רקע כללי
הרשות המקומית גבעת שמואל נוסדה בשנת 1944 ובשנת 2007 ניתן לה מעמד של עיר. תחום השיפוט של עיריית גבעת שמואל (להלן - העירייה או עיריית גבעת שמואל) משתרע על שטח של כ-2,624 דונם. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה התגוררו בה בשנת 2016 26,056 תושבים. העיר מדורגת באשכול 8 בדירוג החברתי-הכלכלי. מנובמבר 2008 מכהן מר יוסף ברודני בתפקיד ראש העירייה (להלן - ראש העירייה).
בשנת 2016 היה תקציבה של העירייה כ-146 מיליון ש"ח, ונשאר לה עודף תקציבי בסך של כ-1.5 מיליון ש"ח; בסוף השנה היה עודף מצטבר בתקציב הרגיל בסך כ-7.5 מיליון ש"ח; הגירעון הסופי בתקציב הבלתי רגיל (להלן - תב"ר) לסוף שנת 2016 היה 10.66 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט-דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות העירייה בנושאים של מתן תמיכות למוסדות ציבור ואישור תב"רים.
הליקויים העיקריים
ליקויים בקביעת התבחינים לתמיכה במוסדות ציבור
עיריית גבעת שמואל העניקה תמיכות לשתי תנועות נוער - בני עקיבא ועזרא (להלן - תנועות הנוער) ולעמותת הכדורסל - אליצור גבעת שמואל (להלן - קבוצת הכדורסל). התבחינים (הקריטריונים) שאישרה מועצת העירייה למתן תמיכות למוסדות אלו לא כללו פירוט ולא קבעו את משקלו של כל תבחין. כמו כן, בתבחינים בתחום הספורט חסרה טבלת ניקוד כנדרש על פי העקרונות שנקבעו בפסיקה כדי להבטיח הליך שקוף והוגן.
עיריית גבעת שמואל העניקה תמיכות גם לבית הספר התיכון ישיבת בני עקיבא גבעת שמואל (להלן - ישיבת בני עקיבא), ולכמה עמותות של בתי כנסת לשם השלמת הקמתם של בתי הכנסת שבנייתם הופסקה עקב מחסור בכספים. בנושא התמיכה במוסדות חינוך ובעמותות בתי כנסת לא אישרה מועצת העירייה תבחינים לתמיכות.
ליקויים בהליך תקצוב סעיפי התמיכה
הקביעה אילו עמותות יקבלו את התמיכה ובאיזה היקף רוקנה מתוכן את הליך הדיונים בוועדה המקצועית לתמיכות, ובכך הפכה את הוועדה למעשה לחותמת גומי להחלטות שהתקבלו חודשים קודם לכן בשלב קביעת התקציב.
בהעדר מסמכים המבהירים כיצד נקבעו סכומי התמיכה בסעיפי התקציב עד שנת 2017, לא יכלו חברי המועצה לבחון את סבירותו של תקציב התמיכות.
ליקויים בהליך מתן התמיכה
בניגוד לנוהל התמיכות, עד שנת 2017 לא ניתנו כלל חוות דעת של היחידות המקצועיות בעירייה המופקדות על התחום שבו פועלים מוסדות הציבור שהגישו בקשות לתמיכה.
העירייה לא קבעה מהם שיעורי התמיכה העקיפה הנובעת מהשימוש של תנועות נוער וקבוצת ספורט במתקניה, לא גבתה דמי שימוש כנדרש ולא נתנה לכך ביטוי בתקציבה.
בדיקת הליך מתן התמיכה לישיבת בני עקיבא העלתה ליקויים רבים שמרביתם נובעים מכך שמסלול התמיכות לא היה המסלול המתאים להעברת הכספים לישיבה. בחירת העירייה במסלול התמיכות להעברת הכספים לישיבת בני עקיבא הייתה כרוכה בשורה ארוכה של הפרת הוראות שנקבעו בנוהל התמיכות, ובעקבות זה גם הפרה של עקרונות המשפט המינהלי שהוא מיישם.
בניגוד לאמור בנוהל התמיכות המחייב כי ועדת המשנה לתמיכות תמונה מקרב חברי מועצת העירייה, מונו לוועדת המשנה לתמיכות גם המנכ"ל והגזבר של העירייה.
הליך אישור התמיכות להשלמת בניית בתי הכנסת נעשה בסדר הפוך מזה שנקבע בנוהל התמיכות שלפיו על הוועדה המקצועית לתמיכות לבחון תחילה את הבקשות, ורק לאחר מכן להעביר את המלצותיה לבחינת וועדת המשנה לתמיכות.
היועצת המשפטית לעירייה נעדרה מהדיון של הוועדה המקצועית לתמיכות בהשלמת בניית בתי הכנסת, על אף קביעת נוהל התמיכות כי ישיבות הוועדה המקצועית טעונות השתתפות כל חברי הוועדה או נציגיהם.
התמיכה לשיפוץ בית הכנסת לא אושרה במועצת העירייה ולא תוקצבה כנדרש, ובפועל לא אושרו תבחינים וממילא לא פורסמו. השלמת הבנייה של בתי כנסת של שתי עמותות אושרה על ידי המועצה, אף על פי שלא היו לה במועד זה תבחינים כנדרש.
אף על פי שמוסדות הציבור מקבלי התמיכה לא הגישו לעירייה דוחות תקופתיים - לא מילאה העירייה אחר הוראות נוהל התמיכות, המשיכה להעביר להם את כספי התמיכה ואף לא עיכבה את העברתם.
ליקויים בהליך אישור תב"רים
לפני מתן אישור לביצוע פרויקט מן הראוי שיוצגו לפני חברי מועצת העירייה הנתונים הרלוונטיים להחלטתם כדי שההחלטה תתקבל לאחר שבחנו את מכלול הצרכים ואת כל ההיבטים התכנוניים והכספיים ולאחר ששקלו את כל השיקולים הענייניים. להזמנות שנשלחו לחברי מועצת העירייה לקראת הדיון במועצה באישורי התב"רים לא צורפו דברי הסבר ונתונים רלוונטיים לצורך קבלת החלטה מיטבית ולקיומו של הליך תקין כנדרש.
לפני חברי המועצה לא הוצגה תכנית רב-שנתית או לכל הפחות תכנית שנתית שבה רוכזו נתונים בנוגע לצרכים של העיר ותושביה ושנקבע בה סדר עדיפויות ליישומם. כמו כן לא התקיים דיון של ממש בטרם הוחלט לאשר את התב"רים ולא נמצאו הנמקות להחלטות שהתקבלו בנוגע אליהם.
ברוב המקרים מצביעים חברי המועצה על כל התב"רים המועלים באותה ישיבה כמכלול, באופן שלא מאפשר לחברי המועצה להביע עמדה נפרדת לגבי כל תב"ר כראוי.
במשך כמעט שני עשורים, מאז שהודיע משרד הפנים על כוונתו לגבש נוהל מפורט בכל הנוגע להליך אישור התב"רים, ולמרות הערותיו של משרד מבקר המדינה בעניין זה בשני דוחות קודמים והתחייבותו למשרד מבקר המדינה להכין נוהל כזה - טרם גיבש משרד הפנים נוהל כאמור.
משרד החינוך אישר לעיריית גבעת שמואל תקציבים למימון פרוייקטים בלי לדרוש ממנה מסמכים ובכללם אומדן עלויות שמהם ניתן יהיה לקבל פירוט בקשר לייעודם.
ההמלצות העיקריות
כאשר העירייה מאשרת מתן תמיכה עליה להקפיד על כך שתהיה הלימה בין התחום הנתמך שנקבע בתבחין ובין הסעיף התקציבי שנקבע בתקציב השנתי.
על העירייה לכלול גם את עלות התמיכה העקיפה שהעניקה למוסדות ציבור בתחום הספורט ותנועות הנוער, בסעיף התמיכות המופיע בתקציבה.
על העירייה לצרף את הפרוטוקולים ואת המלצת הוועדה המקצועית לתמיכות לחומר שנמסר לחברי מועצת העירייה לקראת הדיון בתמיכות במועצת העירייה.
על העירייה לדרוש מתנועות הנוער בכל שנה לצרף לבקשה לתמיכה את הנתונים הכספיים של סניפי תנועות הנוער בגבעת שמואל.
על מועצת העירייה לאשר בקשות לתמיכות רק לאחר שהוועדה המקצועית לתמיכות בחנה את הבקשות, וועדת המשנה לתמיכות דנה בהמלצות הוועדה המקצועית והמליצה לפני מועצת העירייה על קבלתן או דחייתן.
על העירייה להקפיד על כך שהמוסדות המקבלים תמיכה יגישו לה דיווחים על התקציב וניצולו וכן דו"חות תקופתיים של הסניפים המקומיים בגבעת שמואל כנדרש בנוהל.
על העירייה לצרף לזימונים לישיבות המועצה הדנות באישור תב"רים, ובמועד שנקבע בפקודת העיריות [נוסח חדש], את כל ההסברים והמסמכים הנחוצים כדי שחברי המועצה יוכלו ללמוד ולהתכונן כראוי לדיון במועצה ולקבל החלטות מושכלות ומיטביות.
על העירייה להקפיד על הנמקת ההחלטות המתקבלות בישיבות מועצת הרשות ולתעד אותן בפרוטוקול, כדי שניתן יהיה לקיים בקרה על טיבן, ולאפשר לציבור לקבל תמונה שקופה ומהימנה של מדיניות העירייה ופעולותיה בכל הקשור לתקציבי הפיתוח בעיר.
על משרד החינוך להקפיד על כך שהנהלים שקבע ופרסם אכן ייושמו, ולהימנע מאישור בקשה לתקצוב מרשות מקומית שלא עמדה בדרישות שקבע.
סיכום
דוח זה מצביע על ליקויים בהליך של מתן תמיכות על ידי העירייה הנובעים מהפרת הוראות נוהל התמיכות, או הפעלתו בתחום לא מתאים. נוהל התמיכות גובש באופן שנועד להבטיח כי חלוקת התמיכות על ידי העירייה תיעשה באופן מיטבי ובצורה שוויונית בהתאם לאמות מידה ברורות תוך שקיפות מלאה. אי-קיום הוראות נוהל התמיכות על ידי העירייה פוגע בעקרונות היסוד של המשפט המינהלי.
בבסיסו של נוהל התמיכות נקבעה הדרישה לקביעת תבחינים ברורים ושוויוניים. היעדר תבחינים בחלק מהתחומים הנתמכים והיעדר תבחינים שוויוניים לחלק אחר של התחומים הנתמכים - עומדים בניגוד להוראות הנוהל ואף גררו בעקבותיהם הפרת דרישות נוספות של נוהל התמיכות: בהיעדר תבחינים לא נבחן עקרון השוויון על ידי היועצת המשפטית של העירייה; לא היה ביכולתה של הוועדה המקצועית לתמיכות לבחון את הבקשות בהתאם לתבחינים; ולעירייה לא הייתה אפשרות לקיים פיקוח על השימוש בתמיכה.
הדוח מצביע גם על התנהלות שלא איפשרה שקיפות מלאה בהליך של אישור התב"רים במועצת העירייה - לפני חברי מועצת העירייה לא הוצגו כל הנתונים הנדרשים שיאפשרו להם לקבל החלטה שקולה ועניינית לאחר שבחנו את הצרכים ואת כל ההיבטים התכנוניים והכספיים ולנמקה כנדרש.
על ראש העירייה, האחראי לכך שהעירייה תבצע את תפקידיה כראוי ולפי הדין, לדאוג באופן אישי כי העירייה תפעל להסדרת נושא התמיכות ולתיקון הליקויים שהצביע עליהם משרד מבקר המדינה בדוח זה.
על משרד הפנים לגבש ללא דיחוי נוהל אחיד לטיפול בתב"רים ולפרסמו בחוזר מנכ"ל המשרד. על משרד הפנים גם להשלים לאלתר את ההטמעה של המערכת הממוחשבת לניהול תב"רים.
בעקבות הביקורת אישרה מועצת עיריית גבעת שמואל תבחינים חדשים במרץ 2018; באפריל 2018 אישרה מועצת העירייה תיקון סעיפי תקציב הנוגעים לתמיכות.