רקע כללי
חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975 (להלן - החוק או חוק הייעוץ המשפטי), קובע כי רשות מקומית חייבת לקבל ייעוץ משפטי ועליה למנות עורך דין ליועצה המשפטי.
היועץ המשפטי של עירייה וכן היועץ המשפטי במועצה מקומית או מועצה אזורית שקבע שר הפנים, יהיה עובד הרשות המקומית (להלן - יועץ משפטי פנימי או יועץ משפטי פנימי קבוע). עד מועד סיום הביקורת לא קבע שר הפנים למועצה כלשהי חובת העסקה של יועץ משפטי פנימי, ועל כן כל המועצות המקומיות והאזוריות רשאיות להעסיק יועץ משפטי קבוע שאינו עובד שלהן (להלן - יועץ משפטי חיצוני או יועץ משפטי חיצוני קבוע).
לעתים אין ביכולתו של היועץ המשפטי הפנימי למלא את כל צורכי הרשות בתחום המשפטי, והרשות נזקקת לסיוע נוסף מעורכי דין חיצוניים. נמצא כי כלל הרשויות המקומיות נוהגות לשכור את שירותיהם של עורכי דין חיצוניים, הן בהתקשרויות על פי צורך והן בהתקשרויות קבועות בהסכמי ריטיינר לצרכים שונים (להלן - עורכי דין חיצוניים).
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2015 - מאי 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים נבחרים בנושא הייעוץ וההספקה של השירותים המשפטיים על ידי יועצים משפטיים חיצוניים בשלטון המקומי. בנובמבר 2015 נשלחו שאלונים ל-257 הרשויות המקומיות. עד יוני 2016 השיבו עליהם כ-85% מהרשויות - 67 עיריות, 100 מועצות מקומיות ו-51 מועצות אזוריות (להלן - הרשויות שענו על השאלון). הממצאים המובאים בדוח זה מתבססים על המידע שנאסף מן התשובות על השאלונים ועל ביקורת מורחבת שנעשתה בעיריות מודיעין-מכבים-רעות (להלן - עיריית מודיעין), נהריה, נשר, צפת ורמלה, במועצה המקומית ג'וליס, במועצה האזורית תמר ובמשרד הפנים.
הליקויים העיקריים
אי-אסדרת העסקתם של יועצים משפטיים חיצוניים
כל הרשויות שהשיבו לשאלון העסיקו בשנים 2015-2013 עורכי דין חיצוניים במגוון רחב מאוד של נושאים. היקף השירותים המשפטיים החיצוניים שניתנו ל-218 הרשויות שענו על השאלון הוא עצום, ובשנים 2015-2013 הסתכמו עלויותיהם ב-548 מיליון ש"ח.
בשנת 2009 פרסם משרד הפנים נהלים להסדרת היבטים נרחבים הן בנושא העסקת יועצים משפטיים חיצוניים קבועים והן בנושא של מסירת עבודות משפטיות לעורכי דין חיצוניים, אך בשנת 2010 הוקפאו נהלים אלה. משרד הפנים התחייב לפני בג"ץ לפרסם נהלים חדשים בנושא עוד בשנת 2011. בשנת 2014 פירסם משרד הפנים נוהל חדש בנושא העסקת יועצים משפטיים חיצוניים קבועים, אך במועד סיום הביקורת במאי 2016 טרם פורסם הנוהל בנושא של מסירת עבודות משפטיות לעורכי דין חיצוניים. מעמדו של נוהל זה אשר הוקפא מספר פעמים לא הובהר (להלן - הנוהל המוקפא).
ליקויים בהליכי ההתקשרות עם היועצים המשפטיים
עורכי דין חיצוניים במועצה האזורית תמר ובעיריות של מודיעין, נהריה ונשר התמנו לתפקידם בלי שהתקיים הליך תחרותי, כפי שיפורט בהרחבה להלן.
בביקורת נמצא כי עיריות נשר ויקנעם עילית והמועצות המקומיות אבן יהודה, דייר אל אסד, זיכרון יעקב, יסוד המעלה ופסוטה התקשרו עם יועצים משפטיים ועורכי דין חיצוניים באמצעות הזמנות עבודה או התכתבויות בלי שהוסדרו בהן סוגיות מהותיות.
86% מקרב הרשויות שענו על השאלונים השיבו כי בחנו ניגודי עניינים אפשריים בהעסקתם של עורכי דין חיצוניים, אך רק 75% מהן כתבו כי הבחינה נעשתה על פי הנוהל למניעת ניגוד עניינים שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מאפריל 2011. בביקורת נמצא כי בעיריות מודיעין ורמלה ובמועצה האזורית תמר היו מקרים שבהם הועסקו עורכי דין חיצוניים הן בידי הרשות המקומית והן בידי נבחריה, ובפרט בידי ראש הרשות, בעניינים שאינם קשורים לתפקידם ברשות המקומית; עוד נמצא כי עיריות מודיעין, נהריה ונשר והמועצה האזורית תמר מעסיקות יועצים משפטיים חיצוניים המועסקים גם בתאגידים שבשליטתן.
ישנן רשויות שבהן מועסקים משרדי עורכי דין שההתקשרות עמם החלה שנים רבות לפני מועד הביקורת: המועצה המקומית גבעת זאב קיבלה שירותים משפטיים מעו"ד א' מאז שנת 1986; עיריית נהריה קיבלה שירותים משפטיים ממשרד עו"ד ב' משנת 1989 ועד שנת 2003 ומשנת 2005 ואילך; המועצה האזורית תמר קיבלה שירותים משפטיים ממשרד עו"ד ג' מאז שנת 1990 וממשרד עו"ד ד' מאז 1999; עיריית פתח תקווה קיבלה שירותים משפטיים ממשרד עו"ד ה' מאז שנת 1997; עיריית מודיעין קיבלה שירותים משפטיים ממשרד עו"ד ו' מאז שנת 2004.
בשנת 2007 פרסם משרד מבקר המדינה דוח חמור בנוגע לעיריית פתח תקווה וכתב, בין השאר, כי העסקתו של משרד עו"ד ה' על ידי העירייה במשך שנים ארוכות ללא מכרז ומסירת רוב התיקים המשפטיים שניתנים לעורכי דין חיצוניים למשרד זה אינה ראויה. למרות זאת - תשע שנים לאחר פרסום הדוח האמור ובמועד סיום הביקורת עדיין הועסק משרד עו"ד ה' בעיריית פתח תקווה. העירייה שילמה למשרד עו"ד ה' בשנים 2015-2013 למעלה מ-11.5 מיליון ש"ח שכר טרחה לשנה.
מהמענה לשאלון עולה כי מרבית הרשויות נהגו להתקשר עם יועצים משפטיים בהסכמי ריטיינר ובהסכמים לתשלום כולל (גלובלי). במקרים רבים היו הסכומים שנקבעו מראש גבוהים מאוד ולא תמיד הוברר על סמך מה נקבעו, מהו היקף שעות העבודה הנדרש ומהו היקף שעות העבודה שבוצעו בפועל.
מהמענה לשאלון עולה כי משרד עו"ד ח' הועסק בהשנים 2015-2013 ב-16 רשויות בשכר כולל של כ-30 מיליון ש"ח; משרד עו"ד ט' הועסק בשנים 2015-2013 ב-25 רשויות בשכר כולל של כ-25.7 מיליון ש"ח; ומשרד עו"ד י' הועסק בשנים 2015-2013 בשש רשויות בסכום כולל של כ-21.5 מיליון ש"ח.
דוגמאות לליקויים במסירת עבודות ובהעסקת יועצים משפטיים חיצוניים עיריית מודיעין
עו"ד ו' הועסק מאז שנת 2004 בעיריית מודיעין בהסכם ריטיינר למתן ייעוץ ושירותים משפטיים. בשנים 2015-2011 שילמה עיריית מודיעין לעו"ד ו' כ-4 מיליון ש"ח.
באוקטובר 2013, במהלך המשא ומתן הקואליציוני שקיימה סיעתו של ראש העירייה הנבחר, מר חיים ביבס, התבקש עו"ד ו' על ידי ראש העירייה ללוות את המשא ומתן הקואליציוני. בביקורת עלה כי עו"ד ו' נשא ונתן באופן ישיר עם נציגי הסיעות השונות על ניסוח ההסכם הקואליציוני.
בנובמבר 2011 מונה עו"ד ו' גם לתפקיד היועץ המשפטי לתאגיד המים מי מודיעין בע"מ (להלן - מי מודיעין) של עיריית מודיעין בהסכם ריטיינר בעלות של 16,000 ש"ח לחודש. נוכח התנגדות הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) להעסקתו בתאגיד בד בבד עם העסקתו על ידי העירייה, חתמה מי מודיעין על הסכם חדש עם עו"ד ו' בתשלום מופחת, וזאת בנימוק שעו"ד ו' אינו מעורב בהתוויית פעילות התאגיד או הרשות, אלא נותן שירותי מינהלה בלבד. ואולם נמצא כי בפועל נתן עו"ד ו' לתאגיד שירותים שאינם בגדר שירותי מינהלה כלל ועיקר.
המועצה האזורית תמר
המועצה האזורית תמר פעלה בניגוד לנוהל המסדיר את העסקתו של יועץ משפטי חיצוני קבוע ברשות שאינה מחויבת למנות יועץ משפטי שהוא עובד שלה (להלן - נוהל 2/14) - בכך שלא פתחה בהליך תחרותי לבחירת יועץ משפטי חיצוני קבוע.
על אף הקבוע בנוהל 2/14 נמצא כי עורך דין ממשרד עו"ד ד' המשמש כיועץ המשפטי החיצוני הקבוע של המועצה ייצג את ראש המועצה בחקירה במשטרה בדצמבר 2014.
בשנים 2015-2013 שילמה המועצה האזורית תמר למשרד זה בעבור שירותיו 1.77 מיליון ש"ח לשנה בממוצע. סכומים אלו כללו הוצאות נסיעות במונית ממשרד עו"ד ד' בתל אביב למועצה האזורית תמר השוכנת במושב נווה זוהר, בסכומים שבין 1,000 ובין 2,394 ש"ח לנסיעה הלוך ושוב.
עיריית נהריה
במהלך כל 24 שנות כהונתו של מר ז'קי סבג כראש עיריית נהריה הועסק משרד עו"ד ב' כיועץ משפטי לעירייה בהסכם ריטיינר. בהסכם ההתקשרות לא הוסדרה הסוגיה של ניגודי עניינים אפשריים.
בשנים 2015-2013 שילמה עיריית נהריה למשרד ב' בין 1.728 מיליון ש"ח ל-1.206 מיליון ש"ח לשנה.
עיריית נשר
בדצמבר 2013, כחודשיים לאחר שמר אבי בינמו זכה בבחירות לראשות עיריית נשר, חתמה העירייה על התקשרות בהסכם ריטיינר בשכר חודשי קבוע עם עו"ד י"ד כיועץ משפטי נוסף על היועץ המשפטי הפנימי. עו"ד י"ד ייצג את מר בינמו בהליכים משפטיים שונים בעת שכיהן כחבר מועצה, נגד העירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של מחוז חיפה. כמו כן, כיהן עו"ד י"ד כיועץ המשפטי של עמותה שהקים מר בינמו ועמד בראשה.
בנובמבר 2015 החליט דירקטוריון החברה הכלכלית נשרים שמר בינמו משמש בו כיו"ר הדירקטוריון, כי עו"ד י"ד - ששימש כיועץ המשפטי של החברה הכלכלית מאז דצמבר 2014, אך שכרו שולם על ידי העירייה במסגרת הסכם הריטיינר - יקבל שכר מהחברה הכלכלית בעבור השירותים שהוא נותן לה. הדבר מעורר את החשש שמטרתה של החלטה זו הייתה לעקוף את החלטת מועצת העירייה שהתקבלה מספר שבועות קודם לכן. בהחלטה נקבע כי יש לסיים את ההתקשרות עם כל עורכי הדין החיצוניים שהועסקו על ידי העירייה ובכללם עו"ד י"ד, והעסקת עו"ד חיצוני תיעשה רק בהסכמתה של מועצת העירייה.
המועצה המקומית ג'וליס
בפברואר 2014 התקשרה מועצת ג'וליס עם עו"ד ט"ו תושב המועצה, בהסכם למתן שירותים משפטיים שוטפים. בסמוך להתקשרות עם עו"ד ט"ו פרסמה המועצה מכרז לאיתור יועץ משפטי חיצוני קבוע למועצה. המועצה הקימה ועדה מקצועית לבחירת היועץ המשפטי. מפרוטוקול הוועדה עולה כי שני נציגי המועצה בחרו בעו"ד ט"ו בניגוד לעמדתה של הנציגה שמונתה על ידי משרד הפנים שהייתה בדעת מיעוט. דעת הרוב בוועדה לא העניקה את המשקל הראוי לפרמטרים שלפיהם הוועדה נדרשת לשקול על פי נוהל 2/14, ביניהם ניסיון בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ובטיפול בתיקים משפטיים נגד המועצה. כמו כן לא שקלה הוועדה קשר משפחתי של עו"ד ט"ו למי שכיהן אז כסגן ראש המועצה, שאמנם אינו בגדר קרבת משפחה המונעת העסקתו על פי דין, אך מן הראוי היה לדון בו.
עיריית צפת
משרד עו"ד ז' הועסק כיועץ משפטי חיצוני לעיריית צפת ולוועדה לתכנון ולבנייה שלה במשך כ-20 שנים. עו"ד יוסף עוז, אחד משני השותפים במשרד ז', כיהן כראש עיריית צפת בשנים 2001-1998. גם בבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2003 גילה עו"ד עוז מעורבות פוליטית והביע תמיכה פומבית במי שנבחר בסופו של דבר לראשות עיריית צפת. בפברואר 2007 פרסמה עיריית צפת מכרז למתן שירותים משפטיים חיצונים וועדת המכרזים החליטה להמליץ על משרד עו"ד ז' כמשרד הזוכה. זאת למרות הטענות שהועלו לפני ראש העירייה והיועץ המשפטי שלה עוד לפני כינוס ועדת הבחינה בדבר ניגודי עניינים של משרד עו"ד ז' והעדפתו על פני יתר המועמדים. טענות אלה לא זכו לתגובה בפרוטוקול של הדיון בוועדה.
בדצמבר 2012 פרסמה עיריית צפת מכרז נוסף למתן שירותים משפטיים חיצונים. מפרוטוקול הדיון של ועדת הבחינה עולה כי הוועדה בחרה שוב במשרד עו"ד ז' כזוכה, בלי לנמק כראוי את הבחירה ובלי להידרש לטענות בנוגע לניגודי עניינים של משרד זה שעלו במהלך המכרז.
עיריית רמלה
עיריית רמלה ניהלה, החל בשנת 2012 ובמהלך הביקורת, הליכים משפטיים בתחום דיני העבודה באמצעות משרד עו"ד י"ז כנגד עובד לשעבר שהועסק בשנים 2007-2000 באיגוד ערים בו הייתה חברה. עולה חשש כי ראש העירייה השתמש למעשה בשירותים משפטיים שניתנו לעירייה במסגרת זו כדי לנגח יריב פוליטי.
ההמלצות העיקריות
הממצאים החמורים העולים בדוח ביקורת זה מחייבים את אסדרת הנושא של העסקת יועצים משפטיים ועורכי דין חיצוניים בידי הרשויות המקומיות המשפיע רבות על כל המערכת המשפטית של השלטון המקומי בישראל והוא בעל חשיבות ראשונה במעלה לשמירה על האינטרס הציבורי. על משרד הפנים, כמאסדר של השלטון המקומי, לפעול אפוא לאלתר לאסדרת הסוגיה בין בדרך של קידום הנוהל המוקפא כפי שהתחייב לפני בג"ץ ובין בדרך של פרסום נוהל אחר או אף באמצעות תקנות. על משרד הפנים לבחון את גיבושו של הסדר ולהגביל את הסכומים המשולמים תמורת ההתקשרות של הרשויות המקומיות עם עורכי דין חיצוניים. על משרד הפנים לפעול לחיזוק המנגנון של הייעוץ המשפטי הפנימי, בין היתר באמצעות קביעת תקינה מתאימה ללשכות המשפטיות. על משרד הפנים לשקול קידום תיקון חקיקה נקודתי ברוח הצעת חוק העיריות ולקבוע חובת מינוי של יועץ משפטי פנימי בכל רשות מקומית.
על משרד הפנים לתת את דעתו על המצב שבו יועץ משפטי אחד מועסק הן כעורך דין חיצוני של רשות מקומית והן כעורך דין של תאגיד עירוני שלה, ולקבוע הנחיות מפורשות למניעת ניגוד עניינים בעניין זה.
על כל הרשויות המקומיות המבקשות למסור עבודות משפטיות לעורכי דין חיצוניים לנהוג בהגינות ובשקיפות ולשמור על העיקרון של מתן הזדמנות שווה.
ראוי שכלל הרשויות המקומיות ירעננו את שורות יועציהן המשפטיים החיצוניים ועורכי הדין החיצוניים אחת לתקופה, באופן שלא יפגע במקצועיות השירות שהן מקבלות מחד, ויתיישב עם עקרונות שוויון ההזדמנויות ומניעת משוא פנים מאידך, ואף ימנע תלות ממושכת במשרד עורכי דין מסויים.
על הרשויות המקומיות להימנע מלהעסיק עורכי דין חיצוניים ויועצים משפטיים חיצוניים קבועים בלי לחתום עמם על הסכמים בכתב המסדירים ומפרטים את כלל ההתחייבויות והזכויות של הצדדים להסכם עוד בטרם יתחיל היועץ המשפטי בעבודתו.
על המועצה האזורית תמר לפעול לאלתר ליישום נוהל 2/14 ולפתוח בהליך תחרותי לבחירת יועץ משפטי לרשות.
אם תחליט עיריית נשר כי ברצונה להעסיק עורכי דין חיצוניים ראוי כי תעשה זאת לאחר קיום הליך תחרותי, שוויוני והוגן.
סיכום
בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים, חלקם חמורים, בנושא של ייעוץ והספקת השירותים המשפטיים על ידי יועצים משפטיים חיצוניים בשלטון המקומי.
בביקורת נמצא כי הפעולות שנעשות בידי משרד הפנים לאסדרת העסקתם של עורכי דין חיצוניים ברשויות מקומיות אינן מספקות את הצורך באסדרה מקיפה של הנושא בכלל הרשויות המקומיות. על משרד הפנים לפעול בהקדם לאסדרת הנושא באמצעים שימצא לנכון לנקוט, ולקבוע הנחיות וכללים ברורים שלפיהם יחויבו הרשויות לפעול בכל הנוגע להעסקת יועצים משפטיים ועורכי דין חיצוניים בהיבטים שונים, כגון - תחומי ההעסקה, היקפה, משכה והתשלום שישולם בעבורה. אסדרת הנושא תאפשר לרשויות המקומיות לקבל ייעוץ משפטי איכותי ונטול פניות תוך שמירה על מינהל תקין ועל עקרונות השוויון, היעילות והחיסכון.
בביקורת נמצא כי בהתקשרויות של רשויות מקומיות שונות עם עורכי דין חיצוניים נפלו פגמים מהותיים רבים בתחומים של הליכי ההתקשרות, ניגוד עניינים, תחומי הטיפול המועברים ליועצים המשפטיים החיצוניים, משך זמן העסקתם והעלויות הגבוהות של ההתקשרויות עמם.
על הרשויות המקומיות שנבדקו בדוח זה לפעול על פי ההמלצות המופיעות בו כדי להבטיח ייעוץ משפטי שיופעל באופן יעיל, הוגן ונקי כפיים כשטובת התושבים לנגד עיניו.