מינויים והתקשרויות על רקע זיקה פוליטית או אישית ברשויות מקומיות לאחר בחירות

​רקע כללי

ב-22.10.13 התקיימו ב-187 רשויות מקומיות בחירות לראשות הרשות ולמועצה שלה. ב-5.11.13 התקיים סיבוב בחירות שני ב-38 רשויות מקומיות שבהן לא קיבל שום מועמד לראשות הרשות 40% מהקולות הכשרים  בסיבוב הראשון. בעקבות שני סבבי הבחירות התחלף ראש הרשות בכ-90 רשויות מקומיות. ברבות מהרשויות שבהן נבחר ראש רשות חדש התקבלו לעבודה לאחר הבחירות עובדים חדשים רבים, אם לאיוש משרות קיימות ואם לאיוש משרות חדשות.

השירות הציבורי בישראל מבוסס על תפיסה שיסודותיה הונחו עוד בימי ראשית המדינה: שירות בעל אופי ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית, המוציא לפועל את מדיניות נבחרי הציבור. בעלי התפקידים בו אינם מתחלפים עם חילופי השלטון. על הנגע הרע של המינויים הפוליטיים עמד בית המשפט העליון : "רשות ציבורית הממנה עובד בשירות הציבור, פועלת כנאמן הציבור, וכלל גדול בידינו שנאמנות זו צריך שתופעל בהגינות, ביושר, ללא שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה... כאשר איש ציבור ממנה עובד בשירות הציבור על-פי שיקולים זרים של אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים, מינוי כזה פסול הוא, ויש בו משום מעילה באמון של הציבור שהסמיך את הרשות הממנה".

את הליכי קבלת העובדים בעירייה קבע שר הפנים בתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם-1979 (להלן - תקנות קבלת עובדים). בתקנות נקבעו המקרים שבהם חובה לקיים מכרז פומבי לאיושה של משרה, והמשרות שאין חובה לקיים מכרז לאיושן. משרד הפנים דרש, בנוהל אסדרת חברה עירונית שפרסם בראשית שנת 2011, לכלול בתקנונים של התאגידים העירוניים הוראה שלפיה "כללי קליטת עובדים וקידומם ותנאי העסקתם יקבעו בהתאם להנחיות משרד הפנים. עד לפרסום הנחיות אלו, כללי קליטת עובדים וקידומם החלים על הרשות המקומית יחולו על התאגיד העירוני".

קבלת עובדים לעירייה מעוגנת בהוראות שונות נוספות, שנועדו להבטיח שהעירייה תאייש משרות פנויות במועמדים מתאימים על סמך כישוריהם המקצועיים בלבד, ושזיקת מועמדים לראש העירייה או לסיעתו לא תטה - לשבט או לחסד - את תהליך המיון, הבחירה והמינוי לתפקיד.

פעולות הביקורת

בשלהי שנת 2014 ובראשית שנת 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי הקבלה לעבודה, בעיקר למשרות בכירות, של בעלי זיקה פוליטית או אישית לראש העירייה או לסיעתו או לסיעה החברה בקואליציה העירונית, בעיריות אשקלון, חדרה, נשר, עפולה וקריית אונו (להלן - העיריות שנבדקו), לאחר הבחירות שהתקיימו בהן בסוף שנת 2013 ועד תחילת שנת 2015 (להלן - התקופה הנסקרת).

עוד נבדקו הליכי הקבלה לעבודה בתקופה הנסקרת בחברות עירוניות של שלוש עיריות: בעפולה - החברה הכלכלית לפיתוח עפולה בע"מ; באשקלון - החברה הכלכלית לאשקלון בע"מ, החברה העירונית לתרבות, נוער, ספורט ונופש אשקלון בע"מ; ובגבעתיים  - יעד חברה לפיתוח גבעתיים בע"מ. לשם קיום ביקורת בחברות האלה החליט מבקר המדינה בסוף שנת 2014, בתוקף סמכותו לפי סעיף 9(7) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], להפעיל את ביקורת המדינה עליהן.

משרד מבקר המדינה יצביע בדוח זה על מועמדים שמונו לתפקידים - מקצתם בכירים - בשש העיריות, ברובם זמן קצר לאחר מועד הבחירות, בעיקר בגלל זיקתם הפוליטית או האישית לראש העירייה, לחברי סיעתו או לחברי סיעה אחרת בקואליציה העירונית. הזיקה נקבעה לאחר שנבדקו היבטים של הליך המינוי, ובכלל זה - קביעת הצורך בתפקיד, אופן פרסום המכרז, קביעת תנאי הסף, פרק הזמן להגשת המועמדות, קביעת הרכב ועדת הבחינה, כישורי המועמדים, נימוקי ועדת הבחינה ותנאי העסקתו של המועמד הזוכה.

יצוין כי קיימים הבדלים, חלקם משמעותיים, בדרגות חומרת הממצאים שהועלו בעיריות השונות. ממצאים חמורים במיוחד הועלו בעיריות עפולה ונשר.

הליקויים העיקריים

מינוי מועמדים בעלי זיקה בהליך פגום

בדו"ח זה מובאים נתונים על הליכי 36 מכרזים למינוי עובדים: 17 בעיריית עפולה, 7 בעיריית נשר, 8 בעיריית אשקלון, 2 בעיריית חדרה ו-2 בעיריית קריית אונו. הועלו בהם הפגמים שלהלן:

ב-26 מכרזים שנבדקו (17 בעיריית עפולה, 2 בעיריית נשר, 5 בעיריית אשקלון ו-2 בעיריית חדרה) לא פורסמה דרגת המשרה, כנדרש בתקנות קבלת עובדים; ב-17 מכרזים (12 בעיריית עפולה, 4 בעיריית נשר, שיועדו ל-9 משרות, ו-1 בעיריית חדרה) נקבעו תנאי סף שונים מאלו שנקבעו בקובץ העיסוקים , ועולה חשש כי הותאמו לכישורי מועמדים מסוימים, בעלי זיקה פוליטית או אישית לראש העירייה; פרקי הזמן שהקצו העיריות להגשת הבקשות להשתתף במכרזים היו לעתים קצרים, וכך לא מוצו יתרונות הליך המכרז.

ב-12 מכרזים (10 בעיריית עפולה ו-2 בעיריית אשקלון) היה מספר חברי ועדת הבחינה זוגי, בניגוד לנדרש בתקנות קבלות עובדים; 13 מוועדות הבחינה (7 בעיריית עפולה, 4 בעיריית נשר ו-2 בעיריית קריית אונו) לא ניהלו את הפרוטוקולים של דיוניהן כנדרש, ולכן אלה לא שיקפו את הליך הבחינה. ב-2 מקרים בעיריית נשר ובכל המקרים בעיריית עפולה לא חתמו חברי הוועדה על הפרוטוקולים כנדרש בתקנות קבלת עובדים. ב-16 מכרזים (7 בעיריית עפולה, 4 בעיריית נשר, 3 בעיריית אשקלון ו-2 בעיריית קריית אונו) לא נימקו ועדות הבחינה את החלטותיהן, וכמעט בכל המכרזים האלה לא היה בין חברי הוועדה נציג ציבור. במרבית המכרזים הרלוונטיים בתקופה הנסקרת - בעיריית נשר עד פברואר 2014 ובעיריית עפולה עד אפריל 2014 - לא קבעו ראשי העיריות רשימה של נציגי ציבור לוועדות הבחינה שמהן ימונו נציגי הציבור החברים בוועדה, כנדרש בתקנות קבלת עובדים.

פורסמו 3 מכרזים בעיריית עפולה ו-2 מכרזים בעיריית אשקלון לתפקידים שלא היו קיימים באותן עיריות קודם לכן או למשרות בכירות שאוחדו. בעיריית עפולה לא הומצאו לעובדי הביקורת מסמכים המלמדים על נחיצות התפקיד החדש שנוצר או על הגדרת התפקיד שיאחד בין שתי מחלקות.

בעיריית נשר התקבלו לעבודה בסוף שנת 2013 עובדים שנבחרו לתפקיד בלא הליך של מכרז ובלי שהתכנסה ועדת בחינה. דבר זכייתם נרשם במסמך שכונה "פרוטוקול", שלא בהתאם לתקנות קבלת עובדים ותוך יצירת מצג מטעה - על ידי ממלא מקום ראש העירייה, גזבר העירייה דאז ומזכיר העירייה דאז - בהליך פסול מעיקרו. גם בשנת 2014, לאחר שראש העירייה קבע את הנציגים לוועדת בחינה, העירייה לא זימנה את כל המועמדים להופיע בפניה כנדרש בתקנות קבלת עובדים.

בשני מכרזים בעיריית חדרה היו בוועדת הבחינה גם "משקיפים" ללא מעמד רשמי ; במכרז אחד בעיריית חדרה אף היה נציג הציבור בוועדה בעל זיקה לראש העירייה הנבחר (מה שמעלה חשש שעמדותיו הושפעו מיחסיו עם ראש העירייה), וזאת בניגוד לחובה להכליל נציג ציבור אחד לפחות בוועדה, שיהיה גורם אובייקטיבי, בלתי תלוי בנבחרי הציבור ובעובדי העירייה.

ב-23 מכרזים שנבדקו (16 בעיריית עפולה ו-7 בעיריית אשקלון) היו בוועדות הבחינה חברים בעלי זיקה לראש העירייה, ועולה חשש שזיקתם הטתה את בחירתם והכריעה את הכף לטובת מועמדים שבתקופת הבחירות פעלו להיבחרו או לטובת סיעתו; מקצתם אף היו ברשימת המועמדים של סיעתו למועצת העירייה.

בייחוד בלטה בעניין זה עיריית עפולה: המועמדים שהוצבו במקומות 4, 7, 10, 11, 13 ו-14 ב"תנופה לעפולה", סיעת ראש העירייה, נבחרו לאייש תפקידים בעירייה, ברובם בכירים.

בעיריית עפולה הובילו הליכים בלתי תקינים להחלפת כל שדרת הניהול ב"אנשי שלומנו", קרי מועמדים בעלי זיקה פוליטית או אישית לראש העירייה ולחברי סיעתו, כלהלן: ב-6 מכרזים לתפקידים בכירים - ראש מינהל התרבות והספורט, סמנכ"ל התפעול, סמנכ"ל החינוך, דובר העירייה, מנהלת מחלקת הקליטה ומנהל מחלקת הספורט - פורסמו שמות הזוכים עוד לפני שנבחנו המועמדים בפני ועדת הבחינה; לא זו בלבד, אלא של"זוכים" הותאמו מספרי טלפון פנימיים בעירייה והם שובצו בחדרים, קודם הדיון במכרז. במכרזים נוספים שבהם הועלו פגמים מינתה העירייה מועמדים בעלי זיקה לראש העירייה לתפקידים בכירים, לרבות מנכ"ל העירייה, מנהלת אגף משאבי האנוש, מנהלת אגף אסטרטגיה, צעירים ונוער ומנהלת מרכז ההשכלה.

תפקידים בכירים ואחרים אוישו, במכרזים בהליך פגום, על ידי מועמדים בעלי זיקה לראש העירייה גם בעיריות אחרות שנבדקו: בעיריית חדרה מנהל אגף התפעול ואיכות הסביבה ומנהל יחידת האכיפה; בעיריית נשר מנהל המוקד העירוני ומנהל יחידת האחזקה והתחזוקה; בעיריית אשקלון מנכ"ל העירייה, מנהל אגף החינוך, מנהלת אגף השירות העירוני, מנהלת יחידת סיור שטח במוקד העירוני, קב"ט מוסדות החינוך, מנהל מרכז השירות לתושב, מנהל הפיקוח והשיטור הקהילתי באגף לאיכות הסביבה ונהג ראש העירייה; ובעיריית קריית אונו דובר העירייה ומנהל אגף חירום, פיקוח וביטחון.

מינויים בעלי זיקה לראש העירייה בחברות עירוניות ובגופים נוספים

בחברות העירוניות והכלכליות באשקלון (5), בעפולה (2) ובגבעתיים (3) מונו 10 עובדים בעלי זיקה לראשי הרשויות או לחברי סיעתם ואשר פעלו בתקופת הבחירות להיבחרו של ראש העירייה, לרבות לתפקידי מנכ"לים ולתפקידים בכירים נוספים. בהליכי מינוים של הבכירים האלה נמצאו בדרך כלל ליקויים כבדי משקל.

שומרי הסף בעירייה

מממצאי הביקורת עלה כי ככל הנראה המבקרת הפנימית של עיריית עפולה והיועצת המשפטית לשעבר של העירייה והמבקר הפנימי של עיריית אשקלון, אשר השתתפו בוועדות הבחינה לקבלת עובדים ברשויות שלהם, לא היו ערים לנושא המינויים הפוליטיים וההליכים הלא תקינים בוועדות הבחינה שבהן השתתפו.

התקשרות עם יועצים

עיריות נשר ועפולה התקשרו עם עורכי דין בעלי היכרות קודמת עם ראשי העיריות למתן שירותי ייעוץ משפטי ללא ביצוע מכרז, או למצער הליך תחרותי סדור אחר שבבסיסו אמות מידה קבועות מראש. לא נמצאו מסמכים המעידים על אופן קביעת גובה שכר הטרחה בהתקשרות עם עורכי הדין.

ראש עיריית חדרה בחר ביועץ תקשורת חיצוני בהליך בחירה פגום. שני תנאים שפורטו בהסכם עמו לא פורסמו מראש ולא נמסרו לשני מציעים נוספים שהעירייה פנתה אליהם; וראש העירייה, שהיה חבר בוועדה לבחירת יועצים, היה במצב של חשש לניגוד עניינים, מפני שיועץ התקשורת הוא שריכז וניהל את הדוברות ויחסי הציבור של סיעתו בתקופת הבחירות, והיה בקשרי עבודה הדוקים עמו ועם ראשי מטה הבחירות של הסיעה. במצב עניינים זה לא היה מקום שראש העירייה ייקח חלק בוועדה לבחירת יועצים שבחרה את יועץ התקשורת.

ההמלצות העיקריות

על העיריות שנבדקו לאייש משרות פנויות במועמדים מתאימים על סמך כישוריהם המקצועיים בלבד, משיקולים ענייניים, בהליך שוויוני ושקוף ובקיום דקדקני של כל הוראות הדין והעקרונות הבסיסיים של המשפט הציבורי ושל מינהל תקין.

על העיריות לפעול על פי הנחיות משרד הפנים בכל נוגע לדרישות התפקיד ולתנאי הסף למשרות השונות שהגדיר המשרד בקובץ העיסוקים.

על ראשי העיריות להקפיד שבוועדות הבחינה לא ישתתפו חברים בעלי זיקה פוליטית (או זיקה אחרת) למי מהמועמדים במכרז, ושלא יהיה לגביהם חשש לניגוד עניינים ביחס למועמד.

לנוכח הליקויים החמורים, המהותיים וכבדי המשקל שהעלה משרד מבקר המדינה בהתנהלות עיריות נשר ועפולה, הפגיעה באמון ציבור תושבי הרשויות במוסדות השלטון המקומי ומינוי מועמדים שנראה כי קשריהם קדמו לכישוריהם, ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הפנים לנקוט צעדים תקיפים העומדים לרשותו על פי דין כנגד ראשי עיריות אלה בגין פגיעה קשה בסדרי מינהל תקין, בטוהר המידות ובמוסר הציבורי. יצוין כי בעת סיכום הדוח ומסקנותיו התגבש במשרד מבקר המדינה החשש לעבירות פליליות בכמה עניינים. בהתאם להוראות הדין יועברו אלה ליועץ המשפטי לממשלה.

לנוכח הליקויים המהותיים שעלו בדוח זה, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשקול כמה המלצות לתיקון יסודי:

לבחון לעומק חלופות להתמודדות עם התופעה של מינויים פוליטיים ברשויות המקומיות, ובהן ייזום הליכים לתיקון הוראות הדין החלות על הרשויות המקומיות, שיחייב מועמד לתפקיד בעירייה לדווח בשאלון אישי שימלא על כל זיקה פוליטית או אישית כאמור.

לבחון אם יש מקום לשנות את ההוראות בעניין הרכבי ועדות הבחינה בעיריות ולקבוע בהן הסדרים שיהיה בהם כדי להבטיח שהשיקולים העיקריים בעת בחירת עובדים לתפקידים בכירים בעירייה באמצעות מכרז, בעיקר לאחר תקופת בחירות, לא יהיו קשורים למידת תמיכתם של המועמדים בראש העירייה הנבחר והשתתפותם במסע הבחירות שלו.

לבחון ייזום תיקוני חקיקה אשר יבטיחו את האיזון הראוי בהרכב ועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים, כך שבמידת האפשר יהיה ייצוג הולם לאופוזיציה, ואם לא ניתן לנהוג כך, הוועדה לא תכלול חבר הנהלה.

אם לא מינה ראש העירייה נציג ציבור לוועדת הבחינה - גורם חיצוני ציבורי שאינו קשור לנבחרי העירייה ועובדיה - או אם מינה נציג ציבור אך הוא לא הוזמן להשתתף בוועדה, מן הראוי שלא תכונס כלל ועדת בחינה; אם כונסה ועדה שלא כדין, שומה על משרד הפנים לבחון מחדש את המינויים שיצאו לפועל בעקבות הליך כזה.

אם נציג ציבור מונה והוזמן להשתתף בוועדת בחינה אך לא הגיע, היעדרו עלול לפגוע בבחירה מיטבית מבין המועמדים, ולכן מן הראוי לקיים ועדת בחינה רק בנוכחותו. כדי למנוע מצב של כינוס ועדה בהיעדר נציג ציבור, מן הראוי לשקול למנות נציגי ציבור רבים יותר, לרבות נציג ציבור "רזרבי" לכל ועדה, ולוודא בעוד מועד התייצבות אחד מהם בוועדת הבחינה.

אם לאחד המועמדים לתפקיד בעירייה זיקה פוליטית או אישית לראש העירייה הנבחר או לסיעתו או לסיעה שתמכה בבחירתו או שהיא חברה בקואליציה העירונית, על חברים בוועדה שאף להם זיקה פוליטית לראש העירייה או לסיעתו להימנע מלהשתתף בוועדת הבחינה, או למצער לבקש את חוות הדעת של היועץ המשפטי לגבי חברותם בוועדה ולפעול לפיה. השתתפותם של אלה בנסיבות המתוארות אינה מאפשרת תחרות הוגנת בין המועמדים במכרז ועלולה לפגוע בעקרון השוויון ביניהם.

על משרד הפנים לבחון מחדש את מינויי העובדים שהתקבלו לעיריות, לחברות הכלכליות והעירוניות ולגופים האחרים בהליכים שנמצאו בהם ליקויים חמורים, ושעולה החשש שביסוד בחירתם עומד הרקע הפוליטי שלהם ולא כישוריהם.

סיכום

דוח זה מצביע על כך שבתקופה שלאחר הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2013 התקבלו לעבודה בעיריות שנבדקו ובתאגידים שלהן, בהליכים בלתי תקינים, עשרות עובדים שהיו פעילים פוליטיים או מקורבים לראש העירייה או לחברי הקואליציה. מרבית העובדים האלה התקבלו במכרזים שליקויים חמורים נמצאו בהליכי ניהולם. בחלק מהמינויים עלה חשש סביר וממשי שהפן הפוליטי או האישי היה גורם משפיע ולפעמים אף מכריע בבחירתם לתפקיד. מספר המינויים הפוליטיים שהועלו מצביע גם על תופעה מדאיגה של חריגה מהוראות הדין הנוגעות לאיוש משרות ומכללי המינהל התקין.

נוסף על כך פיטרו חלק מהעיריות עובדים בכירים או עודדו את פרישתם והתפטרותם, ועלה חשש שהפיטורים אף הם נעשו על רקע פוליטי וכדי לפנות את המשרות לפעילים פוליטיים.

השירות הציבורי במדינת ישראל מושתת על עובדים קבועים האמורים להתמנות לתפקידם על פי כישוריהם המקצועיים, בלי שלזהות פוליטית יהיה משקל כלשהו, לשבט או לחסד, בתהליך המיון, הבחירה והמינוי לתפקיד. מינוי עובד בשירות הציבור בידי איש ציבור על פי שיקולים זרים של אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים צרים הוא פסול, ומפר את אמון הציבור ברשות המבצעת ובשירות הציבורי. מינוי מעין זה פוגע בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון ועלול לפגוע ברמה המקצועית של עובדי הציבור, להביא לתופעה של מתן קדימות לקשרים על פני כישורים, ולהוביל לניגוד עניינים ולחשש לשקילת שיקולים זרים המתבטאת בהעדפת עניין מפלגתי על אינטרס ציבורי. נוסף על כך, במרבית הליכי קבלת העובדים המתוארים בדוח זה נגרמו ללא ספק טרחה מיותרת ועוגמת נפש מרובה לכל המתמודדים הפוטנציאליים לתפקידים, שסברו שניתנת להם הזדמנות שווה לזכות במכרזים.

לנוכח הליקויים החמורים, המהותיים וכבדי המשקל שהעלה משרד מבקר המדינה, בייחוד בהתנהלות עיריות נשר ועפולה, ולנוכח הפגיעה באמון ציבור תושבי הרשויות במוסדות השלטון המקומי ומינוי מועמדים שנראה כי קשריהם קדמו לכישוריהם, ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הפנים לנקוט בצעדים תקיפים העומדים לרשותו על פי דין כנגד ראשי עיריות נשר ועפולה בגין פגיעה קשה בסדרי מינהל תקין, בטוהר המידות ובמוסר הציבורי. יצוין כי בעת סיכום הדוח ומסקנותיו התגבש במשרד מבקר המדינה החשש לעבירות פליליות בכמה עניינים. בהתאם להוראות הדין יועברו אלה ליועץ המשפטי לממשלה.

יודגש כי אין בהערות משרד מבקר המדינה כדי להטיל דופי בכישוריהם של מי מהמועמדים שנבחרו. הביקורת התמקדה בפגמים שנפלו בהליכי המינוי ובפערים שבין הדרישות על פי הדין ובין הליכי המינוי בפועל, ולא בטיב העבודה או השירות של ממלאי התפקידים.