מינויים בתאגידים עירוניים - עיריית ראשון לציון

​רקע כללי

תאגיד עירוני נועד לשמש כלי בידי הרשות המקומית לביצוע המשימות המוטלות עליה, והוא משמש זרוע ארוכה של הרשות המקומית.

החברה הכלכלית לראשון לציון בע"מ (להלן - החכ"ר) נוסדה בשנת 1987. החברה הוקמה כדי לשמש זרוע ביצועית של העירייה לפיתוח תשתיות, שכונות מגורים ומבני ציבור.

החברה העירונית ראשון לציון לתרבות ספורט ונופש בע"מ (להלן - החע"ר) נוסדה בשנת 1990. החברה הוקמה כדי לנהל את תרבות הפנאי בעיר ראשון לציון. החע"ר מפעילה רשת נרחבת של מסגרות לחינוך משלים ולפעילויות חברתיות ותרבותיות, וכן מפיקה אירועי תרבות בעיר.

מר דב צור, ראש עיריית ראשון לציון (להלן - ראש העירייה) מכהן כדירקטור בחכ"ר וכיו"ר דירקטוריון החע"ר. ראש העירייה נבחר בנובמבר 2013 לכהונה שנייה בתפקידו.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2015 - פברואר 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בחכ"ר ובחע"ר לבדיקת הליכי המכרזים לקבלת עובדים ואיוש המשרות בהן. בדיקות השלמה נערכו בעירייה ובאגף לניהול ההון האנושי ברשויות המקומיות שבמשרד הפנים .

הליקויים העיקריים

החברה הכלכלית לראשון לציון בע"מ (חכ"ר)

מספר החברים בוועדת בחינה ונוכחותם: החכ"ר קיימה מכרזים לגיוס כוח אדם באמצעות ועדת בחינה (להלן - ועדת בחינה או הוועדה), בניגוד להוראות הקובעות כי מספר חברי הוועדה יהיה אי-זוגי ולא יפחת משלושה חברים.

היעדרות חברי ועדת בחינה וקבלת החלטות במכרזים באמצעות הטלפון: החכ"ר קיימה מכרז ללא נוכחות מלאה של חברי ועדת הבחינה בישיבה. המשתתפים בוועדת הבחינה פנו באמצעות הטלפון אל חברי הוועדה שנעדרו מהישיבה, עדכנו אותם בדבר "המועמד המועדף" עליהם וביקשו מהם להביע את דעתם ולממש את זכות ההצבעה שלהם לבחירת מועמדים. התנהלות זו פגעה באופן חמור ביותר במהותו של המכרז ובעקרון השוויון.

מינוי יו"ר הדירקטוריון: הוועדה לבדיקת מינויים של משרד הפנים  (להלן - הוועדה לבדיקת מינויים) דנה בתחילת 2010 במינויו של מר יוסי שניר (להלן - דירקטור א' או יו"ר דירקטוריון החכ"ר) לתפקיד חבר דירקטוריון החכ"ר ולתפקיד יו"ר הדירקטוריון. הדיון התקיים רק יותר משנה לאחר שהחל מר שניר בתפקידו, וזאת בשל שני עיכובים - עיכוב ראשון, שנמשך שמונה חודשים, בהעברת השאלון שהיה אמור למלא המועמד לעו"ד אהובה קרוק, היועצת המשפטית דאז של העירייה (להלן - היועצת המשפטית דאז). העיכוב שני, שנמשך חמישה חודשים, נגרם על ידי היועצת המשפטית דאז.

בחוות הדעת שהגישה היועצת המשפטית דאז לוועדה לבדיקת מינויים של משרד הפנים היא לא ציינה כי יו"ר דירקטוריון החכ"ר כיהן כראש מטה הבחירות של ראש העירייה במערכת הבחירות בנובמבר 2008, אף שיו"ר הדירקטוריון עצמו ציין זאת בשאלון שהגיש לה לקראת מתן חוות דעתה למשרד הפנים.

מר שניר כיהן כשנה וחצי כדירקטור ללא אישור הוועדה לבדיקת מינויים.

אף שהוועדה לבדיקת מינויים קבעה במרץ 2010 שהתאגיד העירוני אינו אמור להיות גוף פוליטי וששיקוליו צריכים להיות עסקיים, שימש יו"ר דירקטוריון החכ"ר כראש מטה הבחירות של ראש העירייה גם במערכת הבחירות באוקטובר 2013, בעודו מכהן כיו"ר הדירקטוריון. ראוי היה שראש העירייה היה מונע את פעילותו הפוליטית של יו"ר דירקטוריון החכ"ר.

העירייה והחכ"ר לא הסדירו את כהונתו של יו"ר דירקטוריון החכ"ר לשלוש שנים נוספות, מיולי 2013, ועל כן, כהונתו השנייה, שהחלה ביולי 2013 ונמשכה עד מועד סיום הביקורת, הייתה שלא על פי דין.

מינוי דירקטור ב' לחכ"ר: מר איל בובר (להלן - דירקטור ב'), שנבחר לכהן כדירקטור בחכ"ר, לא נתן גילוי מלא לוועדה לבדיקת מינויים על כך שהוא היה פעיל פוליטי במטה ההסברה של ראש העירייה במערכת הבחירות בנובמבר 2008. אי-דיווח פוגע ביכולתה של הוועדה לבחון את כשירות המועמד על סמך מידע שלם ומהימן.

באפריל 2014, ארבעה חודשים לאחר שדירקטור ב' החל בתפקידו הודיעה הוועדה לבדיקת מינויים כי אין היא מאשרת את מינויו. העירייה השתהתה כארבעה חודשים נוספים במינוי ממלא מקום לדירקטור ב', והוא המשיך לכהן בתקופה זו כדירקטור. דירקטור ב' השתתף בדיון ובקבלת החלטות בישיבת הדירקטוריון בינואר 2014 ללא אישור הוועדה לבדיקת מינויים.

היועצת המשפטית דאז המליצה לאשר למנות את דירקטור ב' לדירקטור בחכ"ר אף שהוא לא עמד בתנאי הסף שנקבעו בתקנות נציגי העירייה בתאגיד עירוני הן מבחינת השכלתו הן מבחינת ניסיונו המקצועי.

מינוי מנהל פיתוח עסקי לחכ"ר: באוגוסט 2014 פרסמה החכ"ר מכרז לתפקיד מנהל פיתוח עסקי. תנאי הסף שנקבעו בו לא תאמו את הוראות משרד הפנים מספטמבר 2014. משרד הפנים ביקש מהחכ"ר לשנות את תנאי הסף ולהתאימם לנדרש, אך החכ"ר לא עשתה כן. בנובמבר 2014 נבחר מר בובר לתפקיד (להלן - מנהל פיתוח עסקי) (ראו לעיל דירקטור ב'), אף שהוא לא עמד בתנאי הסף של המכרז על פי קביעת משרד הפנים. כאמור, הוא שימש פעיל פוליטי של ראש העירייה במערכת הבחירות ב-2008. יתרה מכך, במסמכים שסיפק מנהל הפיתוח העסקי לא צוין כלל ניסיון מקצועי הרלוונטי לדרישות התפקיד.

עולה חשש כי מנהל הפיתוח העסקי לא נבחר לתפקיד על סמך כישוריו וניסיונו המקצועי, אלא זיקתו הפוליטית היא שהכריעה.

משרד הפנים לא דרש מהחכ"ר לבטל את המכרז לתפקיד מנהל פיתוח עסקי לחכ"ר, ואף אישר את תנאי העסקתו של מנהל הפיתוח העסקי שנבחר לתפקיד, אף שלא עמד בדרישות הניסיון לתפקיד שקבע משרד הפנים עצמו.

מינוי סמנכ"ל החכ"ר: העובדה ששניים מהמועמדים הסופיים במכרז לתפקיד סמנכ"ל החכ"ר, היו פעילים פוליטיים של ראש העירייה, הציבה אותו במצב של חשש לניגוד עניינים והיה עליו להימנע מלהשתתף בישיבה של הוועדה שדנה בבחירתם לתפקיד.

ראש העירייה מר דב צור ציין בישיבה את ניסיונו המוניציפלי של אחד המועמדים הסופיים, מר יעקב דץ (להלן - גם סמנכ"ל החכ"ר), שהיה פעיל פוליטי שלו במערכת הבחירות בנובמבר 2008, וכך גילה לפני חברי הוועדה שהוא לכאורה המועמד המועדף בעיניו. ביוני 2011 בחרה הוועדה במר דץ לתפקיד סמנכ"ל החברה, בלא לציין נימוקים לבחירה.

סמנכ"ל החכ"ר שימש פעיל פוליטי של ראש העירייה במערכת הבחירות באוקטובר 2013, בעודו מכהן בתפקידו. ראוי היה שראש העירייה היה מונע את פעילותו הפוליטית של סמנכ"ל החכ"ר.

מינוי עוזר למנכ"ל החכ"ר: החכ"ר החלה להעסיק במרץ 2009 עובד (להלן - גם עובד א') ללא מכרז. התנהלות יו"ר הדירקטוריון והתנהלות החכ"ר בהעסקת עובד א' מעלים חשש כי להעסקתו היה מניע פוליטי. שכרו הבסיסי של עובד א' נקבע בסכום של 3,840 ש"ח, 10 ש''ח פחות מגובה השכר המחייב מכרז (3,850 ש"ח), והדבר מעלה חשש שהדבר נעשה באופן מלאכותי כדי להימנע ממכרז לאיוש המשרה.

ביולי 2010 החליטה החכ"ר להעלות את שכרו של עובד א' באופן ניכר, ל-7,000 ש''ח, ולשנות את היקף תפקידו לתפקיד אשר לאיושו נדרש לקיים מכרז, אך לא פרסמה מכרז כדרוש. התנהלות זו מגבירה את החשש שהליך הקליטה הראשוני של עובד א' בחכ"ר נועד לעקוף את החובה לקיים מכרז - בשלב הראשון נקבע לו שכר נמוך בעשרה ש"ח מרמת השכר המחייבת קיום מכרז, ולאחר כשנה ורבע שכרו הועלה באופן חד ל-7,000 ש''ח ושונה היקף תפקידו.

באוגוסט 2011 נבחר במכרז עובד א' לתפקיד עוזר מנכ"ל החכ"ר, כשעולה חשש שדרישות התפקיד הותאמו לו. אופן פעולתה של החכ"ר פוגע בעקרון השקיפות ובעקרון השוויון.

החברה העירונית ראשון לציון לתרבות ספורט ונופש בע"מ (חע"ר)

פרוטוקולי ועדת בחינה בחע"ר: ועדת הבחינה לא נימקה את החלטותיה לבחירה במועמד זוכה ולא פירטה את עיקרי הדברים שהועלו בדיוני הוועדה, כנדרש על פי פסיקת בג"ץ ומכוח עקרון השקיפות.

מינוי דירקטורית ג' לחע"ר: גב' ורד גבאי נבחרה לכהן כדירקטורית בחע"ר (להלן - גם דירקטורית ג'). דירקטורית ג' לא מסרה גילוי מלא לוועדה לבדיקת מינויים בנוגע להעסקתה בשכר במטה הבחירות של ראש העירייה במערכת הבחירות בנובמבר 2008. כאמור, אי-דיווח פוגע ביכולת של הוועדה לבחון את כשירות המועמדים על סמך מידע שלם ומהימן. גב' גבאי השתתפה בדיונים ובקבלת החלטות בשלוש ישיבות של דירקטוריון החע"ר טרם אושר מינויה בידי הוועדה לבדיקת מינויים.

היועצת המשפטית דאז המליצה למנות את גב' גבאי לדירקטורית בחע"ר, אף שהיא לא עמדה בדרישות שנקבעו בתקנות נציגי העירייה בתאגיד עירוני הן מבחינת השכלתה הן מבחינת ניסיונה המקצועי.

מינוי מנהלת יזמות פיתוח עסקי וקשרי לקוחות: החלטת ועדת הבחינה של החע"ר לקבל את דירקטורית ג' לתפקיד מנהלת יזמות פיתוח עסקי וקשרי לקוחות התקבלה בלא לנמק את הבחירה בה, כנדרש על פי פסיקת בג"ץ ועקרון השקיפות ובלא שנדרשה על ידי ועדת הבחינה להגיש מסמכים המצביעים על ניסיונה. כמו כן, החע"ר לא דרשה ממועמדים שניגשו למכרזים לצרף לקורות החיים שהם הגישו מסמכים, תעודות ואישורים לאימות ניסיונם המקצועי בנוסף לאלו המעידים על השכלתם ומאפשרים לבחון את עמידתם בתנאי הסף. הדבר פגע בתקינותו של הליך המכרז.

מינוי מנהלת רובע הבילויים בעיר: ועדת הבחינה של החע"ר בחרה במרץ 2014 בעובדת ב' לתפקיד מנהלת רובע הבילויים בעיר, אף שהיא לא עמדה בתנאי הקול הקורא שפרסמה החע"ר. זהו פגם מהותי בהליך הקול הקורא ופגיעה בעקרון השוויון ובמועמדים האחרים. כמו כן, הוועדה זימנה לבחינה ארבעה מועמדים שלא עמדו בתנאי הקול הקורא, כולל עובדת ב'.

ועדת הבחינה של החע"ר בחרה בעובדת ב' אף שגם בטופס המסכם את דרישות התפקיד לניהול ותפעול רובע הבילויים שהכינה החע"ר, ציינה החע"ר שהיא לא עמדה בדרישות התפקיד.

החע"ר לא דרשה ממועמדים שניגשו למכרזי החע"ר לצרף לקורות החיים שהם הגישו לה מסמכים, תעודות ואישורים לאימות השכלתם וניסיונם המקצועי. הדבר פגע בתקינות הליך הבחירה של העובדים.

עובדת ב' לא מסרה לחע"ר נתונים מדויקים המעידים על השכלתה ועל ניסיונה המקצועי ולא צירפה מסמכים המאמתים את אשר ציינה בקורות החיים שהגישה לתפקיד.

מינוי מנהלת משרד: החע"ר לא ציינה בקול הקורא שפרסמה אילו כישורים נדרשים למילוי משרת מנהלת משרד, אף שהיו בידיה תנאי סף מפורטים. בהיעדר תבחינים גלויים לתפקיד, אי אפשר לדעת כיצד בחנה החע"ר את מידת ההתאמה של כל מועמד לתפקיד. פרסום של קול קורא ללא דרישות תפקיד עלול לפגוע במועמדים פוטנציאליים, מפני שאין באפשרותם לדעת מהן דרישות התפקיד.

ההמלצות העיקריות

על התאגידים העירוניים מוטלת החובה לקיים הליכי מכרזים לקבלת עובדים בהתאם לחוקים, לתקנות ולהנחיות החלות על תאגידים ועל רשויות מקומיות:

1. על התאגידים העירוניים להקפיד כי מספר החברים בוועדות הבחינה שלהן יהיה אי-זוגי ולא יפחת משלושה חברים;

2. על התאגידים העירוניים להקפיד כי כל חברי ועדת הבחינה ישתתפו בישיבותיה באופן מלא וכי חברי הוועדה הנעדרים לא יצביעו על בחירת מועמדים באמצעות הטלפון;

3. על התאגידים העירוניים לקיים את ההוראות בדבר השתתפות גורמים חיצוניים בוועדות הבחינה ולמנוע מהם להביע את העדפותיהם בנוגע למועמדים;

4. על התאגידים העירוניים לפנות אל הוועדה לבדיקת מועמדים מטעם משרד הפנים, לפעול בהתאם להנחיותיה ולהימנע מלמנות חברי דירקטוריון לפני שאישרה אותם הוועדה;

5. על התאגידים העירוניים לפרסם את הכישורים הנדרשים למילוי משרות שעליהן יקוים מכרז.

על העירייה לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו בתאגידים העירוניים, כמצוין בדוח זה, ולקיים פיקוח ובקרה הדוקים על התנהלות התאגידים העירוניים בכל הנוגע לקליטת עובדים:

1. מן הראוי שהעירייה תפעל לוודא כי חברי הדירקטוריון ובעלי תפקידים בתאגיד עירוני יימנעו מלקבל על עצמם, בדומה לרשויות המקומיות, חלק פעיל במערכת בחירות לרשויות המקומיות;

2. על הייעוץ המשפטי של העירייה למסור חוות דעת בדבר התאמתם של המועמדים לכהונת דירקטור לאחר בחינה מעמיקה של נתוניהם וללא עיכוב.

אם לדעת העירייה השתתפותם של בכירים בעירייה, ובכללם ראש העירייה, בדיוני ועדות בחינה של מכרזים לתפקידים בתאגידים העירוניים היא הכרחית, עליהם להימנע ממצב של ניגוד עניינים ולקבל חוות דעת מתאימה, מבעוד מועד, מאת הייעוץ המשפטי.

סיכום

החובה המוטלת על רשויות מקומיות ועל תאגידיהן לקיים מכרזים לקליטת כוח אדם בהתאם לחוקים ולתקנות נועדה להבטיח, בין השאר, את קיומם של עקרונות השוויון והשקיפות ואת בחירתו של המועמד המתאים ביותר לתפקיד.

ממצאי הדוח מלמדים על התעלמות מטרידה של בכירי העירייה והתאגידים שנבדקו מחוקים ומתקנות בהיבט של מינוי פעילים פוליטיים למשרות ציבוריות.

ראש העירייה מר דב צור לא מנע את פעילותם של יו"ר דירקטוריון החכ"ר ושל סמנכ"ל החכ"ר כפעילים פוליטיים שלו במערכת הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2013.

על עיריית ראשון לציון ועל ראש העירייה לקיים פיקוח הדוק ויעיל על תאגידי העירייה. על החברות לפעול על פי הנורמות המחייבות תאגידים עירוניים ולהסדיר את פעולת ועדות הבחינה שלהן.

על משרד הפנים לבחון את הליקויים שהועלו בדוח זה, בעניין סוגיית פעילותם של דירקטורים ובעלי תפקידים בתאגידים עירוניים במערכת בחירות, להעמיד את העירייה על חומרתם של הליקויים ולעקוב אחר דרך פעולתה לתיקונם - זאת כדי להבטיח את תפקודם התקין של תאגידי העירייה.