כללי
1. ב-28.10.03 התקיימו בחירות ב-151 רשויות מקומיות. ברשויות המקומיות שלא נבחר בהן ראש רשות באותו מועד, התקיימו בחירות חוזרות ב-11.11.03.
2. באותם מועדים התקיימו בחירות גם בארבע רשויות מקומיות ביהודה ובשומרון: אורנית, אלפי מנשה, אלקנה וגבעת זאב. הבחירות התקיימו בהתאם לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, שבו אומצו, בין היתר, הוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993, כפי תוקפו בישראל.
3. ב-29.9.03 התקבל בכנסת חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה), התשס"ד-2003 (להלן - הוראת השעה). בהוראת השעה הוסדר, בין היתר, מתן מימון ממלכתי למתמודדים בבחירות מיוחדות לבחירת ראש רשות, שיחולו בפרק הזמן שמ-28.10.03 ועד 30.11.03.
ב-28.10.03 התקיימו בחירות מיוחדות לבחירת ראש הרשות בלוד. בבחירות אלה התמודדו ארבעה מועמדים, שהיו זכאים לקבלת מימון ממלכתי לפי הוראת השעה.
4. לפי סעיף 23(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן – החוק), על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר משמונה חודשים אחרי הבחירות לרשויות המקומיות, דוח בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות וכן של המועמדים שהשתתפו בבחירות מיוחדות לראש רשות. המועד האחרון למסירת הדוח הנוגע לבחירות האמורות הוא 12.7.04.
5. בדוח זה מצוינות תוצאות ביקורת החשבונות של כלל הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות באוקטובר 2003, ברשויות המקומיות. כמו כן, כולל הדוח את תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים שהשתתפו בבחירות המיוחדות בלוד.
6. הדוח עוסק בביקורת החשבונות של 19 סיעות אם, דהיינו - סיעות בכנסת שיש להן סיעות בת ורשימות בת שהשתתפו בבחירות; 1,076 סיעות ורשימות מקומיות שאינן סיעות בת או רשימות בת (להלן - סיעות מקומיות); וארבעה מועמדים בבחירות המיוחדות לראש הרשות בלוד . המספר האמור של סיעות מקומיות כולל את ארבע הרשויות המקומיות ביהודה ובשומרון הנזכרות לעיל.
בדוח הנוגע לבחירות הקודמות לרשויות המקומיות, שהתקיימו בנובמבר 1998 , (להלן - דוח 1998), ציינתי, כי חלה עלייה ניכרת במספר סיעות האם והסיעות המקומיות המשתתפות בבחירות, וכפועל יוצא גדל ההיקף של הדוחות הכספיים והחשבונות העומדים לביקורת, וכי מן הראוי, שיישקל תיקון בחוק המאריך את פרק הזמן העומד לרשות משרד מבקר המדינה לביצוע משימותיו בתחום זה. דברים אלה נכונים גם לגבי הבחירות נשוא דוח זה.
7. לפי נתוני משרד הפנים, היקף המימון הממלכתי, שסיעות האם זכאיות לו לפי החוק הוא כ-99 מיליון ש"ח, והמימון שהסיעות המקומיות זכאיות לו - הוא כ-103 מיליון ש"ח.
8. עם מתן מימון ממלכתי מוטלות על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה; אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק; ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
9. לפי סעיף 7(ב) לחוק, כל סיעה זכאית לקבל 85% מסכום המימון הממלכתי המגיע לה מיד לאחר פרסום תוצאות הבחירות. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאית הסיעה לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחד משלושת התנאים האמורים) - מוטלת על הסיעה סנקציה כספית, המתבטאת בכך, ששר הפנים מורה כי יתרת המימון הממלכתי לא תשולם לה. אולם למבקר המדינה שיקול דעת להמליץ לשר להקטין את הסנקציה הכספית (להלן - סנקציה), בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, כך שחלק מיתרת המימון ישולם והשר יורה לשלם את הסכום בהתאם להמלצת המבקר.
אשר לסיעה שאינה זכאית למימון, בין מחמת שלא זכתה במספר הקולות הדרושים ובין מחמת שלא מילאה תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק - אין החוק קובע סנקציה שתוטל עליה בשל דין וחשבון שאינו חיובי. נמצא, כי מחד גיסא קיימת על הסיעה חובת הגשת דין וחשבון ומאידך גיסא אין סנקציה לדין וחשבון לא חיובי. מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה.
לגבי 439 סיעות מקומיות, שהדוח בעניינן אינו חיובי והן זכאיות למימון, קבעתי, כי תושת עליהן סנקציה. בנוגע ל-62 סיעות מקומיות, שהדוח בעניינן אינו חיובי אולם הן אינן זכאיות למימון, לא הטלתי סנקציה, שכן, כאמור, אין משמעות לסנקציה שתוטל עליהן.
10. בסעיף 7(ג) לחוק נקבע, כי אם הוצאות הבחירות של סיעה מקומית היו קטנות מהסכומים המגיעים לה לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. הוראה זו משפיעה על היכולת להטיל על סיעה מקומית סנקציה בנסיבות מסוימות. אם הדוח בעניינה אינו חיובי, והוצאותיה קטנות מהמימון המגיע לה מאוצר המדינה אף לאחר הפחתת הסנקציה שמבקר המדינה המליץ עליה, אזי אין משמעות לסנקציה זו, שהלוא ממילא לא הייתה הסיעה זכאית לקבל את הסכום ש"נלקח" ממנה. על כך עמדתי כבר בעבר וציינתי, כי מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו על מצב אשר כזה (ראו דבריי בנושא זה בדוחות על תוצאות ביקורת החשבונות של סיעות ורשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות מקומיות , וכן בדוחות על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים, שהשתתפו בבחירות לראשי מועצות אזוריות).
הדוח על תוצאות ביקורת החשבונות של 28 סיעות מקומיות, שהוצאות הבחירות שלהן היו קטנות מ-85% של המימון המגיע להן, אינו חיובי. נוכח היקף הוצאותיהן, עליהן להחזיר ממילא את היתרה לאוצר המדינה, ואין לגביהן, כאמור, משמעות למתן סנקציה בגין דין וחשבון שאינו חיובי.
11. (א) בחוק נקבע, כי על סיעות האם והסיעות המקומיות למסור למבקר המדינה את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) על כל סיעות האם והסיעות המקומיות ברשויות המקומיות, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000, הוטל למנות רואי חשבון בעצמן ועל חשבונן.
(ג) ברשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000 - על מבקר המדינה למנות רואה חשבון לבקר את חשבונותיהן של כל הסיעות המקומיות בהן. שכרם של רואי חשבון אלה משולם מאוצר המדינה. לפיכך מיניתי, לביקורת חשבונותיהן של 256 סיעות מקומיות, ב-46 רשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000, 46 רואי חשבון.
12. הוראות החוק, בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת הוצאות והכנסות וביקורת מבקר המדינה, חלות גם על סיעות ורשימות שלא קיבלו מימון, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאיות לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים הקבועים בחוק.
13. (א) דוח זה עוסק, כאמור, ב-19 סיעות אם, 1,076 סיעות מקומיות וארבעה מועמדים שהשתתפו בבחירות.
(ב) 19 סיעות האם, 909 סיעות מקומיות ושני מועמדים מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון.
(ג) 51 סיעות מקומיות הגישו תצהירים, שלא היו להן הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות.
הבדיקה העלתה, כי למספר סיעות מקומיות אשר הגישו תצהיר שלא היו להן הכנסות והוצאות, היו בפועל הוצאות והכנסות, שלא כאמור בהצהרתן.
במקרים אלו קבעתי, כי הדין וחשבון לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיהן איננו חיובי. מאחר וסיעות אלו אינן זכאיות למימון, אין כאמור, משמעות להטלת סנקציה עליהן.
(ד) 116 סיעות מקומיות ושני מועמדים לא מסרו כלל למשרדי חשבונות ודוחות כספיים לתקופת הבחירות, חרף פניות חוזרות ונשנות. 14 מהסיעות המקומיות האמורות קיבלו מימון מאוצר המדינה. לפי החוק עליהן להחזיר את כל הסכומים שקיבלו בתוספת הפרשי עליית המדד.
14. בחוק נקבע כאמור, כי על נציגי סיעות האם והסיעות המקומיות למסור למבקר המדינה, לא יאוחר משלושה חודשים לאחר הבחירות (לענייננו - עד 29.1.04 או עד 12.2.04 אם הסיעה השתתפה בבחירות חוזרות), את החשבונות וכן דוח כספי לתקופת הבחירות. בחוק גם נקבע, כי מבקר המדינה רשאי לקבל את החשבונות והדוח האמורים אף אם הוגשו באיחור, אם הוא סבור כי מן הצדק לעשות כן.
(א) סיעות מקומיות רבות מסרו באיחור את חשבונותיהן ואת הדוח הכספי, חלקן אף באיחור ניכר. חרף ההכבדה שנגרמה בשל כך על סיכום מלאכת הביקורת בפרק הזמן הקבוע בחוק, החלטתי כי מן הצדק לקבל את כל החשבונות והדוחות הכספיים האמורים. עם זאת, השתמשתי בשיקול הדעת שהחוק מתיר לי להפעיל, וקבעתי, שעל סיעה מקומית הזכאית למימון ממלכתי, אשר מסרה את הדוח הכספי לאחר 29.2.04, תושת סנקציה ההולמת את מידת האיחור.
(ב) 21 סיעות מקומיות מסרו דוח כספי לאחר 12.5.04. החלטתי, אמנם, כי מן הצדק לקבל את הדוחות הכספיים במועד כה מאוחר, למרות שבדיקתם לא נתאפשרה בפרק הזמן הקבוע בחוק. זאת, עקב התוצאה הדרקונית הקבועה בחוק, לפיה על סיעה שלא מסרה דוח כספי להחזיר את כל הסכומים שקיבלה על פי החוק, אך השתמשתי בשיקול הדעת שהחוק מתיר לי להפעיל, וקבעתי, כי מסיעות אלה תישלל מלוא יתרת המימון המגיעה להן, ששיעורה, כאמור, 15% ממלוא המימון. יצוין, כי גם אילו הסיעות היו מגישות את הדוח הכספי במועד ודינן היה לקבל דוח שאינו חיובי, הרי שלא ניתן היה להשית עליהן סנקציה מעבר ל-15%.
(ג) סיעת אם אחת - "העבודה" - מסרה, את חשבונותיה ואת הדוח הכספי שלה באיחור של שלושה שבועות. החלטתי, כי מן הצדק לקבל את החשבונות, אך עשיתי שימוש בשיקול הדעת וקבעתי, כי תושת על הסיעה סנקציה ההולמת את מידת האיחור.
15. ביום כ' בכסלו התשס"ד (5.12.03) התקבל בכנסת חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה מס' 2), התשס"ד-2003 (להלן - הוראת שעה מס' 2). הוראת שעה מס' 2 עוסקת, בין היתר, ברשימות מועמדים שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בתקופה שמיום 1.6.03, הזכאיות למימון לפי תוצאות הבחירות, אך לא הגישו במועד בקשות למימון ממלכתי. 82 סיעות מקומיות וארבע סיעות אם, שהיו זכאיות למימון לפי תוצאות הבחירות, הגישו בקשה למימון לפי הוראת שעה מס' 2.
עיקרי הממצאים
16. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות נקבעו על פי הדוחות הכספיים שמסרו הסיעות: חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שנמסרו במצורף לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות; ותצהירים של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.
קיומן של הנחיות מבקר המדינה
17. לפי החוק, על הסיעות לנהל את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
סיעות אם
(א) קבעתי ש-12 סיעות אם לא קיימו חלק מהנחיות מבקר המדינה: לא כל ההוצאות נכללו בחשבונות; בוצעו תשלומים במזומן בסכומים העולים על המותר; בוצעו תשלומים שלא באמצעות חשבונות הבנק שהסיעות הודיעו עליהם לפי סעיף 26 לחוק; חסרו הזמנות והתקשרויות בכתב הנוגעות להוצאות שסכומן הכולל עולה על 1,500 ש"ח; לא נשמרו העתקי שקים שהתקבלו כתרומה לפני הפקדתם בבנק; לא נשמרו עותקים של כל הפרסומים שפרסמה הסיעה.
(ב) לגבי כמה סיעות אם העלתה הביקורת, כי הוצאות רבות של סיעות בת ורשימות בת שלהן (להלן - סיעות בת) לא נכללו במערכת החשבונות של סיעות האם. מדובר בעיקר בהוצאות על פרסומי תעמולה, סקרים, שכירת כלי רכב וכנסים. יצוין, כי אין המדובר רק באי-קיום הנחיות מבקר המדינה, שכן, בשל היעדר הרישום לא ניתן לדעת מה היו מקורות המימון להוצאות אלה. עקב כך, לא יכולתי לקבוע אם סיעות האם האמורות עמדו בהגבלות הנוגעות לקבלת תרומות והתוצאה הייתה דוח שאינו חיובי.
סיעות האם האמורות טענו לפני, בין היתר, שנקטו אמצעים למניעת התופעה האמורה, אך סיעות הבת חרגו ללא רשות מהתקציבים שהן (סיעות האם) הקצו להן והפרו את הוראותיהן. לפיכך טענו סיעות האם כי אינן נושאות באחריות למעשיהן ולמחדליהן של סיעות הבת שלהן. עוד טענו סיעות האם, כי נודע להן על ההוצאות האמורות של סיעות הבת רק בעקבות הביקורת של משרדי.
בטענות דומות עסקתי בדוחות קודמים , ואין לי אלא לחזור על דברי שם:
"החוק איננו מעניק לסיעות הבת מעמד כלשהו בכל הקשור למימון ולדיני המימון. בעל הדברים בכל הנוגע לביצוע החוק היא סיעת האם בלבד. היא הזכאית למימון; היא החייבת בניהול חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה; היא המחליטה כיצד להוציא את כספי המימון; היא בלבד אחראית לקיים את הוראות החוק. מכאן, שהאחריות כולה נופלת על סיעת האם, ואין היא יכולה להשתחרר מאחריות זו, גם אם עשתה מאמצים סבירים לקיים את הוראות החוק.
יצוין, כי הכרה בטענה בדבר הפרדה, ולו מסוימת, בין פעולותיה של סיעת הבת לבין אחריות סיעת האם, תביא למעשה לביטול אחריותה של האחרונה.
אינני מתעלם מן הבעיה שעוררו סיעות אם, ולפיה קשה על סיעת אם, ואף נבצר ממנה לשלוט בזמן אמת בכל מעשיהן והוצאותיהן של סיעות הבת שלה. אפשר, על כן, כי יש מקום שהמחוקק ייתן דעתו לפתרון הבעיה".
סיעות מקומיות
קבעתי ש-420 סיעות מקומיות לא ניהלו את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה: לא כל ההוצאות נכללו בחשבונות; בוצעו תשלומים במזומן בסכומים העולים על המותר; בוצעו תשלומים שלא באמצעות חשבונות הבנק שהסיעות הודיעו עליהם לפי סעיפים 11 ו-12 לחוק; חסרו הזמנות והתקשרויות בכתב הנוגעות להוצאות שסכומן הכולל עולה על 1,500 ש"ח; לא נשמרו העתקי שקים של תרומות לפני הפקדתם בבנק; לא נשמרו עותקים של כל הפרסומים.
18. הוצאות
החוק קובע תקרה להוצאותיהן של סיעות האם, של הסיעות המקומיות ושל המועמדים בבחירות מיוחדות לראש רשות, לפי נוסחאות המפורטות בו.
סיעות אם
(א) על פי הדוחות הכספיים שמסרו 19 סיעות האם, הסתכמו הוצאות הבחירות שלהן בכ-148 מיליון ש"ח.
(ב) הוצאותיה של סיעת האם "מולדת" חרגו, על פי הדוח הכספי שמסרה למשרדי, בכ-350,000 ש"ח מתקרת ההוצאות שנקבעה בחוק. סיעת האם טענה, בין היתר, כי לגבי סיעה או רשימה שאינה זכאית למימון נקבעה בסעיף 15(א)(3) לחוק תקרת הוצאות בשיעור 150% מסכום המימון המגיע לה אילו זכתה הסיעה או הרשימה בבחירות בשלושה מנדטים, "אולם סעיף 26 לחוק מוציא סיעת אם מתחולת סעיף 15, כאמור, ובכך מפלה באופן ברור את סיעת אם מסיעה עצמאית". בטענה דומה כבר עסקתי בדוחות קודמים וציינתי כי:
"בסעיף 26 (ז)(1) לחוק נקבע:
'הוצאות הבחירות של סיעת האם ושל כל סיעות הבת ורשימות הבת שלה למעט הוצאות בבחירות חוזרות – לא יעלו על 200% מסכום המימון המגיע לסיעת האם'.
משמע, תקרת ההוצאות של סיעת האם מחושבת על בסיס המימון המגיע לה על פי תוצאות הבחירות בלבד.
על פי הנטען, מן הנמנע הוא לצפות במדויק את תוצאות הבחירות, והן (סיעות האם) בנו את תקציביהן, בין היתר, על פי כוחן בבחירות הקודמות וכן על פי סקרים; רק עם היוודע תוצאות הבחירות, שלא ענו על ציפיותיהן, התברר כי תקציביהן היו גבוהים מדי וכפועל יוצא חרגו הוצאותיהן מתקרת ההוצאות על פי החוק. גם עניין זה מחייב את המחוקק ליתן דעתו עליו.
ראוי לציין, כי תקרת ההוצאות של סיעות מקומיות מחושבת לפי שיטה אחרת [מזו של חישוב תקרת ההוצאות של סיעות אם], בה נקבעת התקרה לפי הסכום הגדול מבין שלוש אופציות המנויות בסעיף 15(א) לחוק, הקובע:
'לא תוציא סיעה או רשימה להוצאות הבחירות סכום העולה על הסכום הגדול מבין אלה:
(1) סכום העולה על 200% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה במספר מנדטים השווה למספר חבריה במועצה היוצאת ביום הקובע;
(2) סכום העולה על 200% מסכום המימון המגיע לסיעה או לרשימה על פי סעיף 7(א);
(3) סכום העולה על 150% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה או הרשימה בבחירות בשלושה מנדטים'."
אין לי אלא לחזור על כך, כי על המחוקק ליתן דעתו לעניין זה.
(ג) סיעת אם אחת, "אגודת החרדים דגל התורה", לא כללה בחשבונותיה הוצאות על פרסומי תעמולה בעיתונים מפלגתיים. בעיתון "יתד נאמן" פורסמו בתקופת הבחירות כתבות ותמונות שכללו תעמולת בחירות וקריאה מפורשת להצביע עבור הסיעה. הסיעה לא רשמה במערכת החשבונות שלה את ההוצאות על כתיבת הכתבות האמורות ופרסומן. לפי הערכת משרדי הסתכמו ההוצאות האמורות בכ-49,000 ש"ח.
בדוח מבקר המדינה על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות אור עקיבא, חיפה וירושלים ביוני 2003 (להלן - דוח אור עקיבא, חיפה וירושלים) (עמ' 7-8), עסקתי בתופעה דומה וכך נאמר שם:
"בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת השש-עשרה (להלן - דוח מימון מפלגות), התייחסתי בהרחבה לסוגיה וקבעתי בין היתר, ש'מדובר בתעמולה של הסיעה... שנעשתה באמצעות העיתונים 'המודיע', 'יתד נאמן'... מערכות עיתונים אלו נרתמו למסע התעמולה... אגב טשטוש ההבחנה בין פרסומי תעמולה לבין כתבות, ופרסמו מאמרי מערכת ומאמרים אחרים הקוראים מפורשות להצביע לסיעה מסוימת. גיליונות שלמים של העיתונים יוחדו לקידום ניצחון הסיעות בבחירות בלא ששולמה כל תמורה בעבורם, או ששולמה בעבורם תמורה חלקית' (שם בעמוד 11-1). עוד קבעתי שם, כי: 'כאשר המסר התעמולתי והזיקה בין הסיעה לעיתון אינם בספק ניתן לקבוע, כי מדובר בפרסום שעל הסיעה לשלם בעבורו' (שם בעמוד 15-1).
כל האמור בנושא פרסומי תעמולה בעיתונות מפלגתית בדוח מימון מפלגות, חל בשינויים המתחייבים, על סיעות אם וגם על סיעות מקומיות המתמודדות בבחירות לרשויות המקומיות. אולם, מאחר ופרסומי התעמולה שפרסמה הסיעה בעיתונות המפלגתית בוצעו טרם פרסום דוח מימון מפלגות, [על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות ורשימות המועמדים לתקופת הבחירות לכנסת השש-עשרה] לא קבעתי, כשם שלא קבעתי בדוח מימון מפלגות [האמור], שהדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעה בעניין זה, אינו חיובי, על אף שהפרסומים בהם מדובר הם בגדר תעמולת בחירות מובהקת. הכלל שאין עונשים אלא אם כן מזהירים, שהחלתי בדוח מימון מפלגות, ראוי שיחול גם כאן."
גם הפרסומים שפרסמה הסיעה במערכת הבחירות הנוכחית הם בגדר תעמולת בחירות מובהקת. אולם, מאחר שהפרסומים נעשו קודם פרסום דוח מימון מפלגות האמור, לא קבעתי גם הפעם שהדוח אינו חיובי.
סיעות מקומיות
שמונה סיעות מקומיות חרגו מתקרת ההוצאות המותרת על פי החוק בסכומים שבין 11,000 ש"ח לכ-1.4 מיליון ש"ח. הוצאות הסיעה "מהפך בראשות זוהר עובד" מטבריה היו פי ארבעה (בקירוב) מתקרת ההוצאות המותרת בחוק - 472,662 ש"ח - והסתכמו בכ-1.885 מיליון ש"ח.
43 סיעות מקומיות כללו בחשבונותיהן הוצאות שהוצאו לאחר תקופת הבחירות, כגון: מסיבות נצחון, מודעות תודה לבוחרים וכיבודים שונים. לפי סעיף 1 לחוק אין לראות הוצאות אלו כהוצאות בחירות ולפיכך החלטתי לגרוע מסך הוצאותיהן בתקופת הבחירות הוצאות אלו.
19. הכנסות
לפי החוק, סיעות האם, הסיעות המקומיות והמועמדים בבחירות מיוחדות לראש רשות זכאים למימון הוצאות הבחירות שלהם מאוצר המדינה, לפי נוסחאות ועל בסיס יחידת חישוב הקבועות בחוק. כן מותר לסיעות לקבל תרומות (שלא מתאגיד) בהגבלות שנקבעו בחוק.
סיעות אם
(א) לפי החוק, על ההכנסות של סיעות אם חלות כל ההגבלות שנקבעו בחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק מימון מפלגות): איסור לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחו"ל וכן ממי שאינו "בוחר" כמשמעותו בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969; הגבלת סכום התרומה שמותר לסיעת אם לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו. בשנה שבה מתקיימות בחירות לכנסת או לכלל הרשויות המקומיות הועמד סכום התרומה המרבי על 1,900 ש"ח.
(ב) ההכנסות של 12 סיעות אם לא עמדו בהגבלות שנקבעו בחוק. הדבר התבטא בעיקר בהיעדר מידע על מקורות המימון של הוצאות שלא נכללו בחשבונות וכן בקבלת תרומות מתאגיד וממי שאינו "בוחר".
(ג) החוק מסדיר תשלום מקדמות לסיעות האם ולסיעות המקומיות על חשבון המימון הממלכתי שיגיע להן לפי תוצאות הבחירות. החוק קובע שיטות חלופיות לחישוב המקדמות שסיעות האם זכאיות לקבל, והן רשאיות לבחור את השיטה על פיה תחושב המקדמה. הסיעות רשאיות לבחור תחילה בחלופה אחת ואחרי כן בחלופה אחרת, לפי הסכום הגבוה יותר.
בדיקת חשבונות סיעות האם העלתה, כי סיעות אם רבות קיבלו מאוצר המדינה מקדמות בסכומים העולים על המימון המגיע להן בהתאם לתוצאות הבחירות. הבדיקה העלתה, כי עודף המקדמות על המימון המגיע מסתכם בכ-46 מיליון ש"ח. בהתאם לחוק, על יושב ראש הכנסת לנכות כספים אלה, על פי בקשת שר הפנים, מהתשלומים המגיעים לסיעות האם, בשיעורים שיקבע ולהעבירם לאוצר המדינה . ברצוני להעיר, כי לגבי סיעות מקומיות קובע החוק, כי ניכוי הסכומים העודפים יעשה מיד לאחר פרסום תוצאות הבחירות. מאחר ומדובר בסכומים של עשרות מיליוני שקלים, שניתנו ביתר לסיעות והם מצויים בידי סיעות האם, לא ברור מדוע לא יידרשו סיעות האם גם הן להשיב את הסכומים העודפים בסמוך למועד פרסום תוצאות הבחירות. עוד יצוין, כי עודפי המימון האמורים גם אינם נושאים הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן. הם מהווים, אפוא, "הלוואה" מסובסדת לסיעות האם. מן הראוי שהמחוקק ייתן את הדעת על סוגיה זו.
סיעות מקומיות
(א) לסיעות מקומיות, כמו גם לסיעות אם, אסור לפי החוק, לקבל תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחו"ל, וסכום התרומה המרבי שמותר לקבל בין בחירות לבחירות מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו הוא 5,000 ש"ח.
(ב) ההכנסות של 224 סיעות מקומיות לא היו בגבולות האמורים בחוק. הדבר התבטא בקבלת תרומות מתאגיד; במימון הוצאות הסיעה על ידי העומד בראשה בסכום כולל העולה על 5,000 ש"ח (ראו התייחסות בהמשך); בהיעדר נתונים על מקור הכספים לכיסוי הגירעון; בהיעדר אפשרות לזהות את מקורן של תרומות; ובהיעדר מידע על מקורות המימון של הוצאות שלא נכללו בחשבונות.
(ג) בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של הסיעות המקומיות העלתה, כי כמחציתן סיימו את תקופת הבחירות בגירעונות כספיים. 37 סיעות סיימו את תקופת הבחירות בגירעון של יותר מ-100,000 ש"ח. הסיעה "מהפך בראשות זוהר עובד" מטבריה סיימה את תקופת הבחירות בגירעון של כ-1.675 מיליון ש"ח, הסיעה "הליכוד בראשות יעקב פרץ" מקרית אתא סיימה עם גירעון של כ-1.165 מיליון ש"ח והסיעה "אופק בראשות דביר כצמן" מתל אביב-יפו סיימה עם גירעון של כמיליון ש"ח.
(ד) כמה סיעות מקומיות שהעומד בראשן נתן יותר מ-5,000 ש"ח למימון גירעון הסיעה, טענו, בין היתר, כי אין לראות במימון האמור קבלת תרומה בניגוד לחוק. סיעות אלה טענו, כי במתן המימון החסר על ידי העומד בראש הסיעה יש משום "לקיחת אחריות" לפירעון התחייבויות הסיעה ומניעת הפיכתם של הספקים ונותני השירות לבעלי חוב או נותני תרומה "בעל כורחם" לסיעה. אחת מן הסיעות המקומיות אף הגישה חוות דעת משפטית מפורטת ומנומקת שקיבלה בדבר הפרשנות שיש לתת להוראות סעיף 16(ב) לחוק, וטענה בסיכום דבריה, כי "על-פי הניתוח המשפטי של הדין הקיים ותכליתו רשאי ראש הרשימה לממן את התמודדות הרשימה בבחירות המקומיות מכיסו הפרטי, וזאת גם בסכום העולה על הסכום המותר לתרומה לפי חוק הרשויות המקומיות העוסק במימון הבחירות המקומיות".
טענה זו הועלתה לפני גם בעניין הבחירות שהתקיימו בקריית אונו באפריל 2003. וכך קבעתי לגבי אותו עניין:
"המחוקק קבע שני מקורות הכנסה למימון הוצאות הבחירות של הסיעות המתמודדות בבחירות: אוצר המדינה ותרומות. החוק קובע את סכום המימון ואת התנאים לקבלתו וכן את ההגבלות על קבלת תרומות. בין היתר, מגביל החוק, כאמור, את סכום התרומה המרבי המותר מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו, ל-5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות. קבלת הפרשנות המוצעת על ידי הסיעה, יוצרת מקור נוסף למימון הוצאות הבחירות והוא הונו האישי של ראש הרשימה המתמודד בבחירות ואיננה מתיישבת עם הגבלת סכום התרומה המרבי המותר מאדם ובני ביתו. פרשנות כזו פותחת פתח למועמדים בעלי ממון לערוך מסע בחירות לפי מידת עושרם, בהנחה שאם סכום המימון הממלכתי יהיה קטן מהצפוי, יהא בידם לממן את ההפרש מכיסם. לפיכך, ולאחר שקראתי בעיון את חוות הדעת ושקלתי את הנימוקים השונים, קבעתי, כי לאור עקרון השוויון בבחירות, כיסוי הגירעון בסכום העולה על התרומה המותרת, באמצעות מימון עצמי של ראש הרשימה או כל חבר ברשימת המועמדים, אינו עומד במגבלות ההכנסות המותרות".
גם בדוח 1998 (עמ' 9-10) עסקתי בנושא זה וציינתי, כי:
"(3) תופעת הגירעונות הכספיים עלולה לפגוע באופן חמור בעקרונות היסוד החולשים על שיטת מימון הבחירות בישראל: עקרון השוויון בבחירות, וחסימת לחצים כלפי נבחרי הציבור, מצד גורמים חיצוניים בעלי עניין, לאחר הבחירות. כשאין בכוחן של הסיעות, המסיימות את מערכת הבחירות בגירעון, לממן את הגירעון באמצעות תרומות חוקיות, נפגעים העקרונות האמורים.
(4) הצהרתם של נציגי סיעות מסוימות, כי בדעתם לכסות את הגירעון על ידי איסוף תרומות העומדות בהגבלת החוק, אינה נראית תמיד בת-ביצוע, בהתחשב בגובה התרומה המותרת על פי החוק, ובגודל הגירעון, המגיע לעתים לסכום נכבד ביותר. האפשרות כי הסיעה תצליח במקרים אלה לגייס לאחר הבחירות תרומות חוקיות שיכסו את הגירעון, למרות שלא הצליחה לגייס תרומות נוספות לפני הבחירות - אינה מעשית לגבי כל גירעון.
(5) מצב זה הוא שהעלה את האפשרות האחרת, שנזכרה לעיל, בדבר מימון עצמי של הגירעון, מכספו הפרטי של מועמד ברשימה (או של מספר מועמדים), בסכום העולה על התרומה המותרת לפי החוק. אפשרות זו פוגעת בעקרון השוויון בבחירות. היא פותחת פתח למועמדים בעלי ממון לתכנן מסע בחירות לפי מידת עושרם, בהנחה שאם סכום המימון הממלכתי יהיה קטן מהצפוי, יהא בידם לממן את ההפרש מכיסם. הטענה כי אין לראות את כיסוי הגירעון בדרך זו כמתן 'תרומה', כיוון שאין אדם יכול 'לתרום לעצמו', ולפיכך לא חלה הגבלת סכום התרומה על פי החוק על מימון עצמי שכזה, אינה מתיישבת עם תכלית החוק.
(6) עקרונות השוויון ומניעת השפעה של בעלי עניין וממון, נפגעים לא פחות אם הגירעון לא מכוסה, הסיעה לא פורעת את חובותיה, והנושים אינם מקבלים את המגיע להם. אכן, לא תרמו הנושים לסיעה מרצון. אולם תרומה מאולצת יש כאן, שהרי נהנתה הסיעה במערכת הבחירות משירותיהם של הנושים, או מטובין שמכרו לה, ולא שילמה עבורם. לפיכך, יש לראות כל אחד מהנושים כמי ש'תרם' בעל כורחו תרומה אסורה, אם סכום החוב עולה על המותר על פי החוק.
(7) הנה כי כן, יש חזקה בשלב זה, כי כל גירעון של ממש הנו בגדר תרומה אסורה. חזקה זו יש בידי הסיעה לסתור לאחר הגשת דוח מבקר המדינה, משתוכיח כי אכן מימנה את הגירעון בתרומות חוקיות. מסקנה זו מתחייבת לטובת ביצורם של ערכים דמוקרטיים יסודיים החולשים על שיטת הבחירות המעוגנת בחוק.
(8) אף כאן יש מקום, כי המחוקק ייתן את דעתו, אם לא ראוי הוא ליצור מנגנון אשר יענה טוב יותר לתופעת הגירעונות מהטלת סנקציה בגין הגירעון, אשר רק מגדילה את שיעורו."
לגבי 128 סיעות מקומיות, שלא הציגו הסבר שהניח את דעתי בדבר המקורות הכספיים שמהם יכוסה הגירעון, קבעתי, כי בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד לסעיף 16 לחוק.
(ה) 1. סיעת אם, המבקשת להתמודד בבחירות ברשות מקומית מסוימת, רשאית לעשות זאת באמצעות סיעת בת או רשימת בת או באמצעות רשימת מועמדים משותפת. בכל אחד מהמקרים הללו רשאית סיעת האם לממן את תעמולת הבחירות של סיעת הבת או רשימת הבת או רשימת המועמדים המשותפת, בלי שהדבר ייחשב לסיעת הבת, לרשימת הבת או לרשימת המועמדים המשותפת, לתרומה אסורה מתאגיד. אולם העברת כספים מסיעת אם לסיעה מקומית או לרשימה מקומית עצמאית, שאינה בגדר סיעת בת או רשימת בת או רשימת מועמדים משותפת, היא בגדר תרומה מתאגיד ועומדת בניגוד לסעיף 16 לחוק.
2. כאשר "סיעת אם" מממנת סיעה מקומית, שלא במתכונת של סיעת בת או רשימת בת או רשימת מועמדים משותפת, היא נהנית מהזיקה הפוליטית הכרוכה בהצלחת הסיעה המקומית בבחירות, אך איננה מחויבת מבחינת דיני מימון מפלגות. הסיעה המקומית נהנית, מצידה היא, גם ממימון של "סיעת האם" וגם מהאפשרות לגייס תרומות בסכום הגבוה, שהמחוקק ייחד לסיעות מקומיות ולא בסכום הנמוך יותר, המותר לסיעות אם ומתוך כך לסיעות בת. מנקודת ראות של דיני המימון, זהו יצור כלאיים, שאין החוק מכיר בו.
3. בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של הסיעות העלתה, כי מספר סיעות מקומיות (דהיינו, סיעות שאינן סיעות בת או רשימות בת) קיבלו כספים מ"סיעות אם". העברת הכספים נעשתה במספר דרכים; העברה של סכומים גלובלים לסיעה המקומית; תשלום ישיר לספקים ו/או לפעילים; והעמדת ערבויות ללא תמורה.
4. גם אם הסיעות המקומיות האמורות הניחו, בטעות, כי תרומה כזו מותרת, אין בכך לרפא את העובדה כי מדובר בתרומה מתאגיד, שהיא תרומה אסורה על פי סעיף 16 לחוק.
סיעה אחת מהסיעות האמורות, אף הודיעה למשרד מבקר המדינה כי החליטה להחזיר תוך זמן סביר את התרומה ל"סיעת האם" ועניין זה נלקח בחשבון לקביעת גובה הסנקציה.
הדין, שעל אכיפתו הופקדתי, מטיל על הסיעות אחריות מוחלטת לתקינות מערכות חשבונותיהן. ולפיכך, כל ממצא של אי תקינות בחשבונות אלה מוביל לדוח שאינו חיובי ולהטלתה של סנקציה בהתאם. על כן, דוח שאינו חיובי אינו מלמד כשלעצמו על התנהגות מכוונת להפרת הוראות החוק.
במסגרת שיקול הדעת שהופקד בידי לקביעת סנקציה מופחתת הבאתי בחשבון, בין היתר, את מידת החומרה של כל הפרה והפרה, את מספר ההפרות, את תדירותן וכן את ההיקף הכספי שבו מדובר.