בשנת 1980 אישרה ממשלת ישראל תכנית שגיבש צה"ל בנושא "קידום האוכלוסיות המיוחדות במסגרת צבא הגנה לישראל". מפקדת קצין החינוך והנוער הראשי (להלן - מקח"ר) מנהלת ומרכזת את הפעילות הקשורה בתכנית לקידום האוכלוסיות המיוחדות בצה"ל. על פי מסמכי מקח"ר, מטרת התכנית, התקפה עד היום, היא: "קידום מירבי של כל פרט מן האוכלוסיות החלשות ושילובו, ככל הניתן, במילוי תפקידים בצבא ובמשק האזרחי. פעולה זו תדגיש את טובת הפרט, קידומו ויכולתו לתפקד כאזרח יצרני בחברה. החתירה להשגת מטרה זו תיעשה תוך ראיית צורכי צה"ל והחברה".
במסגרת תכנית זו מגייס צה"ל לשורותיו מיועדים לשירות ביטחון (להלן - מלש"בים), שהינם בעלי נתונים אישיים נמוכים, ומשלבם בשני מסלולי שירות ייחודיים עיקריים: מסלול השירות לחיילים, המכונה מסלול ה"מרכז לקידום אוכלוסיות מיוחדות" (להלן - מסלול המקא"ם) ומסלול השירות לחיילות המכונה מסלול "חיילות הגיוס המיוחד" (להלן - מסלול החג"ם). החיילים והחיילות במסלולי המקא"ם והחג"ם אינם נכללים בתקני כוח האדם של היחידות שאליהן הם משובצים (על-תקניים). לפי החלטת אגף כוח האדם במטכ"ל (להלן - אכ"א) ומקח"ר, נפתח בשנת 2003 מסלול שירות נוסף לחיילים מאוכלוסיות חלשות: מסלול "מרכז הקידום" (להלן - מסלול המרו"ם), המיועד לחיילים בעלי יכולת הסתגלות טובה יותר מאשר אלה המשובצים במסלול המקא"ם.
בנובמבר 2004 שירתו בצה"ל כ-1,150 חיילים במסלול המקא"ם, כ-1,590 חיילות במסלול החג"ם וכ-390 חיילים במסלול המרו"ם. במסגרת שירותם הצבאי עוברים החיילים במסלול המקא"ם את השלבים העיקריים הבאים: טירונות מיוחדת הנמשכת שלושה חודשים בבסיס "חוות השומר" של מקח"ר; קורסים להשלמת השכלת יסוד, הניתנים לאותם חיילים הזכאים לכך על פי פקודות הצבא; קורסים להכשרה מקצועית; שירות במסגרת יחידות צה"ל; ומכינה לשחרור הנערכת לקראת סיום השירות של החיילים. החיילות במסלול החג"ם עוברות טירונות מיוחדת הנמשכת ארבעה שבועות בבסיס הטירונות הכלל-צה"לי שבמחנה 80, ולאחריה הן עוברות שלבים דומים לאלה של החיילים במסלול המקא"ם. החיילים במסלול המרו"ם עוברים טירונות מיוחדת בבסיס "חוות השומר" ולאחריה הם משתלבים ביחידות צה"ל.
בנוסף על הסגלים של בסיסי הטירונות שהוזכרו, מטפלים בחיילים ובחיילות אלה בצה"ל הגורמים העיקריים הבאים: המרכז לקידום שבמקח"ר, האחראי לרכז את הפעילות ולבצע את התכנית לקידומם של האוכלוסיות המיוחדות בצה"ל; שמונה משרדי מקא"ם, הפועלים במסגרת המטה הכללי, הזרועות והפיקודים המרחביים, לצורך הליווי של החיילים והחיילות במסלולי המקא"ם והחג"ם במהלך שירותם ביחידות צה"ל השונות. נוסף על כך, בקרב יחידות צה"ל, שבהן משובצים חיילים וחיילות ממסלולים אלה, פועלים חונכים, שנועדו ללוות אותם ביחידות. החיילים המשובצים במסלול המרו"ם אינם מלווים על ידי סגל משרדי המקא"ם ועל ידי חונכים במהלך שירותם ביחידות, והם משתלבים כחיילים תקניים בכל יחידות צה"ל.
להלן הממצאים העיקריים:
א. סף הגיוס שקובע אכ"א הינו סף הדרישות המזערי לגיוס מלש"ב לצה"ל מבחינת נתוניו האישיים. בשנת 1993 אישר ראש הממשלה ושר הביטחון יצחק רבין ז"ל, ששיעור אי-הגיוס לצה"ל בשל אי-עמידה בתנאי סף הגיוס (להלן - שיעור סף הגיוס) בקרב מלש"בים גברים יהיה 2.7% מכל שנתון לידה של גברים המגויס לצה"ל. בשנת 2000 הנחה ראש חטיבת התכנון ומינהל כוח אדם באכ"א, שמלש"בים המקבלים פטור משירות ביטחון עקב רישום פלילי לא ייכללו בשיעור סף הגיוס. כתוצאה מכך, שיעור המלש"בים הגברים שקיבלו פטור משירות ביטחון עקב נתונים אישיים נמוכים הגיע לכ-4% בשנים 2000 ו-2001, ולא 2.7% כפי שאישר ראש הממשלה ושר הביטחון בשנת 1993. החלטה זו של ראש חטיבת התכנון ומינהל כוח אדם, שלא אושרה על ידי הדרגים הממונים בצה"ל ולא על ידי הדרג המדיני, הגדילה בפועל את מספר המלש"בים שניתן לפטור משירות ביטחון בכ-50%, וצמצמה בכך את מספרם של המלש"בים בעלי נתונים אישיים נמוכים שניתן לגייס לצה"ל. לפי תחזית של מינהל הגיוס, שיעור המלש"בים שיקבלו פטור משירות ביטחון עקב רישום פלילי נמצא במגמת עלייה, ובכך יצומצם עוד יותר פוטנציאל הגיוס של מלש"בים אלה.
ב. ל-336 מלש"בים מבין המלש"בים הגברים משנתון הלידה 1983, שקיבלו פטור משירות ביטחון עקב נתונים אישיים נמוכים, ניתן הפטור על פי החלטות של ראש מינהל הגיוס (להלן - הפוקד), לפי סמכותו. החלטות הפוקד לגבי כ-150 מלש"בים מתוכם, שהיו בעלי נתונים אישיים המאפשרים, לכאורה, על פי הנחיות מינהל הגיוס לגייסם למסלול המקא"ם, לא נומקו.
ג. מניתוח נתוני שנתון הלידה 1983 התברר, כי כ-55 מלש"בים שהיו בעלי נתונים אישיים נמוכים, המאפשרים, לכאורה, על פי הנחיות מינהל הגיוס לגייסם למסלול המקא"ם, שובצו על ידי מינהל הגיוס לשירות רגיל בצה"ל, והם אינם מקבלים ליווי של סגל משרדי המקא"ם. שרידותם בשירות הצבאי הייתה נמוכה בהרבה משרידותם של החיילים במסלול המקא"ם: כ-41% מהם שרדו את השירות הצבאי לעומת שרידות של כ-63% של החיילים במסלול המקא"ם. שרידות נמוכה זו מעלה ספק בתועלת של שיבוצם לשירות רגיל בצה"ל.
ד. אכ"א לא בחן את ההשתלבות בצה"ל של חיילים ששובצו למסלול המרו"ם, למרות היותו מסלול חדש. מבדיקת שרידותם בשירות של 100 חיילים שגויסו למחזור הראשון בנובמבר 2003, נמצא, כי 56% מהם נפלטו לאחר שירות של שנה במסלול המרו"ם: 32% השתחררו מצה"ל לאחר שקיבלו פטור משירות ביטחון; ו-24% שובצו במסלול המקא"ם. גם בשלושת המחזורים הבאים של מסלול המרו"ם הייתה נשירה ניכרת של חיילים ממסלול זה למסלול המקא"ם.
ה. להקניית השכלת יסוד לחיילים במסלול המקא"ם יש השפעה הן על יכולתם להשתלב בשירות בצה"ל והן על יכולתם להשתלב בחיים האזרחיים לאחר השחרור מצה"ל. נמצא, כי שיעור החיילים במסלול המקא"ם, שהשתתפו בקורסי השכלת יסוד, מתוך אלה שצה"ל היה חייב, לפי פקודת מטכ"ל, להעבירם קורסים אלה, עמד בשנים 2001 ו-2002 על כ-80%. בסך הכל, כ-55% מחיילי המקא"ם, שהיו זכאים להשלמת השכלת יסוד, סיימו את הקורסים.
ו. צה"ל לא טיפל ביסודיות בגורמים שהביאו לכך שרק כחמישית מהחיילים והחיילות במסלולי המקא"ם והחג"ם, שהיו על סף שחרור מצה"ל בשנים 2001-2003, השתתפו בסדנאות ייעודיות שמפעילה מקח"ר, אשר מטרתן לסייע לחיילים להתמודד עם תהליכי השינוי במעבר מהשירות הצבאי לחיים האזרחיים.
ז. על פי תורת ההפעלה של מסלולי המקא"ם והחג"ם, ביקורים של סגל משרדי המקא"ם ביחידות שבהן משובצים חיילים וחיילות ממסלולים אלה מהווים את אחד הכלים החשובים כדי להתעדכן במצבם של החיילים ולפעול בהתאם. בשלושה משרדי מקא"ם שנבדקו - באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל), בחיל האוויר ובפיקוד הצפון, אשר טיפלו בכ-40% מהחיילים והחיילות במסלולי המקא"ם והחג"ם - מספר הביקורים שנערכו היה קטן בהרבה מהנדרש לפי קביעת מקח"ר; באט"ל ובחיל האוויר היו יחידות שבהן היו מוצבים חיילים ממסלול המקא"ם, בלי שהיו בהן חונכים שאמורים היו ללוות אותם ועל ידי כך להקל את הסתגלותם לשירות הצבאי.