רקע כללי
תחום השיפוט של העיר ראשון לציון משתרע על פני 58,611 דונם, הגובלים בערים חולון ובת ים בצפון, בנס ציונה בדרום, במחנה צריפין במזרח ובים התיכון במערב. על פי נתוני משרד הפנים בשנת 2014 התגוררו בראשון לציון כ-257,000 תושבים. מר דב צור מכהן כראש העירייה מנובמבר 2008.
נושא רישוים של עסקים הוסדר בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים או החוק), וכן בתקנות ובצווים שהוצאו על פיו. בהוראות האמורות נקבעו, בין השאר, העסקים טעוני הרישוי, הוראות בדבר רישוים והטיפול בעסקים הפועלים ללא רישיון.
בחוק הוגדר ראש הרשות, או מי שהוא הסמיכו לכך, כרשות הרישוי המקומית. בסוף נובמבר 2013 האציל ראש העירייה מר דב צור מסמכויותיו למשנה לראש העירייה וחבר המועצה מר אייל מושיוב, (להלן - חבר המועצה), לפעול בתחום רישוי עסקים והסמיך אותו לשמש רשות הרישוי המקומית.
עסקים טעוני רישוי כוללים עסקים גדולים שקהל רב מבקר בהם לקניות, לקבלת שירותים, לעינוג וכיו"ב (להלן - עסקים רבי קהל). בשל ההיקף הגדול של הציבור המשתמש בשירותיהם של עסקים אלה, אם לא יקוימו בהם, בין השאר, סדרי תברואה, בטיחות וביטחון נאותים, עלולים בני אדם רבים להיפגע, ולפיכך יש משנה חשיבות לקיום הוראות הדין בעסקים אלה.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את הליכי הרישוי של עסקים רבי קהל בעיריית ראשון לציון (להלן - העירייה), את הפיקוח עליהם ואת אמצעי האכיפה שננקטו כלפי עסקים רבי קהל שפעלו ללא רישיון. בדיקות השלמה נעשו במשטרת ישראל ובתחנה האזורית ראשון לציון ברשות הכבאות וההצלה - מחוז מרכז.
הליקויים העיקריים
שני שלישים מהעסקים רבי הקהל פועלים ללא רישיון עסק
בבדיקת משרד מבקר המדינה של עסקים רבי קהל בראשון לציון הועלה כי בדצמבר 2015 פעלו בעיר ללא רישיון עסק 44 עסקים רבי קהל, שהם כשני שלישים מכל העסקים רבי הקהל הפועלים בעיר; 25 מעסקים אלה הם אולמות אירועים.
מעורבות חבר המועצה בהגשת כתבי אישום
הנחיה שהפיץ היועץ המשפטי לממשלה קובעת כי על התובעים העירוניים לפעול מתוך עצמאות מקצועית, וכי אין הם כפופים להוראות של ראש הרשות המקומית, נבחרים אחרים או עובדים בכירים של הרשות. חוזר מנכ"ל משרד הפנים הורה לגורמי הפיקוח ברשות המקומית להעביר את כל תיקי החקירה להחלטת התובע של הרשות המקומית, שהוא הגורם המוסמך להחליט על פתיחת הליכים משפטיים או על הימנעות מפתיחתם.
חבר המועצה מר אייל מושיוב פנה בתחילת דצמבר 2013, ימים ספורים לאחר שראש העירייה הסמיך אותו לשמש בתפקיד רשות הרישוי המקומית לנושא רישוי עסקים, אל מנהל האגף לרישוי ולפיקוח על עסקים בעירייה (להלן - מנהל אגף הרישוי) וביקש ממנו להעביר אליו את דוחות הפיקוח בגין עבירות על דיני רישוי עסקים, טרם העברתם למחלקה המשפטית להכנת כתבי אישום, זאת בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזר מנכ"ל משרד הפנים האמורים לעיל.
למרות חוות דעתה של היועצת המשפטית של העירייה דאז, שהתנגדה לדרישת חבר המועצה להעביר לעיונו את דוחות הפיקוח מאגף הרישוי בעירייה קודם העברתם לתביעה, לא חזר בו חבר המועצה מדרישתו. עד מועד סיום הביקורת נהג מנהל אגף הרישוי בעירייה להעביר את דוחות הפיקוח - טרם העברתם לתביעה - לעיונו של חבר המועצה, בהתאם לדרישתו.
באוגוסט 2015 אישרה התובעת העירונית לחבר המועצה כי אין מניעה חוקית לכך שיתקיימו פגישות עבודה שבמהלכן יציג מנהל אגף הרישוי את דוחות הפיקוח לעיונו של חבר המועצה טרם העברתם ללשכה המשפטית, אך ציינה כי פגישות אלו יוקלטו. יצוין כי אישור זה הוא כאמור בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה ולחוזר מנכ"ל משרד הפנים.
חבר המועצה דן בהוצאת צווי הפסקה מינהליים נגד שני אולמות אירועים שנוהלו על ידי מכרו תוך חשש לניגוד עניינים. נמצא כי חבר המועצה לא הוציא את צווי הפסקה לאולמות הללו אף שפעילותם סיכנה את שלום הציבור ובריאותו.
אכיפה לא אפקטיבית
בבדיקת משרד מבקר המדינה הועלה כי העירייה לא הכינה כתבי אישום כנגד 30 עסקים רבי קהל שפעלו בשנת 2015 ללא רישיון עסק (מהם 16 אולמות אירועים), אף על פי שידעה שהם פועלים ללא רישיון עסק. הבקשות לרישיון עסק של שישה מהעסקים האלה (חמישה אולמות אירועים וקניון) סורבו או לא אושרו על ידי כל נותני האישורים - רשות הכבאות וההצלה, משטרת ישראל, משרד הבריאות והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה.
התביעה העירונית לא הפעילה את כל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה לאכיפת הוראות החוק על עסקים רבי קהל שפעלו ללא רישיון עסק. התביעה העירונית אף לא נהגה לבקש מבית המשפט מתן צווי סגירה כבר בעת הגשת כתבי אישום נגד עסקים רבי קהל שהיוו סכנה לציבור.
התובעת העירונית לא ביקשה מבית המשפט, כי בגזרי דין בגין הרשעות על ניהול עסקים רבי קהל ללא רישיון עסק, ייאסר על כל אדם לנהל עסק טעון רישוי בחצרים נשוא כתב האישום, אלא אם לאותו עסק רישיון, היתר זמני או היתר מזורז (להלן - צו סגירה כלפי כולי עלמא). בהיעדר צו כאמור, נמנעה מהרשויות האוכפות האפשרות ליישם את צו הסגירה במקרה של החלפת בעלות, שכן הצו התייחס רק לבעל העסק שנגדו הוגש כתב האישום. כמו כן לא ביקשה התובעת העירונית מבית המשפט, בהתאם לחוק, כי יורה למשטרה או לפקחי העירייה להיכנס לחצרים שעליהם ניתן הצו כדי להרחיק מהם כל טובין שבהם ולנקוט את כל האמצעים כדי להבטיח ציות להוראות צו הסגירה.
כך למשל, הועלו חמישה מקרים שבהם לא התבקש בית המשפט להוציא צווי סגירה כלפי כולי עלמא שהעירייה יכולה לאכוף כנגד העסקים. וכך, בעקבות חילופי הבעלות על אותם עסקים, שוב הוגשו כתבי אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון נגד הבעלים החדשים. אכיפה בלתי אפקטיבית זו הביאה אפוא לידי כך שפעילותם של עסקים רבי קהל אלה נמשכה עוד ועוד והגיעה לשלוש עד שבע שנים, זאת ללא רישיון עסק וללא אישורים ממשרד הבריאות ומהמשטרה, אישור על קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה, ובחלק מהמקרים אף ללא אישור רשות הכבאות וההצלה, ותוך סיכון בטיחות הציבור ובריאותו.
ההמלצות העיקריות
עקרון עצמאות התביעה הוא עקרון יסוד שיש להקפיד על קיומו, ועל כן יש לוודא כי אגף רישוי ופיקוח על עסקים בעירייה יעביר את דוחות הפיקוח ישירות לתביעה כדי שהיא תשקול ותחליט באופן עצמאי אם יש מקום להכנת כתבי אישום.
כדי למנוע סכנות לשלום הציבור וכדי להבטיח את בריאותם של הנמצאים בעסקים, על עיריית ראשון לציון להקפיד על אכיפת הוראות החוק:
1. על העירייה לוודא כי כל עסק פועל במבנה שקיבל היתר בנייה, וכי השימוש בעסק מותר בהתאם לתכניות המאושרות, או בהתאם להיתר, או על פי היתר לשימוש חורג מוגבל בזמן.
2. במקרים שנותני האישורים מעלים ליקויים חמורים המסכנים את בריאות הציבור או בטיחותו, על ראש הרשות המקומית להוציא צו הפסקה מינהלי.
3. במקרים שלא הוגשה בקשה לקבלת רישיון עסק או שהבקשה סורבה על ידי אחד מנותני האישורים, על התביעה לשקול ובמיוחד במקרים המהווים סכנה לשלום הציבור אם להגיש נוסף על כתב האישום בקשה לצו סגירה.
4. על התביעה לעשות כל שביכולתה לשימוש מושכל בכלים שהוענקו לה בחוק ולעתור, במסגרת גזר הדין, למתן צווי סגירה כלפי כולי עלמא שיבוצעו על ידי המשטרה והעירייה, זאת כדי לייעל את הטיפול בעסקים הפועלים ללא רישיון עסק כנדרש.
נוכח הממצאים החמורים העולים בדוח זה מתפקודו של חבר המועצה כרשות הרישוי, המעידים על פגיעה חמורה בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי לשמירת בריאות הציבור ובטיחותו, העיר משרד מבקר המדינה לראש העירייה, אשר מינה את חבר המועצה לתפקיד זה, כי עליו לבחון את המשך טיפול העירייה בנושא זה.
ראש העירייה הודיע למשרד מבקר המדינה כי חבר המועצה מר אייל מושיוב אינו משמש עוד כרשות הרישוי המקומית וכי בחודש אוגוסט מונה חבר מועצה אחר לתפקיד רשות הרישוי המקומית.
סיכום
דוח הביקורת מעלה ליקויים רבים, חלקם חמורים, בטיפול עיריית ראשון לציון בעסקים רבי קהל: העירייה איפשרה לעסקים רבי קהל להתנהל ללא רישיון עסק תוך סיכון שלום הציבור ובריאותו, בלי שנקטה את האמצעים העומדים לרשותה בחוק. חבר המועצה, שאותו הסמיך ראש העירייה מר דב צור לשמש רשות הרישוי, פגע בעצמאות התביעה והתערב בשיקול הדעת של גורמי המקצוע תוך חשש לניגוד עניינים ותוך יצירת מצב מתמשך של סיכון הציבור.