדת משנה המונה 11 חברים והקנתה לה את כל התפקידים והסמכויות של הוועדה המקומית (להלן - ועדת המשנה). לצדה פועלת רשות רישוי מקומית, אשר חבריה הם יו"ר ועדת המשנה ומהנדס העיר (להלן - רשות הרישוי), ובתחום סמכותה לאשר בקשות להיתרי בנייה שתואמות את התכניות התקפות.

בעיריית ירושלים (להלן - העירייה) פועל מינהל תכנון עירוני שבראשו עומד מהנדס העיר ובמסגרתו פועל האגף לרישוי ופיקוח הכולל שתי מחלקות: מחלקת הרישוי ומחלקת הפיקוח על הבנייה (להלן - מחלקת הפיקוח). מינהל התכנון העירוני מלווה יחד עם אגף היועץ המשפטי את עבודת הוועדה המקומית ורשות הרישוי.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2015 עד מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בתפקודן של הוועדה המקומית, ועדת המשנה ורשות הרישוי. הנושאים העיקריים שנבדקו הם תפקוד הוועדה המקומית ושקיפות פעולותיה; הליכי רישוי הבנייה; הליכי הפיקוח על הבנייה ואכיפת הדין. הביקורת נעשתה במינהל התכנון העירוני ובאגף היועץ המשפטי לעירייה. בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון במשרד האוצר, בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - ירושלים (להלן - הוועדה המחוזית), ביחידת הפיקוח על הבנייה של מחוז ירושלים במשרד הפנים, בהנהלת בית המשפט המקומי של ירושלים ובאגף לקידום עסקים בעירייה.

הליקויים העיקריים

היעדרה של תכנית מתאר מקומית לעיר

לירושלים אין תכנית מתאר מקומית מעודכנת. בתחילת שנות ה-2000 החלה העירייה לגבש תכנית שקבעה את עקרונות התכנון של העיר, אולם בשנת 2009 הפסיקה הוועדה המחוזית את קידומה של תכנית המתאר המקומית עוד לפני הפקדתה והיא לא אושרה למתן תוקף. עם זאת, התכנית משמשת כמסמך מדיניות שעל בסיסו מתקבלות החלטות לגבי קידומן של תכניות מפורטות, לרבות דחייתן.

התבססות על מדיניות תכנון מנחה אמנם אינה פסולה אולם היא איננה יכולה להוות תחליף לתכניות שיש להן מעמד סטטוטורי מחייב. ההליך התקין הוא לפעול על פי תכניות שעברו את הליכי האישור שנקבעו בחוק, המחייבים להביא את התכנית לידיעת הציבור ומעניקים לציבור ולרשויות שונות אפשרות להגיש התנגדויות בעניינה. בהיעדר תכנית מתאר מאושרת כחוק, אי אפשר לתבוע פיצויים בשל ירידה אפשרית בערך נכסי המקרקעין בעקבות הוראותיה, והוועדה המקומית גם אינה רשאית לגבות היטלי השבחה בעת העברת זכויות במקרקעין שהושבחו על פיה. כמו כן, ללא תכנית מתאר מאושרת לעיר לא מתקיימים התנאים לביזור סמכויות נרחב וארוך טווח לוועדה המקומית במטרה לייעל את הליכי התכנון.

מיעוט היתרי בנייה בשכונות הערביות (מזרח ירושלים)

בשנים 2014-2010 הוגשו בכלל העיר כ-10,750 בקשות להיתרי בנייה. כ-1,609 (כ-15%) מהן היו בשכונות הערביות של העיר, לעומת כ-9,140 (כ-85%) בקשות להיתרי בנייה שהוגשו בשכונות היהודיות (מערב העיר). אשר למספר היתרי הבנייה, בשנים אלה ניתנו בכלל העיר כ-6,960 היתרים, 965 מהם (כ-14%) ניתנו בשכונות הערביות והשאר, כ-6,000 (86%) היתרים, ניתנו בשכונות היהודיות. משרד מבקר המדינה בדק גם את מספר יחידות הדיור שנכללו בהיתרי הבנייה ומצא כי במזרח העיר אושרו כ-20% מסך יחידות הדיור שאושרו בכלל העיר בשנים אלו. לאור העובדה שהשכונות הערביות מאכלסות קרוב ל-40% מאוכלוסיית העיר, מספרים אלה מצביעים על פערים גדולים בין השכונות הערביות לשכונות היהודיות. הסיבות לפערים הן קשיים מבניים בהגשת בקשות להיתרי בנייה וקבלתם בשכונות הערביות, ובפרט מחסור בתכניות מתאר שבהתבסס עליהן ניתן לתת היתרי בנייה, מחסור בתשתיות מוניציפליות (כולל תשתיות מים וביוב) והיעדר הסדר מקרקעין הגורם לאי-ודאות קניינית.

התארכות ההליך לקבלת היתר בנייה

הליכי רישוי הבנייה בוועדה המקומית ממושכים מאוד. קבלת היתרי הבנייה בשנים 2015-2013 נמשכה שנה ותשעה חודשים בממוצע. אשר להיתרי בנייה למבנים ששטחם גדול מ-500 מ"ר, התהליך נמשך שנתיים ושלושה חודשים בממוצע. אמנם חלק מהעיכובים הם באחריות מגישי הבקשות, אולם יש עיכובים הנגרמים בשל התמהמהות הוועדה המקומית והגורמים בעירייה ומחוצה לה שמגישים לה חוות דעת. לפי נתוני העירייה, המודדת את משכו של ההליך לאחר שהושלמו כל התנאים לדיון הראשון בבקשה, נדרשים בממוצע כ-18 חודשים (כשנה וחצי) לקבלת היתר בנייה, ומתוכם נמצאת הבקשה בטיפולה כשבעה חודשים בממוצע (כ-38% ממשכו של כל ההליך).

פגמים בתהליכי קבלת ההחלטות על היתרי הבנייה

היתרי בנייה לבית מלון במושבה הגרמנית: בביקורת נמצאו פגמים מהותיים בהליך הוצאת היתרי הבנייה למתחם במושבה הגרמנית הכולל בית מלון ושני מבני מגורים: היתר החפירה התיר כריתת עצים שיועדו לשימור על פי התכנית התקפה על השטח וחלק מחישובי השטחים לבנייה בהיתר הבנייה לא תאמו את התקנות שנקבעו מכוח חוק התכנון והבנייה. בדיקה של היתרי בנייה שנתנה הוועדה המקומית לבתי מלון אחרים בעיר העלתה כי יש חוסר אחידות באופן שבו מחושבים שטחים למטרות עיקריות ולשטחי שירות בבניינים מסוג זה.

רשות הרישוי אישרה חריגה מקווי הבניין, וחריגות מהוראות הנוגעות לבינוי המתחם - בסטייה מהוראות התכנית התקפה. בכך היא חרגה מסמכותה לתת היתרי בנייה רק כשהם מתאימים באופן מוחלט להוראות התכניות. במהלך הבנייה אישרה ועדת המשנה להוסיף קומה נוספת למלון, אולם תוספת שטחי הבנייה הכרוכה בכך חרגה מהמותר.

הוועדה המקומית לא ביקשה חוות דעת של מחלקת הפיקוח, כדי לבחון טענות שהועלו בפניה על כך שבניית הקומה החלה לפני אישורה. לגבי חריגת בנייה אחרת שאותרה במתחם, שכללה בניית חדרים בחלל שהיה אמור להישאר אטום, נמצא כי מחלקת הפיקוח לא העבירה דיווח לתביעה העירונית, ועד למועד סיום הביקורת במרץ 2016 החריגה לא טופלה.

הוועדה המקומית התנתה את מתן היתרי הבנייה בהעברה של 1.5 מיליון ש"ח מהיזמים של הפרויקט לתאטרון הקרון, באמצעות הקרן לירושלים, ונמצא כי היא אכן קיבלה המחאה מהיזמים בסכום האמור לטובת הקרן לירושלים. התניית מתן היתרי בנייה בתשלום כספים, בלי שנקבעה חובת תשלום בדין, היא פעולה פסולה לחלוטין העומדת בסתירה לחוקיות המינהל - שהנה עקרון יסוד במשפט הציבורי. העברת הכספים מהעירייה לתאטרון הקרון לא מתיישבת עם כללי מינהל תקין ועם עקרונות השוויון והשקיפות.

היתרי בנייה למבני מגורים בשכונת משכנות האומה: בחלק מהיתרי הבנייה שניתנו בשכונת משכנות האומה נמצאו פגמים מהותיים. אשר לשני מבנים במגרש 4, נמצא כי נוסח פרסום ההקלות לא היה מפורט. הוועדה המקומית אישרה את היתרי הבנייה אף על פי שמספר הקומות המותר לבנייה לא היה ברור, ובסופו של דבר היא התירה לבנות מספר קומות החורג מהמותר על פי התכנית התקפה (בבניין אחד חריגה של קומה אחת, ובשני בניינים נוספים חריגה של שתי קומות). היתר הבנייה שניתן לבניין במגרש 3ב כלל חריגה של שלוש קומות מהמותר בתכנית. היתרי הבנייה שניתנו הביאו לשינוי ניכר בחזות הסביבה, ושיבשו את עקרונות התכנון שנקבעו על ידי הוועדה המחוזית בתכנית המקורית.

נמצא כי בחלק מהבניינים שנבדקו לא תועד הפיקוח בשלבי הבנייה השונים, כנדרש בנהלים. כן נמצאה חריגת בנייה שלא אותרה ולא טופלה על ידי מחלקת הפיקוח.

פיקוח ואכיפה

בביקורת לא נמצא מסמך של מחלקת הפיקוח שעניינו מיקוד האכיפה בהתאם לעקרונות שנקבעו במדיניות התביעה העירונית. לתביעה העירונית אין מערכת מחשב לניהול ומעקב אחר ההליכים המשפטיים, ולכן לא ניתן לעקוב אחר כל שלבי האכיפה לצורכי בקרה וניהול.

בביקורת נמצאה ירידה ניכרת בתפוקות של מחלקת הפיקוח והתביעה העירונית. בשנים 2015-2011, למשל, נרשמה ירידה של 68% במספר כתבי האישום שהוגשו לבית המשפט. שיעור מסוים מירידה זו נגרם בשל שינוי במדיניות התביעה, אולם עדיין ניכרת ירידה של ממש בפעולות האכיפה. כמו כן, נמצא שיעור נמוך של ביצוע צווי הריסה. עם זאת, לאחר סיום הביקורת התברר כי במחצית הראשונה של 2016 חל שינוי במגמה ונרשם גידול במספר כתבי האישום.

ההמלצות העיקריות

על העירייה והוועדה המקומית לפעול באמצעים העומדים לרשותן להגדלת מספר היתרי הבנייה הניתנים בשכונות הערביות במזרח העיר. על משרד המשפטים לבחון חלופות להסדרת המקרקעין בירושלים ולהביא את העניין לדיון והכרעה בממשלה.

על העירייה והוועדה המקומית לייעל ולקצר את משכם של תהליכי הרישוי, כדי לתרום לפיתוחה של העיר ולשפר את איכות השירות לתושב.

על הוועדה המקומית להקפיד על מתן היתרים התואמים את הוראות התכניות התקפות והתקנות, לגבש אמות מידה אחידות לחישובי השטחים בהיתרים, ולהימנע מאישור הקלות לא מוצדקות המשבשות את עקרונות התכנון שנקבעו בתכניות התקפות.

על העירייה והוועדה המקומית להימנע לחלוטין מכריכת מתן היתרי בנייה בקבלת כספים מיזמים, ולהקפיד לגבות רק את ההיטלים והאגרות כפי שנקבעו בדין. כן עליהן להימנע מהעברת כספים לעמותות פרטיות שלא לפי הכללים, ולהקפיד הקפדה יתרה על עקרונות השוויון והשקיפות בטיפולה בנושאים רגישים אלה.

על הוועדה המקומית לבחון בקפידה את הסיבות לירידה הניכרת בתפוקות של מחלקת הפיקוח ושל התביעה העירונית, ולנקוט פעולות לחיזוקן של האכיפה והרתעת עברייני הבנייה.

על הוועדה המחוזית להגביר את הפיקוח על הוועדה המקומית בכל הנוגע להליכי רישוי הבנייה, באמצעות הגברת נוכחותה בישיבות הוועדה. על מינהל התכנון במשרד האוצר לבחון את הממצאים שהוצגו בדוח זה, ולשקול נקיטת פעולות על פי הסמכויות הנתונות לשר האוצר כדי להבטיח את התנהלותה התקינה והמקצועית של הוועדה המקומית בתחומים הטעונים שיפור.

על היחידה הארצית לאכיפת דיני תכנון ובנייה במשרד האוצר לבחון את הליקויים שפורטו בדוח זה בתחום הפיקוח על הבנייה בירושלים, ולעקוב אחר תהליכי הפקת הלקחים ותיקון הליקויים. על המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין במשרד המשפטים לבחון אף היא את הליקויים שפורטו בתחום האכיפה ולעקוב אחר הטיפול בהם.

סיכום

בדוח זו הובאו ממצאים וליקויים הנוגעים לתפקודן של הוועדה המקומית ורשות הרישוי המקומית בכמה תחומים, שיש בהם פגיעה בעקרונות יסוד של המינהל התקין, כמו עקרונות השקיפות, השוויון וחוקיות המינהל. בתהליכי קבלת ההחלטות על מתן היתרי בנייה נמצאו ליקויים מהותיים, ובחלק מהמקרים יש חריגה מעקרונות התכנון שנקבעו בתכניות התקפות וחשש לפגיעה באינטרסים ציבוריים. כמו כן, נמצאה ירידה ניכרת בתפוקות של מחלקת הפיקוח והתביעה העירונית. עם זאת, לאחר סיום הביקורת חל שינוי במגמה זו ונרשם גידול בתפוקות.

על עיריית ירושלים והוועדה המקומית להפיק לקחים מהממצאים המפורטים בדוח זה ולפעול לתיקון הליקויים בתפקודן, כדי שאמון הציבור בהן ובעובדיהן לא ייפגע. כמו כן, עליהן לבחון את המשמעויות העולות מהנתונים שהוצגו על פעולות האכיפה כדי להבטיח שאכיפת חוקי התכנון והבנייה בעיר לא תתרופף.