רקע כללי
תחום השיפוט של העיר ראשון לציון משתרע על פני שטח של כ-61,000 דונם. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה התגוררו בדצמבר 2016 בראשון לציון 247,323 תושבים. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון אחראית על מרחב התכנון המקומי (להלן - הוועדה המקומית).
בחלקה המערבי של העיר שוכנים, בין היתר, אזור תעשייה חדש, שכונות מגורים, מתחמי מסחר ובילוי ופארק, ובו אגם המכונה פארק האגם (להלן - פארק האגם).
בפארק האגם יש אגם מים הקולט מי נגר מראשון לציון, מחולון ומבת ים. האגם משמש אתר צפרות וטבע עירוני. במתחם פארק האגם פועלים כמה מוקדי בילוי: פארק שעשועים (סופרלנד) ומתחם בתי קולנוע ומסעדות (יס פלאנט). בשנים 2012 - 2015 הוקם בצמוד למתחם יס פלאנט מרכז כנסים, אירועים ומסחר (להלן - המתחם).
מאז 2006 פעלו עיריית ראשון לציון (להלן - עיריית ראשון לציון או העירייה) והוועדה המקומית לאישורה של תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים, בפארק האגם, שהגישה חברה ב' (להלן - היזם) ולמתן היתרי בנייה, להקמת מתחם בשטח עיקרי של 6,037 מ"ר ושטחי שירות של כ-4,450 מ"ר הכולל מרכז קונגרסים, אולם אירועים ושדרת מסחר. בשנת 2010 החכירה העירייה ליזם ללא מכרז קרקע בשטח של 8,387 מ"ר, שבה החזיקה בפארק האגם, וכעבור חמש שנים מכרה לו את הקרקע, אף זאת ללא מכרז.
מר דב צור מכהן בתפקיד ראש העירייה ויו"ר הוועדה המקומית מאז נובמבר 2008 (להלן - ראש העירייה או יו"ר הוועדה המקומית). בשנים 2013 עד 2015 כיהן מר דוד ביטן כמ"מ ראש העירייה (להלן - מ"מ ראש העירייה דאז).
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2015 עד פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה בעיריית ראשון לציון ובוועדה המקומית את החכרתן ומכירתן של זכויות העירייה על מקרקעין בפארק האגם ליזם ואת הליכי התכנון והרישוי הנוגעים בדבר. בדיקות השלמה נערכו במשרד הפנים ובוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה של מחוז מרכז (להלן - הוועדה המחוזית) וכן בעירייה בשנים 2016 עד 2017, לסירוגין.
הליקויים העיקריים
תכנית האיחוד והחלוקה שיזם היזם
מגרש ששטחו 43,369 מ"ר (להלן - המגרש המקורי), השוכן צמוד לאגם, הוחזק בבעלות משותפת ("מושע") של עיריית ראשון לציון ושל מאות בעלים פרטיים אחרים.
בספטמבר 2006 הגיש היזם לוועדה המקומית תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים (להלן - תכנית האיחוד והחלוקה) שכללה, בין היתר, את המגרש המקורי. התכנית חילקה את המגרש לשני מגרשים, מגרש אחד בשטח של 20,923 מ"ר (להלן - מגרש א'), שהוחזק במשותף על ידי היזם ועיריית ראשון לציון, ומגרש נוסף בשטח של 22,446 מ"ר (להלן - מגרש ב') בבעלות משותפת של 333 מחזיקים אחרים. במגרש א' היו ליזם זכויות על כ-60% מהשטח (12,538 מ"ר) ולעירייה זכויות על כ-40% מהשטח (8,387 מ"ר).
בנובמבר 2006 החליטה ועדת המשנה של הוועדה המקומית (להלן - ועדת המשנה) להפקיד בתנאים את תכנית האיחוד והחלוקה שהגיש היזם, וביניהם התנאי שלפיו יש לתאם את התכנית עם תכנית אחרת - תכנית פארק האגם, שהוועדה המחוזית קבעה תנאים להפקדתה קודם לכן, בפברואר 2006, ושייעדה מתוך המגרש המקורי, שטח של 17,495 מ"ר, לשימוש כשטח ציבורי פתוח, לאגם ולתעלת מים.
על אף הוראות תכנית פארק האגם המופקדת, לא דרשה העירייה שבמסגרת תכנית האיחוד והחלוקה שהגיש היזם תיעשה חלוקה בין השטח שלו הייתה זכאית, לבין השטח שהיזם היה זכאי לו, כך שהשטח היחסי שלו הייתה זכאית בתחום מגרש א' - כ-8,000 מ"ר - ייקבע כמגרש נפרד. באי-הצבת תנאי זה טרם הפקדת התכנית ובאי-הסדרת זכויותיה הקנייניות מול היזם, כרכה העירייה את זכויותיה עם אלו של היזם, כך שנבצר ממנה לדעת איזה שטח ממגרשה ייכלל בשטח המופקע לטובת הציבור וכמה יופקע מהחלק המגיע ליזם. פגעה העירייה בזכויותיה על הנכס שבו החזיקה.
חלוקת המגרש המקורי לשני מגרשים (א' ו-ב') על ידי תכנית האיחוד והחלוקה, בלי שהתקיים התנאי להפקדת התכנית שקבעה הוועדה המקומית בדבר תיאום תכנית האיחוד והחלוקה עם תכנית פארק האגם, יצרה מצב שבו, בהתאם לתכנית פארק האגם, 5,983 מ"ר יועדו להפקעה במגרש א' שבו החזיקו העירייה והיזם, ו-11,512 מ"ר יועדו להפקעה במגרש ב' שבו החזיקו מחזיקים רבים אחרים.
אף שהוועדה המקומית אישרה את תכנית האיחוד והחלוקה שהגיש היזם, היא לא הנחתה את השמאי מטעמה להתחשב בהוראותיה של תכנית פארק האגם בעת עריכת טבלת ההקצאה והאיזון. לפיכך לא הובאה בחשבון, במסגרת טבלת ההקצאה והאיזון, הפגיעה לכאורה בזכויות הבעלים של מגרש ב'. חלוקה זו עלולה הייתה לפגוע בעקרון השוויון בין הבעלים של המגרש המקורי ובזכויותיהם של בעלי מגרש ב'.
החכרת זכויות העירייה על מגרש א' ליזם
העירייה חתמה עם היזם באוגוסט 2010 הסכם חכירה להחכרת מלוא זכויותיה על מגרש א' (להלן - הסכם החכירה) ללא מכרז שלא כדין. בעשותה כן הסתמכה מועצת העירייה על חוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני שלה לשעבר עורך דין רועי בר (להלן - היועץ המשפטי החיצוני), שמדובר ב"חלקת השלמה". העובדה שעליה הסתמך היועץ המשפטי החיצוני בחוות דעתו, שכביכול מדובר בחלקה שנקבעה בתכנית האיחוד והחלוקה כחלקת השלמה, אינה נכונה. בינואר 2011 חתמו הצדדים על תוספת להסכם בדבר שינוי מנגנון תשלום דמי החכירה, לתשלום דמי חכירה מהוונים מראש.
העירייה חתמה על ההסכם להחכרת זכויותיה על המגרש ועל ההסכם להיוון תשלומים בגין החכירה, בעת ש-5,983 מ"ר יועדו בתכנית פארק האגם לשטח ציבורי פתוח, ובו אגם - משמע כי שטחים אלה יופקעו בעתיד.
חוות הדעת השמאית מאפריל 2010, שקבעה את דמי החכירה, התבססה על זכויות בנייה למלונאות ולאולמות אירועים, ואילו היתרי הבנייה שניתנו ביולי 2011 ובמאי 2012 התירו בניית אולמות אירועים ושטחי מסחר. אף שהמסחר משנה את ייעוד החכירה שעליו הוסכם בהסכם החכירה, לא אישרה העירייה בכתב ומראש את השינוי ונתנה את הסכמתה למתן היתר בנייה למסחר. כמו כן, העירייה לא ביקשה לקבל חוות דעת בכתב בדבר האפשרות לדרוש קבלת דמי חכירה ראויים בהתאם להערכה מחודשת. התנהלותה זו של העירייה שימשה אחר כך נימוק בשיקוליה למכור ליזם את המקרקעין (ראו להלן).
מכירת זכויות העירייה על מגרש א' ליזם
בנובמבר 2014 ובמרץ 2015 דנו ועדת ההנהלה של העירייה ומועצת העירייה בבקשת היזם לרכוש את חלקהּ של העירייה במגרש א' והחליטו לאשרה. בעקבות כך, באפריל 2015 חתמו העירייה והיזם על הסכם למכירת זכויותיה של העירייה על מגרש א' ליזם (להלן - הסכם המכירה), תמורת כ-9 מיליון ש"ח.
העירייה דנה והכריעה, כבר בשלב דיוני ועדת ההנהלה, ובהמשך במליאת המועצה, בנושא מורכב ובעל השלכות כבדות משקל על ציבור התושבים ועל קופת העירייה, בלי שהיו לפניה מלוא הנתונים, ובכלל זה מסמכים וחוות דעת משפטיות, כלכליות ותכנוניות. בהחלטותיה גם לא נמצא נימוק מדוע נמצאה החלופה של מכירת המקרקעין כמתאימה ביותר בהשוואה לחלופות אחרות.
העירייה אישרה את מכירת המקרקעין ליזם בהתבססה על הנימוק שזו הדרך האפשרית היחידה שתמזער את הנזקים שנגרמו לה לכאורה, בין היתר, בעקבות טעויות שעשתה במסגרת אישור תכנית האיחוד והחלוקה על ידי הוועדה המקומית ובמסגרת הסכמי החכירה עם היזם. ואולם, גם בהסכם המכירה נעשו לטובת היזם ויתורים כספיים שאינם עולים בקנה אחד עם הצהרת העירייה כי הסכם המכירה צמצם לכאורה את הנזקים שנגרמו בשל טעויות שהיו בהסכם החכירה.
מועצת העירייה החליטה למכור את זכויותיה על המגרש ליזם, גם הפעם בלי לפרסם מכרז פומבי כנדרש. נמצא כי מועצת העירייה חזרה והסתמכה בהחלטתה זו לפטור את המכירה מחובת מכרז על חוות הדעת שנתן שבע שנים קודם לכן היועץ המשפטי החיצוני דאז, ולפיה מדובר ב"חלקת השלמה". העירייה הסתמכה על חוות הדעת, אף שחלפו שבע שנים מיום שנתן היועץ המשפטי החיצוני דאז את חוות דעתו, אף שחוות דעתו התייחסה להסכם החכירה ולא להסכם המכירה של מקרקעי העירייה, ואף שחוות הדעת לעניין החכירה התבססה על עובדה שגויה.
מימוש העסקה על אף היעדר אישור שר הפנים
אף על פי שלפי פקודת העיריות [נוסח חדש], אישור הסכם להחכרת מקרקעין של העירייה טעון אישור שר הפנים, ואף ששר הפנים לא אישר את העסקה להחכרת המקרקעין - העירייה לא ביטלה את ההסכם ונתנה היתרי בנייה על המגרש, ואף חתמה בהתבסס עליו על הסכם מכירה.
אף שתקפותו של הסכם המכירה הייתה מותלית באישור שר הפנים להסכם החכירה, שכאמור לא ניתן, אפשרה העירייה שלא כדין את השלמת עסקת המכירה, ובאוגוסט 2015 נרשם היזם כבעלים של 40.083% (חלקה של העירייה) במגרש א' בלשכת רישום המקרקעין.
השומה המוסכמת
שטחי המסחר שהובאו בחשבון בקביעת שווי זכות הבעלות בשומה המוסכמת: שווי המכירה של מקרקעי העירייה על פי הסכם המכירה נקבע בשומה מוסכמת שערך שמאי מקרקעין בהסכמת הצדדים (להלן - השמאי המוסכם).
השומה המוסכמת התבססה, בין השאר, על הסכמות בין העירייה לבין היזם שבגינן הופחתה הערכת השמאי. בחישוב השטחים בשומה המוסכמת הובאו בחשבון רק 1,902 מ"ר מסחר ולא 2,177 מ"ר מסחר, כמתאפשר על פי הוראות התכנית המפורטת החלה על המגרש וכפי שהותר בפועל בהיתר הבנייה, ואף נבנה בפועל. פער זה של 275 מ"ר גרם לקביעת שווי נמוך בכ-800,000 ש''ח לטובת היזם.
בדברי ההסבר להצעה לסדר היום לישיבת המועצה, שבמהלכה אושר הסכם המכירה, נכתב כי השומה המוסכמת מבוססת על מלוא זכויות העירייה על המגרש, כך שלפני חברי המועצה לא הוצגו העובדות כהווייתן.
קיזוז דמי החכירה המהוונים ששילם היזם: אף על פי שהיזם החזיק במגרש א' החל באוגוסט 2010 והחל בהקמת המבנים בשנת 2012, הסכימה העירייה, בניגוד לחוות דעתם של היועצת המשפטית דאז של העירייה ושל עורך דין חיצוני ששכרה את שירותיו המשפטיים להכנת הסכם המכירה, להשיב ליזם את דמי החכירה המהוונים בסך של כ-400,000 ש"ח לתקופה של שנתיים, שלא היה לה בסיס וללא נימוק ענייני.
ערכי הקרקע שנקבעו בשומה המוסכמת המעודכנת: בהערכת שווי זכויות הבעלות של העירייה על פי השומה המוסכמת שהכין השמאי המוסכם במרץ 2015 נקבע כי שווי מ"ר מבונה מסחר במגרש א' הוא 9,000 ש''ח. באותו מועד היו מונחות לפני העירייה שתי חוות דעת שמאיות שקבעו כי שווי מ"ר מבונה מסחר במגרש הנידון הוא 17,600 ש''ח. חוות הדעת הללו, שהעריכו את המגרש בשווי הגבוה ביותר מ-100% מהשווי שהעריך השמאי המוסכם, לא הובאו לידיעת חברי ההנהלה שדנו בהסכם המכירה בנובמבר 2014 ובמרץ 2015 ולא לידיעת מועצת העירייה שאישרה את הסכם המכירה במרץ 2015.
אף שלפני העירייה הוצג מידע שלפיו השמאי המוסכם מייצג חברה, המחזיקה בכמחצית ממניות היזם, העירייה לא בדקה את המידע ולא ביקשה חוות דעת משפטית בעניין זה.
התנהלות ראש העירייה
בפרוטוקולי העירייה נרשם כי ראש העירייה לא השתתף בדיונים ובהצבעות בשתי ישיבות ההנהלה ובישיבת המועצה, שבהן נידונה עסקת המכירה ליזם. ראש העירייה לא מסר הודעה בכתב למועצה על היותו במצב של חשש לניגוד עניינים לכאורה בנושא העסקה עם היזם, בעקבות נסיעתו לחו"ל עם היזם בתחילת שנת 2014 למשך שבועיים.
אף על פי שהיה כאמור במצב של חשש לניגוד ענייניים לכאורה, השתתף ראש העירייה בחודשים יולי 2014 עד מרץ 2015 בישיבות פנימיות של העירייה בנושא עסקת המקרקעין עם היזם, ואף היה ממוען באופן מתמשך לתכתובות בנושא שלחלקן אף הגיב והתייחס.
לא נמצאו מסמכים המתעדים את תוכן הישיבות שבהן נידונו והתקבלו ההחלטות בנושא הסכם המכירה והשומה המוסכמת, חלקן בהשתתפות ראש העירייה, עובדה הפוגעת בעקרון השקיפות ובכללי המינהל התקין.
ראש העירייה אמנם יצא מדיון ישיבת המועצה, שבה נידון עניין מכירת הקרקע ליזם, אך לאחר מכן שב אליו, התערב בו והכריע בשאלת חוקיותה של הישיבה. העובדה שראש העירייה בחר להתערב לקבלת החלטה להמשך הישיבה, אף שמנע עצמו מלהשתתף בישיבה עצמה, היא בגדר התערבות פסולה.
מתן היתרי בנייה שלא כדין
ועדת המשנה ורשות הרישוי המקומית אישרו בשנים 2008 עד 2015 מתן ארבעה היתרי בנייה ליזם להקמת מבנה בן שתי קומות (קומה תחתונה המיועדת למסחר ולחנייה וקומה עליונה המיועדת לשני אולמות - מרכז קונגרסים ואולם אירועים), בשטח עיקרי של 6,037 מ"ר ושטח שירות של 4,450 מ"ר - במגרש א'.
הוועדה המקומית שאמורה הייתה להיות אמונה על ניהול הליכי תכנון תקינים ומלאים בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) ותקנותיו לטובת ציבור התושבים, נתנה את היתרי בנייה שלא כדין, בלא שהיזם הגיש תכנית בינוי לאישור הוועדה המחוזית כדרוש בתכנית המפורטת. בכך סיכלה הוועדה המקומית את קיומו של הליך תכנון המבוסס על ראייה תכנונית כוללת ואפשרה קביעת עובדות מוגמרות על ידי היזם.
אף שהיתרי הבנייה שקיבל היזם כללו זכויות לאולמות אירועים ולמסחר, היטל ההשבחה ששילם היזם היה בגין זכויות למלונאות בלבד.
מתן טופס 4 שלא כדין
באוקטובר 2015 נתנה הוועדה המקומית אישור להספקת שירותים (טופס 4) לחיבור הבניין לחשמל. הבניין הוקם בסטייה מהיתר, בכך שבמקום הקמת יציע הוקמה קומה נוספת בחלק משטח המבנה. באי נקיטת צעדי אכיפה היטיבה העירייה עם היזם.
ההמלצות העיקריות
על העירייה לקיים הליך קבלת החלטות מסודר שיכלול קבלת מידע וחוות דעת מתאימות והבאת מלוא הנתונים לפני הנהלת העירייה ומועצת העירייה, לצורך גיבוש ההחלטה המיטבית בנוגע לעתיד זכויותיה על המקרקעין.
ככלל, כל התקשרות של עירייה למכירה או להקניית זכויות על קרקעות ציבוריות טעונה מכרז. את הפטור ממכרז יש להפעיל בצמצום, רק על סמך חוות דעת משפטית, העולה בקנה אחד עם הוראות החוק ועם הנחיות משרד הפנים.
מדיניות העירייה למכירת מקרקעין צריכה להתבסס על בדיקה עניינית ושיטתית הכוללת התבססות על נתונים ועל חווֹת דעת כלכליות לבחינת חלופות.
כדי להעריך את שווי זכויותיה של העירייה בעסקות שעמן היא מתקשרת עם גורמים פרטיים, על העירייה לבדוק סוגיות של חשש לניגוד עניינים של השמאי שלגביו הוא התבקש לתת חוות דעת שמאית ולקבל חוות דעת משפטית בהתאם.
על העירייה לפעול כמתחייב ממנה כנאמן הציבור ולשמור על זכויותיו בכל הנוגע לנכסים שבהם היא מחזיקה עבורו, ולהימנע מלהיטיב עם יזמים על חשבון נכסים אלה.
על ראש העירייה להבטיח כי ההחלטות במועצה יתקבלו אחרי שהובא מבעוד מועד לפני חברי המועצה מידע שלם.
על הוועדה המקומית ליתן היתר בנייה לאחר קיומו של הליך תכנון המבוסס על ראייה תכנונית כוללת, ולהקפיד על קיום כל התנאים שנקבעו בתכניות המפורטות החלות על השטח, ובכלל זה הכנת תכנית בינוי, כאשר נדרש הדבר.
נוכח הנסיבות שתוארו בדוח, ולפיהן עיריית ראשון לציון מכרה ליזם קרקע עירונית ללא מכרז וללא חוזה מאושר על ידי משרד הפנים ואיפשרה ליזם להקים מבנה מסחרי על הקרקע וליצור עובדות מוגמרות, וחמור מכך - נוכח העברת הבעלות על הקרקע על שם היזם בלשכת רשם המקרקעין, על העירייה ומשרד הפנים לבחון את ההשלכות המשפטיות של המצב שנוצר ולקבל בדחיפות החלטות על הצעדים האופרטיביים שניתן לנקוט כיום.
סיכום
העירייה היא גוף נבחר המשמש נאמן הציבור, המחויב להפעיל את סמכותו מתוך דאגה לאינטרס הציבורי. ההליכים שנקטו העירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שליוו את הקמת המתחם בפארק האגם על ידי היזם, נעשו אגב הפרת הדין, ותוך כדי מתן הטבות של ממש ליזם על חשבון הציבור, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם חובתן להחזיק ולנהל את נכסי העירייה וענייניה כנאמנת הציבור. העירייה נתנה עדיפות לקידום האינטרסים הפרטיים של היזם על חשבון האינטרס הציבורי, תוך כדי פגיעה בעקרון השוויון ומתוך פגיעה קשה באמון הציבור.
העירייה הפרה את הוראות הדין בכל הקשור לאישור עסקות מקרקעין על ידי שר הפנים, הוראות שנועדו להבטיח כי השיקולים במכירת נכס יהיו ענייניים וייעשו כדין ולתועלת הציבור. לפני חברי ההנהלה והמועצה לא הוצגו מלוא העובדות הרלוונטיות לעסקה, וגם העובדות שנמסרו להם לא היו מדויקות. בכך נפגעה אפשרותם לקבלת החלטה עניינית המאזנת בין טובת העירייה לבין טובת הציבור.
לראש העירייה הייתה היכרות מוקדמת עם היזם בתחילת שנת 2014, עובדה שהעמידה אותו במצב של חשש לניגוד עניינים לכאורה, אך למרות זאת היה מעורב בהליך קבלת ההחלטות ובדיונים פנימיים הקשורים ביזם בנושא עסקת המכירה, ופעל לקבל החלטה בישיבת המועצה בעניין עסקת המכירה.