דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות והרשימות, שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות אור עקיבא, חיפה וירושלים ביוני 2003

1. ב-3 ביוני 2003 התקיימו בחירות לרשויות המקומיות אור עקיבא, חיפה וירושלים. תקופת הבחירות לעניין דוח זה היתה מ-29.3.03 עד 3.6.03.

2. בהתאם לסעיף 23(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן – החוק), על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר מתום  שמונה חודשים אחרי הבחירות לרשויות המקומיות, דין וחשבון בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות. תקופה זו מסתיימת לגבי הבחירות האמורות ביום 4.2.04.

3. דין וחשבון זה מתייחס לביקורת החשבונות של 11 סיעות אם, דהיינו - סיעות בכנסת אשר להן סיעות בת ורשימות בת שהשתתפו בבחירות, וכן של 23 סיעות ורשימות מקומיות אשר אינן סיעות בת או רשימות בת (להלן - סיעות מקומיות).

4. הסיעות שהשתתפו בבחירות:

סיעות אם:

סיעות מקומיות:

אור עקיבא:

חיפה:

ירושלים:

5. בד בבד עם מתן מימון ממלכתי, הוטלו על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדין וחשבון, שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע: אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה; אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק; ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.

6. הוראות החוק בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת הוצאות והכנסות, וביקורת מבקר המדינה, חלות גם על סיעות ורשימות שלא קיבלו מימון, בין שלא ביקשוהו, ובין שלא היו זכאיות למימון מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק.

7. (א) דין וחשבון זה מתייחס, כאמור, ל-11 סיעות אם ול-23 סיעות מקומיות שהשתתפו  בבחירות;

 (ב) כל סיעות האם וכל הסיעות המקומיות, למעט אחת, מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון.

8. בסעיף 7(ג) לחוק נקבע, כי אם הוצאות הבחירות של סיעה מקומית היו נמוכות מהסכומים המגיעים לה לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. להוראה זו יש השלכה מבחינת היכולת להטיל על סיעה מקומית סנקציה במקרים מסוימים של הפרת הוראות החוק. כאשר הדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעה אינו חיובי, והוצאותיה נמוכות מהמימון המלא המגיע מאוצר המדינה בהפחתת הסנקציה עליה המליץ מבקר המדינה בהתאם לחוק, אזי אין משמעות לסנקציה זו, שהלא ממילא לא היתה הסיעה זכאית לקבל את הסכום ש"נלקח" ממנה. ואכן, הדין וחשבון על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעה אחת, שהוצאות הבחירות שלה היו נמוכות אף מ-85% של המימון המגיע לה, אינו חיובי. לכן עליה להחזיר את היתרה לאוצר המדינה, ואין משמעות למתן סנקציה בגין דין וחשבון שאינו חיובי. כבר עמדתי בעבר על כך, כי מן הראוי שהמחוקק יתן דעתו על מצב אשר כזה (ראו התייחסותי לנושא בדינים וחשבונות על תוצאות ביקורת חשבונות של סיעות ורשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות מקומיות , וכן בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים, שהשתתפו בבחירות לראשי מועצות אזוריות).

9. סעיף 11 לחוק קובע, בין היתר, כי לא ישולמו מאוצר המדינה סכומים לסיעה, אלא אם כן מסרה "את מספר חשבונה או חשבונותיה בבנק או בבנקים".

סיעת אם אחת מסרה את מספר חשבונה בבנק, אך לא מסרה את מספרי חשבונות הבנק אשר שימשו בפועל שתיים מסיעות הבת שלה. סיעה מקומית אחת מסרה את מספר חשבון הבנק הפרטי של העומד בראש הסיעה, ולא מספר חשבון בנק מיוחד לניהול חשבונות הסיעה לצורך הבחירות, דבר אשר הקשה את סיווג הוצאות הסיעה כהוצאות בחירות של הסיעה.

ביום כ' בכסלו התשס"ד (15 בדצמבר 2003) התקבל בכנסת חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה מס' 2), התשס"ד-2003 (להלן - חוק הוראת שעה). חוק הוראת שעה התייחס, בין היתר, לרשימות מועמדים שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בתקופה שמיום 1 ביוני 2003, הזכאיות למימון לפי תוצאות הבחירות, אך לא הגישו במועד בקשות למימון ממלכתי. סיעה מקומית אחת, שהיתה זכאית למימון לפי תוצאות הבחירות, הגישה בקשה למימון לפי חוק הוראת שעה. חוק הוראת שעה התנה את מתן המימון הממלכתי בהגשת דוח כספי למבקר המדינה. הסיעה הגישה דוח כספי כזה (ראה להלן).

10. קביעת תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות נעשתה בהסתמך על חוות דעת רואה חשבון; בדיקות ובירורים משלימים שערכו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות; תצהירים של נציגי הסיעות שנתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.

11. קיומן של הנחיות מבקר המדינה

(א) לפי החוק, על הסיעות לנהל את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה.

(ב) שלוש סיעות אם ו-14 סיעות מקומיות לא ניהלו את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה. החריגה מקיום הנחיות מבקר המדינה באה לידי ביטוי בכך: שלא כל ההוצאות נכללו בחשבונות; שבוצעו תשלומים במזומנים בסכומים העולים על המותר; שבוצעו תשלומים שלא באמצעות חשבונות הבנק שעליהם מסרו הסיעות הודעה לפי סעיפים 11 ו-12 לחוק; שחסרו הזמנות והתקשרויות בכתב להוצאות שהוצאו וסכומן הכולל עולה על 1,500 ש"ח; שלא נשמרו העתקי שקים שנתקבלו כתרומה לפני הפקדתם בבנק ושלא נשמרו דוגמאות כל הפרסומים.

12. הוצאות

(א) החוק קובע תקרה להוצאותיהן של סיעות האם ושל הסיעות המקומיות, לפי נוסחאות המפורטות בו.

(ב) הוצאותיה של סיעת האם הליכוד חרגו, על-פי הדוח הכספי שמסרה למשרדי, בסכום של כ-1.8 מליון ש"ח, מתקרת ההוצאות שנקבעה בחוק. הסיעה טענה, בין היתר, כי "תוצאות הבחירות בפועל היו גרועות מהמצופה ועקב כך הוצאו בגדר הבחירות הוצאות העולות על תקרת ההוצאה המותרת". לטענה דומה כבר התייחסתי בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות והרשימות, שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 1998 (להלן - דוח בחירות 1998) (עמ' 7) וציינתי כי:

"בסעיף 26 (ז)(1) לחוק נקבע:

 'הוצאות הבחירות של סיעת האם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה למעט הוצאות בבחירות חוזרות – לא יעלו על 200% מסכום המימון המגיע לסיעת האם'.

משמע, תיקרת ההוצאות של סיעת-האם מחושבת על בסיס המימון המגיע לה על-פי תוצאות הבחירות בלבד.

על-פי הנטען, מן הנמנע הוא לצפות במדוייק את תוצאות הבחירות, והן (סיעות-האם) בנו את תקציביהן, בין היתר, על-פי כוחן בבחירות הקודמות וכן על-פי סקרים; רק עם היוודע תוצאות הבחירות, שלא ענו על ציפיותיהן, התברר כי תקציביהן היו גבוהים מדי וכפועל יוצא חרגו הוצאותיהן  מתיקרת ההוצאות על-פי החוק. גם עניין זה מחייב את המחוקק ליתן דעתו עליו.

ראוי לציין, כי תיקרת ההוצאות של סיעות מקומיות מחושבת לפי שיטה אחרת [מזו של סיעות אם], בה נקבעת התקרה לפי הסכום הגדול מבין שלוש אופציות המנויות בסעיף 15(א) לחוק, הקובע:

 'לא תוציא סיעה או רשימה להוצאות הבחירות סכום העולה על הסכום הגדול מבין אלה:

 (1)  סכום העולה על 200% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה במספר מנדטים השווה למספר חבריה במועצה היוצאת ביום הקובע;

 (2) סכום העולה על 200% מסכום המימון המגיע לסיעה או לרשימה על פי סעיף 7(א);

 (3) סכום העולה על 150% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה או הרשימה בבחירות בשלושה מנדטים'".

 אין לי אלא לחזור ולומר, כי על המחוקק ליתן דעתו לעניין זה.

(ג) סיעה מקומית אחת, יהדות התורה המאוחדת אגודת ישראל דגל התורה מירושלים, לא כללה בחשבונותיה הוצאות בגין פרסומי תעמולה בעיתונות מפלגתית. הסיעה פרסמה בעיתונים היומיים הארציים "יתד נאמן" ו"המודיע" ובמקומון "השבוע בירושלים" כתבות ותמונות רבות שכללו תעמולת בחירות וקריאה מפורשת להצביע עבור מועמד הסיעה. ההוצאות בגין כתיבת הכתבות ופרסומן לא נכללו כאמור בחשבונות הסיעה.

 בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת השש-עשרה  (להלן - דוח מימון מפלגות), התייחסתי בהרחבה לסוגיה וקבעתי בין היתר, ש"מדובר בתעמולה של הסיעה ... שנעשתה באמצעות העיתונים 'המודיע', 'יתד נאמן' ... מערכות עיתונים אלו נרתמו למסע התעמולה ... אגב טשטוש ההבחנה בין פרסומי תעמולה לבין כתבות, ופרסמו מאמרי מערכת ומאמרים אחרים הקוראים מפורשות להצביע לסיעה מסויימת. גליונות שלמים של העיתונים יוחדו לקידום ניצחון הסיעות בבחירות בלא ששולמה כל תמורה בעבורם, או ששולמה בעבורם תמורה חלקית" (שם בעמוד 11-1). עוד קבעתי שם, כי: "כאשר המסר התעמולתי והזיקה בין הסיעה לעיתון אינם בספק ניתן לקבוע, כי מדובר בפרסום שעל הסיעה לשלם בעבורו" (שם בעמוד 15-1).

כל האמור בנושא פרסומי תעמולה בעיתונות מפלגתית בדוח מימון מפלגות, חל בשינויים המתחייבים, על סיעות אם וגם על סיעות מקומיות המתמודדות בבחירות לרשויות המקומיות. אולם, מאחר ופרסומי התעמולה שפרסמה הסיעה בעיתונות המפלגתית בוצעו טרם פרסום דוח מימון מפלגות, לא קבעתי, כשם שלא קבעתי בדוח מימון מפלגות, שהדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעה בעניין זה, אינו חיובי,  על אף שהפרסומים בהם מדובר הם בגדר תעמולת בחירות מובהקת. הכלל שאין עונשים אלא אם כן מזהירים, שהחלתי בדוח מימון מפלגות, ראוי שיחול גם כאן.

(ד) פירוט הוצאות הבחירות של הסיעות, והמימון המגיע לכל אחת מהן בהתאם לתוצאות הבחירות, מובא בנספח.

13. הכנסות

 (א) החוק מעניק לסיעות האם ולסיעות המקומיות זכאות למימון הוצאות הבחירות שלהן מאוצר המדינה, לפי נוסחאות, ועל בסיס יחידת חישוב, הקבועות בחוק. החוק מציב הגבלות לעניין קבלת תרומות. ככל שהדבר נוגע לסיעות אם, חלות עליהן בנושא זה כל ההגבלות שבחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק מימון מפלגות): איסור לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ וכן ממי שאינו "בוחר" כמשמעותו בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969, והגבלת גובה התרומה שמותר לסיעות אם לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו בשנה שבה מתקיימות בחירות לכנסת או בחירות לכלל הרשויות המקומיות עמד על 1,900 ש"ח. באשר לסיעות מקומיות, החוק אוסר קבלת תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, ומגביל את גובה התרומה מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו ל-5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות.

 (ב) ההכנסות של שלוש סיעות אם ושל 14 סיעות מקומיות לא היו בגבולות האמורים בחוק. הדבר התבטא בקבלת תרומות מתאגיד; במימון עצמי בסכום כולל שעלה על 5,000 ש"ח; בהיעדר נתונים על מקור הכספים לכיסוי הגירעון; בהיעדר אפשרות לזהות את מקורם של כספים שנתקבלו כתרומות; ובהיעדר מידע על מקורות המימון של הוצאות שלא נכללו בחשבונות.

 (ג) בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של הסיעות העלתה, כי חלקן סיימו את תקופת הבחירות בגירעונות כספיים. בהקשר זה, אין לי אלא לחזור על דברי בדוח בחירות 1998, שם אמרתי את הדברים הבאים (עמ' 9-10):

"(3) תופעת הגרעונות הכספיים עלולה לפגוע באופן חמור בעקרונות היסוד החולשים על שיטת מימון הבחירות בישראל: עיקרון השיוויון בבחירות, וחסימת לחצים כלפי נבחרי הציבור, מצד גורמים חיצוניים בעלי עניין, לאחר הבחירות. כשאין בכוחן של הסיעות, המסיימות את מערכת הבחירות בגרעון, לממן את הגרעון באמצעות תרומות חוקיות, נפגעים העקרונות האמורים.

(4) הצהרתם של נציגי סיעות מסויימות, כי בדעתם לכסות את הגרעון על-ידי איסוף תרומות העומדות בהגבלת החוק, אינה נראית תמיד בת-ביצוע, בהתחשב בגובה התרומה המותרת על-פי החוק, ובגודל הגרעון, המגיע לעיתים לסכום נכבד ביותר. האפשרות כי הסיעה תצליח במקרים אלה לגייס לאחר הבחירות תרומות חוקיות שיכסו את הגרעון, למרות שלא הצליחה לגייס תרומות נוספות לפני הבחירות - אינה מעשית לגבי כל גרעון.

(5) מצב זה הוא שהעלה את האפשרות האחרת, שנזכרה לעיל, בדבר מימון עצמי של הגרעון, מכספו  הפרטי של מועמד ברשימה (או של מספר מועמדים), בסכום העולה על התרומה המותרת לפי החוק. אפשרות זו פוגעת בעיקרון השיוויון בבחירות. היא פותחת פתח למועמדים בעלי ממון לתכנן מסע בחירות לפי מידת עושרם, בהנחה שאם סכום המימון הממלכתי יהיה קטן מהצפוי, יהא בידם לממן את ההפרש מכיסם. הטענה  כי  אין לראות את כיסוי הגרעון בדרך זו כמתן 'תרומה', כיוון שאין אדם יכול 'לתרום לעצמו', ולפיכך לא חלה הגבלת סכום התרומה על-פי החוק על מימון עצמי שכזה, אינה מתיישבת עם תכלית החוק.

(6) עקרונות השיוויון ומניעת השפעה של בעלי עניין וממון, נפגעים לא פחות אם הגרעון לא מכוסה, הסיעה לא פורעת את חובותיה, והנושים אינם מקבלים את המגיע להם. אכן, לא תרמו הנושים לסיעה מרצון. אולם תרומה מאולצת יש כאן, שהרי נהנתה הסיעה במערכת הבחירות משירותיהם של הנושים, או מטובין שמכרו לה, ולא שילמה עבורם. לפיכך, יש לראות כל אחד מהנושים כמי ש'תרם' בעל כורחו תרומה אסורה, אם סכום החוב עולה על המותר על-פי החוק.

(7) הנה כי כן, יש חזקה בשלב זה, כי כל גרעון של ממש הינו בגדר תרומה אסורה. חזקה זו יש בידי הסיעה לסתור לאחר הגשת דוח מבקר המדינה, משתוכיח כי אכן מימנה את הגרעון בתרומות חוקיות. מסקנה זו מתחייבת לטובת ביצורם של ערכים דמוקרטיים יסודיים החולשים על שיטת הבחירות המעוגנת בחוק.

(8) אף כאן יש מקום, כי המחוקק יתן את דעתו, אם לא ראוי הוא ליצור מנגנון אשר יענה טוב יותר לתופעת הגרעונות מהטלת סנקציה בגין הגרעון, אשר רק מגדילה את שיעורו."

 לגבי שבע סיעות מקומיות, אשר לא הציגו הסבר להנחת דעתי בדבר המקורות הכספיים מהם יכוסה הגירעון, קבעתי, כי חלה החזקה לפיה בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק.