פעולות המינהל האזרחי באזור יהודה והשומרון

פעולות הביקורת

נבדקו היבטים בפעולות המינהל האזרחי באזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש), בעיקר בנושאי התשתית והמקרקעין באיו"ש, ניהול אדמות מדינה ואדמות פרטיות שבחזקת המדינה, והיבטים בתהליך מתן היתרי תעסוקה לפלסטינים לעבוד ביישובים הישראליים באיו"ש. הביקורת נערכה במינהל האזרחי, בדיקות השלמה נערכו במפקדת תיאום  הפעולות בשטחים.

נבדקו פעולות צה"ל בהגנת יישובים באזור יהודה והשומרון, בעיקר בענייני כוח אדם להגנת יישובים, מערך ההגנה הצבאי, תכנית מרכיבי הביטחון והקמת שטח ביטחוני מיוחד. הביקורת נערכה בצה"ל. בדיקות השלמה נערכו במשרד הביטחון.

תקציר

ב-7.6.67 הוציא אלוף פיקוד המרכז (להלן - פקמ"ז) את המנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (יהודה והשומרון) (מס' 2), התשכ"ז-1967 (להלן - מנשר מס' 2), אשר העביר אליו, בהיותו מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש), את כל סמכויות השלטון, החקיקה, המינוי והמינהל הנוגעים לאיו"ש או לתושביו. בשנת 1982 הוקם המינהל האזרחי באיו"ש (להלן - המינהל) על בסיס החלטת ממשלת ישראל מאוקטובר 1981, במטרה להפריד בין הפעילות הביטחונית לבין הפעילות האזרחית באיו"ש, וייעודו היה לשמש מסגרת לפעילות האזרחית במטרה לשרת את התושבים המקומיים ולהגדיל רווחתם. בעקבות ההסכמים המדיניים בין ממשלת ישראל לבין הרשות הפלסטינית, שנחתמו בשנות התשעים, הועברו מרבית הסמכויות האזרחיות בשטחי האוטונומיה הפלסטינית באיו"ש (אזורים A ו-B) מהמינהל אל הרשות הפלסטינית, והוקם מערך של מפקדות לתיאום ולקישור (להלן - מת"ק) בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית.

המינהל מפעיל תשעה מת"קים הפועלים בסמיכות לערים המרכזיות באיו"ש. נוסף על תפקידי תיאום וקישור מול הרשות הפלסטינית, מפעיל המינהל סמכויות אזרחיות, בעיקר בתחומי התשתית והמקרקעין, בשטחים שבהם מחזיקה ישראל בסמכויות הביטחוניות והאזרחיות (שטחי C), לרבות טיפול בהתיישבות הישראלית באיו"ש. גודל שטחי C הינו כ-4 מיליון דונם, והם מהווים כ-60% משטח איו"ש. על פי נתוני מרשם האוכלוסין, נכון ל-31.12.02, האוכלוסייה היהודית באיו"ש מנתה כ-218,000 תושבים, שהתגוררו בכ-123 יישובים ובהם שלוש ערים. על פי הערכת המינהל, מנתה האוכלוסייה הפלסטינית באזורי C כ-65,000 תושבים.

המינהל, שבראשו עומד ראש המינהל (להלן - ראש המינהל), כפוף מבחינה פיקודית לאלוף פקמ"ז ומבחינה ארגונית ומקצועית - למפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים (להלן - מפקדת תפ"ש). בראש מפקדת תפ"ש עומד מתאם פעולות הממשלה בשטחים (להלן - מתפ"ש), הכפוף לשר הביטחון ומתואם על ידי הרמטכ"ל בכל הנושאים הקשורים לצה"ל, והוא מופקד על יישום מדיניות הממשלה באיו"ש וחבל עזה (להלן - אזח"ע), ועל קידומה בתחומים האזרחיים. כמו כן, מופקד מתפ"ש על תיאום פעילות המינהל ופעילות המת"ק באזח"ע מול משרדי ממשלת ישראל.

במינהל פועלים במשולב הן קציני מטה אזרחיים (להלן - קמ"ט) ועובדי יחידותיהם, המהווים את הנציגות המקצועית של משרדי הממשלה באיו"ש, והן אנשי צבא העוסקים בהיבטים אזרחיים וביטחוניים של פעילות ישראל באיו"ש.

מאז פרוץ העימות המזוין עם הפלסטינים בסוף ספטמבר 2000 - אירועי "גיאות ושפל" - ומאז מיבצע "חומת מגן" בסוף מרס 2002, שבמהלכו נכנסו כוחות צה"ל אל תוך שטחי הרשות הפלסטינית ועריה, פעל המינהל להמשך יישום מדיניות הממשלה בשטחי איו"ש; לעיצוב מערכת הקשרים האזרחיים מול הפלסטינים; לתיאום וקישור מול הפלסטינים ומול המערכת הבין-לאומית בתחום הסיוע ההומניטרי; ולשמירת מרקם החיים האזרחי של האוכלוסייה הפלסטינית.

בתקופה ספטמבר 2003 עד פברואר 2004 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעולות המינהל, בעיקר בתחומי התשתית והמקרקעין באיו"ש, ובתהליך מתן היתרי תעסוקה לפלסטינים בישראל ובהתיישבות הישראלית באיו"ש.

מבנה ארגוני ויחסי גומלין

1. ועדת המנכ"לים - בשנת 1981 אישרה הממשלה תכנית לארגון מחדש של מערכת הממשל הצבאי במינהל אזרחי (החלטה 106), אשר במסגרתה הוקם המינהל, ונקבע בה, בין היתר, כי תיאום הפעילות האזרחית באיו"ש ובאזח"ע ימשיך להתבצע על ידי מפקדת מתפ"ש, בין היתר, באמצעות ועדת מנכ"לים, שהוקמה כבר ביוני 1967, ואשר כללה את המנכ"לים ונציגים בכירים נוספים של משרדי ממשלה ואחרים. בביקורת עלה, כי זה שנים שוועדת המנכ"לים חדלה לפעול, אולם לא נמצאו מסמכים המצביעים על הסיבות לכך.

2. ארגון מחדש של המינהל - בשנת 1995, בעקבות ההסכמים שנחתמו עם הפלסטינים, חלו שינויים במבנה הממשל הצבאי, לרבות במינהל, אולם הדבר לא עוגן בהחלטת ממשלה חדשה. החל מינואר 2003 אוחדו ארגונית התיאום הביטחוני, שפעל במסגרת צה"ל, עם המת"קים תחת פיקוד מפקדת תפ"ש ובמסגרת המינהל. איחוד זה שביצע צה"ל אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה משנת 1981. זאת, כיוון שבניגוד לה, אוחדו הטיפול הצבאי-ביטחוני עם הטיפול בעניינים אזרחיים באיו"ש במסגרת המינהל.

3. הקמ"טים במינהל - בביקורת עלה, כי ההוראות העוסקות ביחסים שבין הקמ"טים במינהל, הכפופים מקצועית למשרדי הממשלה שהם מייצגים ופועלים על פי נהליהם, לבין קציני צה"ל המשמשים כראשי ענפים (להלן - רע"ן) במינהל, אינן ברורות. העמימות האמורה גם תרמה, בין היתר, לביצוע פעולות שהיו בחריגה מנוהלי עבודה מקצועיים של משרדי-האם של הקמ"טים - עניין שבלט במיוחד בתחום התשתית.

4. קשרי הגומלין בין מפקדת תפ"ש למינהל - המינהל כפוף, כאמור, למפקדת תפ"ש מבחינה ארגונית ומקצועית. בביקורת נמצא, שנוהלי העבודה המסדירים את יחסי העבודה ואת קשרי הגומלין בין קציני צה"ל המשמשים כרע"נים במפקדת תפ"ש לבין הקצינים המשמשים כרע"נים במינהל, המקבילים להם בתחומי פעילותם, אינם ברורים די הצורך. במיוחד אמורים הדברים לגבי יחסי הגומלין בין רע"ן תשתית במפקדת תפ"ש לבין ראש תחום תשתית במינהל (להלן - רת"ח תשתית).

תשתיות ומקרקעין

1. הכרזה על אדמות מדינה - החל מסוף שנות השבעים פעל המינהל בהליך המכונה "הכרזה על אדמת מדינה", אשר נועד לברר מעמדם של מקרקעין, ולהסיר ספק לגבי מקרקעין שהם רכוש המדינה, בהתאם לחוקי המקרקעין באיו"ש. בשנים 1979-1992 הכריז הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש (להלן - הממונה) על כ-908,000 דונם מקרקעות איו"ש כאדמות מדינה. הליכי רישום של מקרקעין כלשהם, לרבות מקרקעין שהוכרזו כאדמות מדינה, מתנהלים בשלבים. בין השלבים קיימים הליכי רישום ראשון של מקרקעין, שהוכרזו כאדמות מדינה, המחייבים, בין היתר, עריכת מפת מדידה וסימון גבולותיה בשטח, פרסום מודעה בשני עיתונים מקומיים ועוד צעדים, שנועדו להבטיח את זכויותיהם של מי שטוענים לבעלות על מקרקעין. בסוף שנת 1992 החליטה הממשלה שלא לבצע הכרזות חדשות של אדמות שניתן לסווגן כרכוש ממשלתי. החל משנת 1993 הפסיק המינהל את התהליך של רישום אדמות המדינה המוכרזות ברישום המקרקעין, אולם המשיך לתפוס חזקה במקרקעין שלא עברו הליכי רישום או הכרזה של אדמות מדינה ולהקנותן לצורכי פיתוח ובנייה. דרך פעולה זו עלולה לגרום לפגיעה בזכויות הקניין של אחרים.

2. נוהל אדמות סקר - בשנת 1997 אישר היועץ המשפטי לממשלה דאז "נוהל בדבר פיקוח ושמירה על אדמות סקר, ניהולן ופינוי פולשים" (להלן - הנוהל). מטרת הנוהל היא ליצור מסגרת משפטית נאותה לבחינת מעמדם של מקרקעין באיו"ש, אשר לא עברו הליכי רישום או הכרזה של אדמות מדינה, ולאפשר תפיסת חזקה במקרקעין אלה ושימוש בהם כרכוש ממשלתי לצרכים שונים. על בסיס הנוהל ערך המינהל מאז שנת 1997 בדיקות בנוגע למעמדן של קרקעות נוספות, ובעקבותיהן הועברו מקרקעין נוספים לניהול המינהל. המקרקעין שהוכרזו באיו"ש כאדמות מדינה ואלו שהועברו לניהול המינהל לאחר שנת 1997 הם עיקר השטח באיו"ש המשמש את ההתיישבות הישראלית (מרבית הקרקעות הן בגדר אדמות מדינה), שטחי אש ושטחים לצרכים ציבוריים.

בביקורת עלו ליקויים בדרך הפעלת הנוהל על ידי המינהל, ונמצאו מקרים, שהמינהל הקצה מקרקעין למטרות האמורות בהיקף של אלפי דונמים, וזאת בלי לבצע שלבים שבנוהל. כמו כן, התעורר במפקדת הפרקליטות הצבאית הראשית (להלן - הפצ"ר) ספק, שלא נבדק כהלכה, בדבר תאימותו של ביצוע הנוהל לפי הנחיית עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ולאזורי פיתוח (להלן - עוזר השר), למדיניות החוץ של ממשלת ישראל, כפי שהובעה במסמך של מנהל לשכת ראש הממשלה אל היועץ המשפטי לממשלה מיוני 2003.

3. צווי תפיסה - המשפט הבין-לאומי המנהגי מקנה סמכות למושל צבאי בשטח מוחזק לתפוס מקרקעין לצרכים צבאיים, וזאת ללא קשר לשאלת הבעלות בהם. תפיסת המקרקעין נעשית על פי צווי תפיסה של המפקד הצבאי של השטח, אשר על פי מנשר מס' 2 הוא בעל סמכויות השלטון, החקיקה והמינהל באזור. לצורך תפיסת מקרקעין בשטחי איו"ש, נוהג מפקד כוחות צה"ל באיו"ש (אלוף פקמ"ז) להוציא צווים לתפיסת מקרקעין, הדרושים, לדעתו, לצרכים צבאיים, וזאת לתקופות קצובות של שנים אחדות.

בביקורת נמצא, כי עד מרס 2003 פג תוקפם של 80% מצווי התפיסה, שהוצאו באזור חברון, לצורך הקמת עמדות ומאחזים צבאיים שבשימוש צה"ל, ובחלק ניכר מהם פג התוקף כבר שנתיים ועד ארבע שנים קודם לכן. כמו כן, נתפסו באיו"ש מקרקעין בהיקף של אלפי דונמים בתקופה שבין מרס 2001 לספטמבר 2003 באמצעות צווי תפיסה והפקעה. תוקפם של 39% מהם פג, אך המקרקעין לא פונו למרות שהצווים לא חודשו. נמצאו גם מקרים, שנתפסו מקרקעין על ידי גופי צה"ל ללא הוצאת צווי תפיסה כנדרש.

באחד המקרים נתפסו בשנת 1980 כ-4,000 דונם באזור מסוים באיו"ש, אשר יועדו להקמת מאחזי נח"ל. במסמך ההנחיות שצורף לצו התפיסה נכתב, כי שטח זה הינו, בוודאות כמעט מוחלטת, אדמות מדינה, וכי בתום בדיקה משפטית שתיערך בעניין, תוכרזנה אדמות אלו כאדמות מדינה אשר תועמדנה לרשות ההסתדרות הציונית העולמית (להלן - ההסתדרות הציונית), וצו התפיסה יבוטל. במהלך התקופה שחלפה מאז הוצא הצו, הוכרז מרבית השטח שנתפס בצו זה כאדמות מדינה, אולם עד מועד סיום הביקורת בפברואר 2004, טרם בוטל הצו, בניגוד להנחיות שצורפו לצו התפיסה המקורי. כתוצאה מכך, נמנע מתושבים פלסטינים לעבד את אדמותיהם המצויות בתחומי חלק משטח זה, אשר לא הוכרז כאדמות מדינה, אך נתון תחת צו תפיסה לצרכים צבאיים. יתר על כן, חלק מהשטח שלא הוכרז כאדמות מדינה, הנתון תחת צו התפיסה לצרכים צבאיים, והוא בבעלות פלסטינית, נתפס על ידי תושבי שני יישובים ישראליים באזור מסוים באיו"ש, והם משתמשים בו לצרכיהם.

4. רישום מקרקעין - בשנת 1967 הופסקה הסדרת הקרקעות באיו"ש, וזאת לפי צו, שלפיו הותלו הליכי הסדר המקרקעין באיו"ש. במקום רישום המקרקעין בטאבו בסיום הליכי ההסדר שהותלו, קיים הליך של רישום ראשון של מקרקעין בספרי רשם המקרקעין במינהל. ההליך מתקיים בפני ועדה לרישום ראשון שעל החלטותיה ניתן לערור בפני ועדת עררים. גם אדמות מדינה נרשמות על שם הממונה, בהליך של רישום ראשון בספרי רשם המקרקעין במינהל, כשתנאי להגשת בקשה מטעם הממונה לרישום כאמור, הוא שקודם לכן הכריז על הקרקע כעל אדמת מדינה. כל עיסקה במקרקעין באיו"ש טעונה היתר של קמ"ט רישום מקרקעין (להלן - קמ"ט רישום), שהינו נציג משרד המשפטים. קמ"ט רישום מוסמך להעביר בקשות לרישום קרקע, לאחר בדיקתן, לוועדה לרישום ראשון, והוא מופקד, בין היתר, על כל מערכת מרשם המקרקעין באיו"ש. בעניין זה נמצא כלהלן:

א. החלטות קמ"ט רישום בנוגע להעברת בקשות לוועדה לרישום ראשון וכן לגבי מתן היתר עיסקה אינן ניתנות לערעור בפני ועדת העררים, כיוון שאין הן עניינים שבסמכותה, ועל כן החלטותיו הן סופיות ואינן ניתנות לערעור. אף שקמ"ט ביקורת במינהל העיר על כך, לא נעשה לתיקון המצב.

ב. במקרה אחד החזיר קמ"ט רישום תיק לוועדה לרישום ראשון ובמקרה נוסף החזיר תיק לוועדת העררים, שכל אחת מהן מהווה גוף מעין שיפוטי, לצורך קבלת החלטה נוספת שלהן בעניין, וזאת בחריגה מסמכותו.

ג. עד מועד סיום הביקורת בפברואר 2004 לא רשם הממונה בספרי המקרקעין אצל קמ"ט רישום הערות לגבי מקרקעין שקיים לגביהם צו הפקעה. כתוצאה מכך, קיים חשש לרישום עסקות מכר של קרקעות שחלקן או כולן הופקעו באמצעות צווי הפקעה.

ד. בשטחי C באיו"ש הוצאו במשך שנים רבות צווי תפיסה במקרקעין רבים לצרכים צבאיים. עד למועד סיום הביקורת בפברואר 2004, קיומם של צווי התפיסה לא צוין בספרי רישום המקרקעין, וכתוצאה מכך ייתכן מצב שבו רוכשים פוטנציאליים לא יהיו מודעים לעובדה זו.

5. אגרות רישום - על פי הדין, מוטל על רוכשים ישראלים של מקרקעין באיו"ש לשאת בתשלום של מס רכישה של מקרקעין בנוסף לאגרות רישום המקרקעין. לפי חוות דעת עוזר היועץ המשפטי למינהל, נוצר, כתוצאה מכך, מצב של "כפל מס", אשר נכון למועד סיום הביקורת, גרם להיעדר רישום של עסקות מקרקעין באיו"ש מצד תושבים ישראליים, שלא שילמו את התשלום בגין אגרת הרישום. עקב כך, נוצרו קשיים למשתכנים בקבלת משכנתאות ובהעברת בעלות בעת רכישת דירות.

הממונה על הרכוש הממשלתי ועל הרכוש הנטוש

1. ניהול אדמות מדינה - בביקורת בעניין ניהול אדמות מדינה על ידי הממונה עלה כלהלן:

א. הקצאת אדמות מדינה להסתדרות הציונית - אין בידי הממונה נתונים מלאים ומדויקים על היקף הקרקעות שהקצה משרדו להסתדרות הציונית, אף שמדובר בהיקף של מאות אלפי דונם.

לאחר הקמת יישוב באיו"ש נהגה ההסתדרות הציונית, במרבית המקרים, לחתום עם התושבים על הסכמי הרשאה לשימוש בקרקע, שהעבירו את הזכויות למשתכנים ללא מעורבות הממונה ואישורו. זאת, בניגוד להסכם ההרשאה שנחתם בין הממונה לבין ההסתדרות הציונית. כתוצאה מכך, לממונה לא היה מידע בנוגע לזהותם של המתיישבים; ובין הממונה לתושבים לא נחתמו חוזים, וממילא הוא לא גבה מהם דמי שימוש או חכירה בגין השימוש בקרקעות המדינה.

בביקורת נמצא, כי חרף העובדה, שבחלק מהמקרקעין שהוקצו לצורכי התיישבות, בוצעו עבודות פיתוח ואף נבנו ואוכלסו יחידות דיור, לא נחתמו הסכמי הרשאה לפיתוח בין הממונה לבין הגופים המיישבים, וביניהם ההסתדרות הציונית, ואף לא נחתמו הסכמי חכירה בין הממונה לבין הדיירים שנמכרו להם יחידות הדיור. כמו כן, משך שנים, עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2004, לא גבה הממונה מההסתדרות הציונית דמי שימוש בגין הקרקעות, שהוקצו לה כדייר בר-רשות בלבד והועברו על ידיה למתיישבים חקלאיים, בעיקר בבקעת הירדן, ולא נחתם חוזה כלשהו בין הממונה לבין אותם מתיישבים. על פי אומדן הממונה מנובמבר 2003, הסתכם החוב שלא נגבה בגין דמי הרשאה לשימוש בקרקע עבור הקצאות אלה בכ-10 מיליון ש"ח.

ב. הקצאת שטחים למשרד הביטחון עבור צה"ל - בניגוד לנוהלי מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), לא גבה הממונה במשך שנים ועד מועד סיום הביקורת, פברואר 2004, תשלום עבור הקצאות של אדמות מדינה למשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) המיועדות לצה"ל לצרכים שונים, ובהם מחנות, מחסומים ושטחי אש. על פי נתוני המינהל, עד נובמבר 2003 הקצה הממונה למשהב"ט עבור צה"ל קרקעות בהיקף של כ-3,480 דונם, וחוב משהב"ט בגינם באותו מועד הסתכם בכ-16 מיליון ש"ח. סכום זה לא כלל הצמדה וריבית, כמקובל על פי נוהלי ממ"י, ולא כלל תשלום נוסף בגין שטחי אש שהוקצו עבור צה"ל. זאת, על אף שמחוות דעת של היועץ המשפטי לממ"י בפועל מספטמבר 2001 עלה, כי אין כל בסיס או מקום לפטור מתשלום הקצאות לשטחי אש באיו"ש.

ג. אי-גביית חובות על ידי הממונה - בנוסף להסתדרות הציונית ולמשהב"ט, גופים ממשלתיים ופרטיים הפועלים באיו"ש (ובהם גם מחצבות ותחנות דלק) חייבים לממונה זה שנים סכומים כספיים בסדרי גודל של מיליוני ש"ח בגין דמי הרשאה לשימוש בקרקעות המדינה. בביקורת לא נמצאו ברשות הממונה מסמכים המעידים על מועד היווצרות מרבית החובות האמורים, וכן על פעולות שנקט כדי לגבותם.

2. ניהול רכוש פרטי - בביקורת בעניין ניהול הרכוש הפרטי על ידי הממונה עלה כלהלן:

א. ניהול נכסי נפקדים פלסטינים - סמכויותיו של הממונה בתחום הרכוש הפרטי הנטוש מעוגנות בצו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (יהודה והשומרון) (מס' 58), התשכ"ז-1967. ההסדרים שבצו 58 הושלמו בהוראות צו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (הוראות נוספות) (מס' 1) (יהודה והשומרון) (מס' 150), התשכ"ז-1967.

1) במועד עריכת הביקורת לא היה בידי הממונה ריכוז נתונים על כלל נכסיהם של נפקדים פלסטינים, בעיקר קרקעות ומבנים.

2) במועד עריכת הביקורת לא היו בידי הממונה נתונים עדכניים ומפורטים אודות חובות של אנשים ששכרו ממנו רכוש של נפקדים. בנובמבר 2003 העריך הממונה את סכום החובות בכ-2 מיליון ש"ח.

3) מן המסמכים במינהל עלה מקרה בו הקצה הממונה מקרקעין לבנייה, ורק לאחר ההקצאה והבנייה עליהם התברר, כי הם בגדר אדמת נפקדים.

ב.  הקצאות אדמות פלסטינים - בסוף שנות השישים ובשנות השבעים הוקצו ליישובים ישראלים בבקעת הירדן אדמות בבעלות פלסטינית, הן בדרך של חילופי קרקעות, שבהם הוענקו לפלסטינים אדמות חלופיות שהיו בבעלות נפקדים, והן באמצעות הקצאה ישירה של אדמות של נכסי נפקדים בסדר גודל של אלפי דונם. פעולות הקצאה אלה, שהוגדרו במסמכים של היועץ המשפטי למינהל (להלן - היועמ"ש למינהל) כבלתי חוקיות לכאורה, המשיכו להתבצע על ידי המינהל גם לאחר מכן.

באוקטובר 2003 המליץ עוזר היועמ"ש למינהל, נוכח העובדה שמדובר בבעיית רוחב לכל האדמות בבקעת הירדן, לדון עם החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית כדי למצוא הסדר תקציבי הולם למקרה שבו תועלינה תביעות נגד רשויות המדינה בעניין - דבר שעלול להעמיד בסכנה את כלל משבצות הקרקע של היישובים הרלוונטיים. המלצה דומה הציג היועמ"ש למינהל דאז כבר במאי 1998. ברם, במועד סיום הביקורת, פברואר 2004, לא נמצאו מסמכים המצביעים על כך שהמינהל נערך ארגונית ותקציבית בהתאם להמלצת עוזר היועמ"ש, או שדן כלל בעניין זה.

ג. אדמות יהודים - באיו"ש קיימים מקרקעין השייכים ליהודים אשר רכשו אותם לפני שנת 1948 (להלן - אדמות יהודים). בשנים 1948-1967 נוהלו אדמות אלה על ידי האפוטרופוס הירדני על רכוש אויב, וזאת על פי פקודה מנדטורית שהייתה תקפה באזור. לאחר מלחמת ששת הימים הוקנו אדמות היהודים באיו"ש לממונה, והוא אחראי לשמירתם ולניהולם.

נמצא, כי מאז כניסת כוחות צה"ל לאיו"ש פעלו יהודים בעלי קרקעות באיו"ש או יורשיהם כדי לקבל לידיהם את הקרקעות. היועץ המשפטי לממשלה דאז כתב באפריל 2003 בנושא זה, כי יש להטיל על הממונה את הבדיקה והרישום המסודר של אדמות יהודים באיו"ש. בנובמבר 2003 החלו נציגי הממונה בבדיקת אדמות היהודים, ועד מועד סיום הביקורת, פברואר 2004, היא טרם הסתיימה.

ד. חריגות בהקצאת מקרקעין - בביקורת נמצאו שתי עסקות חריגות בהקצאת מקרקעין, האחת בגין הפיצוי שניתן בה לחברה פרטית, והשנייה בהקצאת קרקע בחריגה מנהלים. להלן דוגמה:

הקצאת מקרקעין באתר ב' - בתקופה שמאז שנת 1999 עד מאי 2003, פעלו גופי המינהל ובראשם ראש המינהל דאז כדי להקצות קרקע לעמותה פרטית לצורך הקמת מוסדות חינוך חרדיים; בתחילה - בלי לקיים מכרז ובלי שקיבלו לצורך כך אישור מטעם היועץ המשפטי למערכת הביטחון, כפי שהנחה מנהל ממ"י בעניין זה ובהתאם לנוהל ממ"י להקצאת קרקע בפטור ממכרז; ולאחר מכן - באמצעות מתן הרשאה לתכנון להסתדרות הציונית עבור העמותה האמורה, תוך עקיפת הצורך בקבלת פטור ממכרז. במאי 2003 נחתם הסכם פשרה בין המועצה המקומית, שבשטח השיפוט שלה הוכלל האתר, לבין העמותה, ולפיו יוקצה חלק מן הקרקע לעמותה ואת יתרתה למועצה המקומית. נמצא, כי הסכם הפשרה איננו נותן מענה למגבלות טופוגרפיות ותכנוניות; ההסכם נחתם ללא מעורבות הממונה, כפי שמתחייב בהקצאת אדמות מדינה לעמותה פרטית ומתיר למעשה העברת הרשאה לתכנון מההסתדרות הציונית לעמותה פרטית ללא סמכות. כמו כן, במועד סיום הביקורת, פברואר 2004, עדיין לא הסתיימה הקצאת הקרקע, בשל התנגדות הממונה, כך שהמועצה המקומית לא יכלה לנצל את הקרקעות לצרכיה.

הקמת תשתיות

נמצאו ליקויים משמעותיים בנושאי מתן רישיונות ופיקוח על פרויקטים בתחומי תשתית, כלהלן:

1. הקמת מפעל - בתהליך טיפולו של המינהל במפעל זמני לבטון, שהוקם בשנת 1993, נמצאו ליקויים מהותיים שהתמשכו עד מועד סיום הביקורת, כלהלן: (א) על אף שתכניות המתאר, שהגישה החברה בעלת המפעל (להלן - החברה) להגדרת אזור תעשייה שבמסגרתו יפעל המפעל, לא אושרו, אישור שהיווה תנאי להארכת ההרשאות לפעולת המפעל במקומו, לא פינה המינהל ממקומו את המפעל שהוגדר כזמני. בשנים 1993-2005 העניק המינהל לחברה הרשאות נוספות לשימוש זמני בקרקע וכן הרשאות לתכנון לצורך השלמת ההליכים להכנת תכנית מתאר לאזור תעשייה, באישור ראשי המינהל ובאישור עוזרי השר. (ב) אף שהחברה לא עמדה בתנאים שנקבעו למתן ההרשאות הזמניות לשימוש בקרקע ולתכנון, לא פעל המינהל לאכוף את דיני התכנון והבנייה על החברה בגין הפרת התנאים ופגיעה באיכות הסביבה. (ג) עוד נמצא, כי רצף ההחלטות של מי שכיהנו בתפקיד ראש המינהל בתקופה שבין 1999 ל-2004, למתן ארכות חריגות חוזרות ונשנות להרשאות השימוש במקרקעין ולהרשאות לתכנון שניתנו לחברה, היה בלתי סביר, נוכח מכלול הנתונים שהוצגו בדיונים והתנגדות הגופים התכנוניים והמשפטיים במינהל, ואף בניגוד למדיניותה המוצהרת של מועצת התכנון העליונה. (ד) כמו כן, הארכת חוזי ההרשאה לתכנון ולשימוש זמני בשטח לתקופה כה ארוכה, עומדת בניגוד מוחלט למטרת נוהל ההרשאה לזמן קצר, אשר נועד לאפשר שימוש בשטח לזמן קצר, לגבות דמי שימוש, ולהבטיח את החזרת השטח לידי המינהל בתום תקופת ההרשאה. כל אלה מצביעים על התנהלות שאינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.

2. תחנות דלק - במועד סיום הביקורת היו בשטחי C, המצויים בשליטה ישראלית מלאה, 65 תחנות דלק, אשר 49 מתוכן פעילות והיתר בשלבים שונים של תכנון והקמה. התחנות מסווגות על ידי המינהל כלהלן: תחנות שאושרו כחוק ומחזיקות בכל הרישיונות וההיתרים הנדרשים; תחנות שפועלות בניגוד לחוק, אף שטרם הושלמו לגביהן ההליכים החוקיים הנדרשים; ותחנות "פיראטיות" - בלתי חוקיות, שלא החל כל הליך תכנון או רישוי בעניינן. בביקורת עלתה תמונת מצב קשה, ולפיה חלק ניכר מתחנות הדלק באזור C באיו"ש הוקמו בניגוד לחוק וללא כל הליך תכנוני; חלק מהתחנות פועלות בניגוד לתנאי ההיתר שקיבלו; ובעלי רוב תחנות הדלק אינם משלמים תמלוגים למינהל, ובכך מעצימים את רווחיהם הכלכליים על חשבון הקופה הציבורית. למרות זאת, לא נקט המינהל במשך שנים את האמצעים העומדים לרשותו לצורך אכיפת החוק. להלן פירוט:

א. באוקטובר 2001 ערך המינהל עבודת מיפוי מקיפה של תחנות הדלק בשטחי C שממנה עולה, כי באותו מועד, כ-58% מתוך תחנות הדלק הפעילות פעלו בניגוד לחוק בהיבטי תכנון רבים; כ-37% מתוך סך כל התחנות הפעילות לא קיבלו את אישור ועדת הקריטריונים במינהל, הבוחנת באופן ראשוני את בקשות היזמים ועמידתן בקריטריוני הסף שנקבעו למתן רישיונות להקמת תחנות דלק ללא מכרז, קודם לתחילת הפעלתן; וכ-63% מסך כל התחנות הפעילות לא שילמו תמלוגים למינהל. על פי אומדן שערך משרד מבקר המדינה, מסתכמים דמי התמלוגים שאינם משולמים למינהל בידי תחנות אלה בכ-1.5 מיליון ש"ח לשנה.

ב. לא נמצאו מסמכים המצביעים על עריכת עבודה בהיקף דומה במועד מאוחר יותר, אלא נמצאו נתונים חלקיים בלבד לגבי התקופה שמאז אוקטובר 2001. מצב זה של היעדר נתונים מלאים על תחנות הדלק הקיימות ועל מעמדן החוקי פוגם עד מאוד ביכולתו של המינהל למלא את תפקידו כזרוע של שלטון החוק בתחום זה.

ג. עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2004, פעלו בעלי תחנות דלק רבות בשיטתיות בניגוד לחוקי התכנון והבנייה, רישוי עסקים ואיכות הסביבה, וזאת תוך העלמת עין מתמשכת מצד הרשויות השלטוניות - המינהל והרשויות המקומיות, ועל אף המלצות והחלטות של גופים חיצוניים למינהל ושל גורמים במינהל לפעול נגד התופעה האמורה.

ד. במשך השנים הוקמו תחנות "פיראטיות" במקומות שונים, זאת גם בתחום שטחי השיפוט של מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. משך שנים לא פעלו המינהל והרשויות המקומיות והאזוריות, שבשטחן הן הוקמו, לסגירתן של תחנות אלה, אף שחלק ניכר מהן גרמו לזיהום סביבתי וחלקן לסיכונים בטיחותיים, ועל אף שעניינן הועלה מספר פעמים בקרב גורמי האכיפה במינהל.

3. טיפול המינהל בבעלי תפקידים ועובדים לשעבר - דוח ועדת ורדי משנת 1997 עסק, בין היתר, בנושא של מתן היתרים לבעלי תפקידים ועובדים לשעבר במינהל. בדוח הומלץ, בין היתר, לקבוע "מגבלות ברורות לאחר פרישה... בנוגע לפעילותם של בעלי תפקידים רלבנטיים במינהל, הקשורים להליכי אישור הבקשות והיכולים להשפיע על ההחלטות בכל הנוגע לבקשות אלה".

נמצא, כי דרך טיפולו של המינהל ביישום המלצות ועדת ורדי, שאומצו בידי מערכת הביטחון, בכל הנוגע להקפדה על מגבלות המוטלות על קצינים לאחר פרישתם מצה"ל, הייתה בלתי מספקת. להלן שתי דוגמאות:

א. מתן היתרים ורישיונות לבעלי תפקידים ולעובדים לשעבר -

1) תחנת דלק א' - ביוני 1993 הגיש עובד בכיר ביחידת הפיקוח במינהל (להלן - הבעלים) בקשה להקמת תחנת דלק בשטח איו"ש שבבעלות המדינה, המוגדר על פי תכנית המתאר כאדמה חקלאית ומנוהל על ידי הממונה, אך אינו מצוי בתחום שיפוט ותכנון של רשות מקומית כלשהי.

בביקורת נמצא, כי דרך הטיפול של גורמי המינהל השונים, וביניהם הממונה ויחידת הפיקוח במינהל (להלן - יחידת הפיקוח), בתחנת הדלק האמורה, בנוגע להקמתה ולפיקוח על פעילותה, מצביעה על תהליך רצוף מחדלים. זאת, החל במתן האישור וחתימת ההסכמים בין הבעלים לבין הממונה בנוגע לשימוש בקרקע בלא שהתקבלו כל האישורים הדרושים, דרך אי-נקיטת צעדים להפסקת הפעלת התחנה תוך חריגות מתנאי ההיתר וללא רישוי, אי-גביית דמי שימוש ותמלוגי דלק במשך שנים רבות, עבור לאישור היתר בנייה תוך חריגה מתכנית המתאר המפורטת וכלה בפיקוח בלתי נאות של יחידת הפיקוח, שהתבטא, בין היתר, באי-אכיפת החוק לגבי חריגות בנייה ניכרות של הבעלים משך למעלה מעשר שנים. העובדה שמדובר ברכוש של עובד בכיר לשעבר של יחידת הפיקוח, מעלה חשש, כי נהגו כלפיו בסלחנות מתוך משוא פנים.

2) תחנת דלק ב' - בשנת 1995 פנה מנהל יחידת הפיקוח למינהל בעניין בקשתה של אשתו להקים תחנת דלק על אדמות מדינה ביישוב מסוים באיו"ש. בעקבות הנחיית היועמ"ש למינהל דאז, הנחה ראש המינהל דאז את מנהל יחידת הפיקוח, להקפיד ולמלא אחר הוראות תקנון שירות המדינה (התקשי"ר) בנושא סייגים לעבודה פרטית, ואסר על מעורבות אישית שלו או של יחידת הפיקוח בכל מה שנוגע לתחנת הדלק. במהלך השנים 1997-1998 טופלה הבקשה להקמת התחנה על ידי רשויות המינהל, והיא אושרה אך טרם הוקמה. בעקבות הביקורת שקיים משרד מבקר המדינה בעניין תחנת הדלק האמורה, הורה ראש המינהל בדצמבר 2003 לקמ"ט ביקורת לבצע בדיקה בנושא. קמ"ט ביקורת קבע, שקיים ניגוד עניינים מובהק בעובדה שעובד המינהל או בני משפחתו הקרובים מגישים בקשה להקמת מחצבה או תחנת דלק באזור, וכי העניין חמור יותר כאשר מדובר בנושא משרה שתפקידו לבדוק, עם הקמת התחנה, את תפקודה ועמידתה בהוראות החוק. קמ"ט ביקורת המליץ גם להפנות את העניין לבדיקה בנציבות שירות המדינה, ולעכב עד לסיומה את כל פעולות המינהל הקשורות בתחנת הדלק, כולל מתן האישורים להפעלתה. המינהל הודיע למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2004, בתגובה לממצאי הביקורת, כי החליט להקפיא את ההליכים בבקשה להקמת תחנת הדלק וכי פנה אל נציבות שרות המדינה בבקשה לגבש החלטה בדבר המשך הטיפול בעניין.

ב. סוגיות בפעילות בעלי תפקידים בכירים שפרשו -

1) חשש לניגוד עניינים - פקודת מטכ"ל (להלן - הפקודה) קובעת סייגים בנושא ניגוד עניינים, ובהם: "חייל לא ישמש בתפקיד ולא ישתתף בכל צורה פעילה אחרת, במישרין או בעקיפין, בפעילות צבאית, שבמסגרתה הוא עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים".

בביקורת נמצא מקרה, שבו הועסק מי שכיהן בעבר בתפקיד ראש המינהל (להלן - ראש המינהל לשעבר) בשירות מילואים פעיל בתפקיד בכיר על ידי מפקדת תפ"ש, אשר המינהל הינו הגוף המרכזי הכפוף אליו פיקודית, בעודו מועסק בשכר על ידי חברה אזרחית, אשר פועלת מול גורמי המינהל. עניין זה מעלה חשש להיווצרות ניגוד עניינים. עוד עלה, כי לא קוימו ההליכים הנדרשים בפקודה על מנת להתיר אפשרות לפעול למרות קיומו של חשש לניגוד עניינים. מהתנהלות העניינים שעלתה בביקורת עלה גם החשש, כי במהלך בירור, שקיימה בעניין עוזרת הפצ"ר, בעקבות הביקורת, לא הציג בפניה ראש המינהל לשעבר את כל קשריו העסקיים עם חברות שבגינן הוא בא במגע עם גורמי המינהל.

2) הגבלות לאחר פרישה - חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969 (להלן - החוק) קובע מגבלות על פעילותו של עובד בשירות הציבור לאחר פרישתו. בביקורת עלה מקרה, שבו מי שכיהן בתפקיד ראש המינהל (להלן - ראש המינהל דאז) וטיפל עד המועד האחרון לכהונתו כראש המינהל, אוקטובר 2002, בענייניה של חברה, שפעלה מול המינהל בעניין רישוי מפעל זמני לבטון כאמור לעיל, החל ביום שלמחרת שחרורו הרשמי משירותו בצה"ל בינואר 2004 להעניק שירותי ייעוץ לאותה חברה, וטיפל בענייני המפעל מול גורמי המינהל. יתר על כן, הוא לא פנה אל הוועדה למתן היתרים לקבל היתר בהתאם לסעיף 11 לחוק, וממילא לא קיבלו. יוצא מכך, שפעולותיו של ראש המינהל דאז לאחר שחרורו מצה"ל אינן מתיישבות עם הוראות החוק.

פיקוח ואכיפה בתחום בנייה בלתי חוקית

נמצאו ליקויים חמורים ומתמשכים בנושא הפיקוח והאכיפה בתחום בנייה בלתי חוקית באיו"ש, המתבטאים באי-מיצוי של שלטון החוק ובהיעדר אכיפה מספקת באיו"ש, הן כלפי ישראלים והן כלפי פלסטינים.

1. בנייה בלתי חוקית על ידי ישראלים - מנתוני המינהל לגבי פעולות האכיפה שנקט המינהל כנגד פעילות בנייה בלתי חוקית של ישראלים באיו"ש, עלה, כי בתקופה שבין שנת 2000 לנובמבר 2004 נעו שיעורי פעולות האכיפה ביחס לאירועי הבנייה הבלתי חוקית הידועים למינהל בין כ-8% לבין כ-23% בלבד. מכאן שצעדי האכיפה היו בלתי מספיקים, ובפועל לא טופלו כהלכה בין כ-77% לבין כ-92% מתוך סך כל פעולות הבנייה הבלתי חוקית של ישראלים באיו"ש.

מסקנות תחקיר אירוע - באוגוסט 2002 החלו עבודות להקמת מאחז בלתי מאושר בשם "פני חבר" (להלן - המאחז) על אדמות המצויות בשלבי נוהל אדמות סקר באזור דרום הר חברון. באוקטובר 2002 הוציאה ועדת המשנה לפיקוח צו סופי להפסקת העבודה ולהריסה. הצו לא בוצע בידי המינהל, ועד פברואר 2003 הוקמו במקום מכולות למגורים, שאוכלסו על ידי שומרי המקום, גדר, אנטנה, ומכלי סולר ובטון. המאחז פונה רק בסוף אפריל 2003, בעקבות פעילות מיבצעית שבוצעה על ידי כוח צה"ל באזור, שבמסגרתה נהרגו בשוגג שני מאבטחים ישראליים, שעבדו באזור "מאחז האנטנה" הסמוך למקום. תחקיר הפעילות והמלצותיו הוצגו לשר הביטחון והתקבלו על ידיו במלואן, תוך הנחיה ליישמן, ומהן עולה היעדר אכיפה מספקת של החוק במאחז בפרט, ולגבי חריגות ועבירות בנייה בלתי חוקית ברחבי איו"ש בכלל.

בסיכום התחקיר שבו נבדקו גם היבטים באכיפת החוק והטיפול בבנייה בלתי חוקית, צוין, בין היתר, כלהלן:  א) הנהלים הקיימים וההנחיות הקשורות לטיפול מהיר וחוקי באתרים לא חוקיים מאפשרים לעשות זאת, ויש לחדד את הפקודות וההנחיות בכל הדרגים המיבצעיים והמינהליים;   ב) "יש לוודא ש'הסמכות הסטטוטורית' גוברת על 'הסמכות המיניסטריאלית'. הווה אומר - עד שאין אישור סטטוטורי כנדרש על הקמת אתר כלשהו, אין לבצע שום עבודה אחרת במקום".

מנתוני המינהל עלה, כי בין יוני 2003 לפברואר 2004 נעשו פעולות בנייה בלתי חוקיות ופלישות טריות, בעיקר לאדמות מדינה ולאדמות פרטיות בכ-450 אתרים בלתי מאושרים. עוד עלה, כי הפעולות הבלתי חוקיות הרווחות בהתיישבות הישראלית באיו"ש הן: עבודות פיתוח, הקמת מבנים, הצבת קראוונים ומבנים יבילים, הצבת מגדלי שמירה, הקמת סככות, הקמת גדרות, הצבת אנטנות, הקמת תחנות דלק ופריצת דרכים. עוד עולה מהנתונים, כי לחלק מהפעולות הבלתי חוקיות האמורות הוצאו צווי הפסקת עבודה, נפתחו תיקי בב"ח (בנייה בלתי חוקית) והוצאו צווי הריסה, אך הטיפול במרביתן התארך כדי חודשים וטרם הושלם, וזאת נכון לנתוני המינהל.

משרד מבקר המדינה מציין, כי מסקנות התחקיר ופעולות הבנייה הבלתי חוקיות שתוארו בו ושלא טופלו גם לאחר מועד הצגתן ואישורן על ידי שר הביטחון, מצביעות על הטיפול הבלתי יעיל של מערכת הביטחון והמינהל בפעולות הבלתי חוקיות בתחום הבנייה, לרבות פלישות לאדמות מדינה, ובפינוי מאחזים בלתי מאושרים, ויש בהן כדי להעיד על המצב השורר באיו"ש בתחומים אלו.

2. בנייה בלתי חוקית על ידי פלסטינים - בביקורת נמצא, כי הטיפול של המינהל בעניין פלישות פלסטינים לאדמות מדינה והטיפול בעניין הבנייה הבלתי חוקית בהן מצד פלסטינים היה לעתים לקוי. מנתוני המינהל לגבי פעולות האכיפה שנקט המינהל נגד פעילות בנייה בלתי חוקית של פלסטינים באיו"ש, עלה, כי בתקופה שבין שנת 2000 לאוגוסט 2004 נעו שיעורי פעולות האכיפה ביחס לאירועי הבנייה הבלתי חוקית בין כ-9% לכ-45% בלבד. מכאן שצעדי האכיפה היו בלתי מספיקים, ולא טופלו כהלכה בין כ-55% לכ-91% מתוך סך כל פעולות הבנייה הבלתי חוקית של פלסטינים באיו"ש.

3. סלילת דרכים בלתי חוקית - סלילות דרכים באיו"ש הינן פעולות המחייבות קבלת רישיונות בנייה מהרשויות המוסמכות באזור. בביקורת נמצאו ליקויים באכיפת החוק לגבי סלילה בלתי-חוקיות של דרכים: בשנים 2002-2004 נסללו על ידי ישראלים באיו"ש, ללא קבלת הרישיונות הדרושים, 105 דרכים באורך כולל של כ-107 ק"מ; ובשנים 2002-2003 נסללו על ידי פלסטינים, ללא קבלת האישורים הדרושים, 31 דרכים באורך כולל של כ-45 ק"מ. יצוין, כי עיקר הפעילות הבלתי-חוקית בתחום זה בוצעה על אדמות מדינה באיו"ש.

4. יחידת הפיקוח בתחום המקרקעין - יחידת הפיקוח אחראית לאכיפת חוקי התכנון והבנייה בשטחים שבאחריות ישראל באיו"ש, ובכלל זאת ביישובים הישראליים. במועד סיום הביקורת, פברואר 2004, הועסקו בה 19 עובדים, מהם 16 פקחים.

מנתוני המינהל ומשרד הפנים עולה, כי מדי חודש בחודשו שולמו לפקחים ביחידת הפיקוח, ובכלל זה למנהל היחידה ולסגנו, שעות נוספות ושעות עבור כוננות בהיקפים ניכרים, כלהלן: 88 שעות נוספות; ועוד 10-14 כוננויות השוות לערכן של 50-70 שעות נוספות; ובסך הכל שולמו בשנת 2003 לכל אחד מעובדי היחידה 138-158 שעות נוספות בחודש. תשלומים אלה הסתכמו בשנת 2003 בכ-1.3 מיליון ש"ח.

האחריות לאישור שעות נוספות לעובדי המינהל מוטלת על משרד הפנים ובהתאם לקריטריונים המקובלים בו. בינואר 2004 כתב סמנכ"ל בכיר למינהל ולמשאבי אנוש במשרד הפנים לנציבות שירות המדינה, כי משרד הפנים מאשר את התשלומים פורמלית בלבד וללא כל יכולת לקיים פיקוח יעיל על תשלום שעות נוספות ושעות כוננות בהיקפים כה ניכרים.

העסקת עובדים פלסטינים ביישובים הישראליים באיו"ש

זה שנים מועסקים עובדים פלסטינים ביישובים הישראליים באיו"ש ובאזח"ע. העסקת העובדים ביישובים הישראליים באיו"ש מתבצעת על פי נוהל שגובש בהתאם לצו בדבר העסקת עובדים במקומות מסוימים (יהודה ושומרון) (מס' 967) התשמ"ב-1982 (להלן - הצו).

1. העסקת עובדים ללא רישיונות עבודה - בביקורת נמצא, כי ביישובים ישראליים באיו"ש ובאזורי התעשייה במישור אדומים ובברקן הועסקו בין שנת 2000 לאוקטובר 2003 מאות רבות של עובדים פלסטינים ללא רישיונות עבודה וללא מעורבות של קמ"ט תעסוקה, כמתחייב מהצו האמור. יתר על כן, לעתים הועסקו גם עובדים פלסטינים, שהוגדרו על ידי השב"כ ומשטרת ישראל כ"מנועי כניסה" ליישובים ולאזורי התעשייה האמורים. עוד נמצא, כי בשנת 2003 הועסקו ביישובים מסוימים כ-3,800 עובדים פלסטינים, ולכ-85% מהם לא היו רישיונות עבודה. יתרה מכך, כ-17% מהעובדים שהועסקו ללא רישיונות עבודה הוגדרו כ"מנועי כניסה", וכ-50% מהם לא עמדו בקריטריונים שקבע אלוף פקמ"ז כתנאי להעסקתם.

2. אכיפת הצו - מהמסמכים עלה, כי אכיפת הצו על המעסיקים הישראליים באיו"ש לקתה בחסר, בין היתר כיוון שפעולות האכיפה היזומות היו מועטות, ונגד אותם מעסיקים שעברו על החוק בעניין זה לא ננקטו צעדים משפטיים. כמו כן, בביקורת לא נמצא שנערך במינהל דיון בסוגיית המדיניות של אכיפת הצו, לרבות בנוגע להקצאת המשאבים הדרושים לשם כך, וביניהם עלות העסקת מפקחי תעסוקה.

3. מניעת זיוף רישיונות עבודה - בתקופה שבין אוגוסט 2002 לדצמבר 2003 התגלו רישיונות עבודה מזויפים, וביניהם כאלה שנרכשו על ידי עובדים פלסטינים בתוך מדינת ישראל. זיוף הרישיונות בוצע הן על ידי פלסטינים והן על ידי מעסיקים ישראליים, בין היתר כדי להתחמק בדרך זו מתשלום בגין זכויות סוציאליות של העובדים.

בביקורת עלה, כי בתקופה שבין יוני לדצמבר 2003, לאחר שהמינהל החליט שלא לערוך שינוי ברישיונות, התגלו מקרים נוספים של זיופי רישיונות עבודה. בעקבות זאת, פנה קמ"ט תעסוקה אל רע"נים במינהל בבקשה לקבל החלטות בעניין שינוי הרישיונות על מנת להקשות על זיופם. לא נמצא שעד פברואר 2004, מועד סיום הביקורת, נקט המינהל פעולה כלשהי כדי להקשות על הזייפנים.