התקשרויות - עיריית רחובות

לצורך מילוי תפקידיה מוסמכת עיריית רחובות, ככל עירייה, להתקשר עם בני אדם וגופים בחוזים שונים כגון חוזים לקבלת שירותים, חוזים לרכישת טובין, חוזים לביצוע עסקאות מקרקעין. לעירייה זכויות בנכסי מקרקעין המצויים בתחומה, וכמה מנכסים אלה היא משכירה לשוכרים פרטיים בתנאים שנקבעו בחוזי השכירות שחתמה עמם.

נבדקו שתי התקשרויות שעיריית רחובות (להלן - העירייה) צד להן: התקשרות בחוזה להשכרת נכס מקרקעין שבבעלות העירייה והתקשרות בחוזה לקבלת שירותי ייעוץ תקשורת. הבדיקה התמקדה בהליך קבלת ההחלטות על ההתקשרות ובדרכי ביצועה.

1. העירייה השכירה ל"ידע 2001 - מכללה לטכנולוגיה מתקדמת (1994) בע"מ", חברה פרטית שמנהלת מכללה ללימודים אקדמיים ולהשתלמויות (להלן - המכללה) חלק ממתחם מקרקעין שבבעלותה בתחום השיפוט של העירייה (להלן - המושכר) לתקופה של ארבע שנים על פי חוזה שכירות מיום 10.8.98 (להלן - החוזה).

ביום 24.7.01 הוארך החוזה, לפי בקשתה של מנכ"לית המכללה, לתקופה נוספת של ארבע שנים, מ-1.9.02 עד 31.8.06. ההחלטה על הארכת ההשכרה נתקבלה בידי ראש העירייה, עו"ד שוקי פורר, וסגנו דאז, מר חיים אברהם, בעת שבתו של סגן ראש העירייה הועסקה כפקידה במכללה. 

כשלושה חודשים לאחר אותו מועד, בנובמבר 2001, התקבל בנו של ראש העירייה לעבודה במכללה בחוזה אישי בתפקיד ניהולי בכיר. כמו כן היה בנו של ראש העירייה בעל מניות במכללה.

משרד מבקר המדינה העיר לסגן ראש העירייה כי בעת שטיפל בהארכת ההתקשרות עם המכללה היה נתון בניגוד עניינים, ולו למראית עין, והיה עליו להדיר עצמו מכל עניין הקשור במכללה. משלא עשה כן פעל בניגוד לכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות (להלן - הכללים) , הקובעים כי "חבר מועצה ינהג במילוי תפקידו באמון ובלא משוא פנים תוך גישה הוגנת כלפי הכול ובלי שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו ובפעולותיו, אף למראית עין".

2. בחודש ינואר 2004, ראש העירייה קיים פגישה עם מנכ"לית המכללה בהשתתפות נציגי העירייה כשהיה נתון בניגוד עניינים עקב העסקת בנו במכללה אותה עת. בפגישה זו נתבקשה העירייה להקצות קרקע בפטור ממכרז ל"המרכז הרב-תחומי רחובות בע"מ", חברה לתועלת הציבור שיש לה זיקה למכללה ושהייתה אותה עת בשלבי הקמה (להלן - המרכז האקדמי). השתתפותו של ראש העירייה בפגישה הנ"ל למרות היותו בניגוד עניינים אינה עולה בקנה אחד עם חובתו למלא את תפקידו בלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו ובפעולותיו. נוכחותו בפגישה עם מנכ"לית המכללה הייתה עלולה להתפרש כאילו עזר בקידום ענייני המרכז האקדמי ולהעביר מסר לעובדי העירייה שסיוע למכללה הוא לרצונו של ראש העירייה.

3. על פי החוזה, התחייבה המכללה לשלם, בין היתר, את הוצאות צריכת החשמל שלה במושכר. נמצא כי העירייה לא גבתה מן המכללה תשלום כלשהו על חשבון צריכת החשמל שלה במשך כחמש שנים. החוב שצברה המכללה באותה תקופה בגין צריכת החשמל מוערך בכ-232,000 ש"ח לפחות. לפי בקשת מנכ"לית המכללה, השתתפה העירייה בהוצאות המכללה לשיפוץ תשתית החשמל ולהשבחת המושכר (להלן - סכום ההשתתפות) בדרך של קיזוז כל החוב שצברה המכללה בגין צריכת החשמל מסכום ההשתתפות, כך שבפועל פטרה העירייה כליל את המכללה מתשלום עבור צריכת חשמל במשך תקופה של כחמש שנים. סכום החוב שממנו פטרה העירייה את המכללה היה שווה ערך לדמי השכירות ששילמה המכללה לעירייה במשך כשלוש שנים.

ההחלטה על השתתפות העירייה בהוצאות המכללה, על שיעורה ועל קיזוז החוב בגין צריכת החשמל מסכום ההשתתפות נתקבלה בידי גזבר העירייה דאז ובידי מנהל מחלקת נכסים בעצה אחת עם מנכ"לית המכללה ובידיעת ראש העירייה וסגנו, בלא שהעניין הובא לאישור מוסדות העירייה המוסמכים או לידיעתם. זאת ועוד, ההחלטה על כך טומנת בחובה הטבה משמעותית למכללה בנסיבות שלא נראית להן הצדקה מספקת, במיוחד נוכח מצבה הכספי הדחוק של העירייה.

1. ביום 24.2.04 התקשרה העירייה עם השותפות "דנוס-נווה תקשורת" (להלן - היועצים או יועצי התקשורת)  בחוזה למתן שירותי פרסום, יחסי ציבור, דוברות, תקשורת (להלן - שירותי ייעוץ תקשורת). ראש העירייה יזם התקשרות זו על סמך היכרות קודמת שלו עם היועצים בעת שקיבל מהם שירותים בתקופת הבחירות לראשות העירייה שהתקיימו באוקטובר 2003.

קודם להתקשרות עם היועצים קבעה ממלאת מקומה של היועצת המשפטית לעירייה (להלן - היועצת המשפטית) בחוות דעת שהגישה לראש העירייה, כי ההתקשרות לרכישת השירותים הנ"ל טעונה מכרז. היא הסתמכה על שיחה שקיימה, לדבריה, עם היועצת המשפטית של משרד הפנים. נוכח חוות הדעת הנ"ל, התקשרה העירייה עם היועצים בחוזה זמני לשלושה חודשים (להלן - החוזה הזמני), וזאת - בכוונה שבמהלך תקופת החוזה יפורסם מכרז פומבי לבחירת יועץ, כאמור בחוות הדעת.

ראש העירייה לא הסתפק בחוות הדעת האמורה, ובמהלך תקופת החוזה הזמני ביקש מעו"ד אחר ששימש יועץ משפטי חיצוני לעירייה, עו"ד רועי בר (להלן - היועץ המשפטי החיצוני) חוות דעת נוספת. היועץ המשפטי החיצוני סבר, כי שירותי ייעוץ תקשורת מחייבים יחסי אמון מיוחדים, ולכן יחול על ההתקשרות הפטור ממכרז הקבוע בתקנה 3(8) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 בגין עבודות מקצועיות הדורשות ידע ומומחיות מיוחדים.

2. לקראת תום תקופת החוזה הזמני קיימה העירייה הליך לבחירת יועצי תקשורת שכלל פנייה לקבלת הצעות משבעה משרדי ייעוץ תקשורת (להלן - הליך הבחירה). חמישה מהם משרדים שנבחרו באקראי מאתר אינטרנט של חברה המספקת מידע בסיסי על נותני שירותים (להלן - אתר האינטרנט) ואילו השניים האחרים משרד היועצים ומשרד נוסף נבחרו על סמך היכרות קודמת עמם. רק שלושה משבעת המשרדים הגישו הצעות למתן השירות. ועדת הבחירה שמונתה לצורך העניין קבעה כי הצעת היועצים היא המתאימה ביותר. פרוטוקול הוועדה בהליך הבחירה שקיימה העירייה אינו עונה על דרישת הפסיקה כי ישקף את המתרחש בדיון באופן מלא ואמין . חסרו בו פרטים מהותיים כמו שמות המתחרים, הרכב חברי הוועדה ועיקרי ההחלטות ונימוקיהן, כך שלא ניתן לוודא כי הליך הבחירה היה אכן שוויוני ושקוף כנדרש. בנסיבות המתוארות עולה חשש כי העירייה קיימה הליך זה אך ורק למראית עין על מנת שתוכל לטעון כי קיימה הליך בחירה תחרותי ושוויוני.

3. בעקבות הליך הבחירה נחתם עם היועצים ביום 25.8.04 חוזה לתקופה של שנה (להלן - החוזה הקבוע). ב-25.10.04 פרסם מנכ"ל משרד הפנים חוזר בנושא "העסקת יועצים ברשות מקומית" (להלן - חוזר המנכ"ל)  שאסר העסקת יועצים חיצוניים לתקשורת וקבע כי במידת הצורך יש למלא תפקיד זה באמצעות עובד עירייה. ב-1.6.05, לקראת תום החוזה הקבוע, ביקש ראש העירייה מהיועץ המשפטי החיצוני, שכאמור כבר חיווה דעתו בעבר שההתקשרות עם יועצי תקשורת אינה טעונה מכרז, לתת חוות דעת נוספת בסוגיה זו. גם מסקנת חוות הדעת הנוספת הייתה שההתקשרות עם היועצים פטורה ממכרז. בעקבות חוות הדעת האמורה של היועץ המשפטי החיצוני הוארכה ההתקשרות עם היועצים לתקופה של שלוש שנים נוספות עד ה-31.5.08 למרות האיסור שבחוזר המנכ"ל.

4. משרד מבקר המדינה העיר לראש העירייה, כי משביקש חוות דעת מאת היועצת המשפטית של העירייה, וזו חיוותה דעתה באופן ברור וחד-משמעי בהסתמך על שיחתה עם היועצת המשפטית דאז של משרד הפנים, לא היה כל צורך לפנות ליועץ משפטי חיצוני לקבלת חוות דעת נוספת, מה גם שהפסיקה מזהירה "מפניית יתר" לעורך דין חיצוני . זאת ועוד, הפנייה הנוספת דווקא ליועץ המשפטי החיצוני שכבר הביע בפני ראש העירייה בעבר את עמדתו, עלולה להצביע על כוונה לקבלת הכשר נוסף להתקשרות ללא מכרז עם היועצים, שעמם הייתה לו היכרות מוקדמת, ולאו דווקא על ציפייה לחוות דעת שתבהיר את המצב המשפטי לאשורו.