גביית ארנונה ממשרד הביטחון
דוח מעקב
דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2005, בפרק "גביית מסים, אגרות והיטלים של רשויות מקומיות ממשרד הביטחון", עמ' 282-233
תקציר
רקע כללי
בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח-1998, הוטלה חובת תשלום ארנונה על נכסי מערכת הביטחון (צה"ל, משרד הביטחון ויחידות הסמך שלו) בשיעור 30% משיעור המס המלא שנקבע בצווי הארנונה של הרשויות המקומיות.
אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים במשרד הביטחון (להלן - אמו"ן), מרכז את הטיפול בתשלומי הארנונה לרשויות המקומיות בגין מחנות ומתקנים של צה"ל.
לפי נתונים שמסר אמו"ן, בשנת 2017 שילם משרד הביטחון ארנונה עבור 611 מחנות ומתקנים הנמצאים בתחום שיפוטן של 96 רשויות מקומיות, ומשמשים בעיקר את צה"ל. ב-2015 העביר משרד הביטחון לרשויות המקומיות תשלומי ארנונה בסך 529 מיליון ש"ח בקירוב, ב-2016 העביר כ-572 מיליון ש"ח וב-2017 כ-320 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר עד דצמבר 2017 (להלן - מועד הבדיקה) בדק משרד מבקר המדינה את נושא גבייתם של המסים המגיעים לרשויות מקומיות ממשרד הביטחון . הבדיקה נערכה בארבע רשויות מקומיות: עיריות כפר יונה וצפת והמועצות האזוריות באר טוביה וגן רווה, שבתחומי שיפוטן (להלן - תחומיהן) מצויים 12 מחנות ומתקנים של צה"ל; ובמשרד הביטחון - באמו"ן ובאגף הנדסה ובינוי (להלן - אגף בינוי). בדיקות השלמה נערכו במשרד הפנים.
הליקויים העיקריים
אופן סיווגם של נכסי משרד הביטחון וצה"ל
18 רשויות מקומיות קבעו בצווי המסים שלהן תת-סיווגים נפרדים לנכסים של משרד הביטחון או צה"ל, בניגוד לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן - פקודת הפיטורין) ולחוזר מנכ"ל משרד הפנים מ-2004.
המועצה האזורית באר טוביה סיווגה נכסים שלא על פי הסיווג המתאים ביותר המופיע בצו המסים שלה. המועצה האזורית גם פטרה מתשלום ארנונה את מחנות הצבא שבתחום שיפוטה בגין שטחי קרקע, או שהסכימה על תשלום חלקי בלבד משטחים אלה, בניגוד לקביעות בתי המשפט. נמצאו הבדלים גם באופן סיווג מבנים ומתקנים המצויים במחנות הצבא, ולעתים גם בסיווגם של מבנים ומתקנים דומים המצויים במחנות שונים בתחום שיפוטה של אותה רשות מקומית.
אופן בירור המחלוקות בין הצדדים
משרדי הפנים, האוצר והביטחון לא הגיעו להסכמה, בנוגע לחיובי הארנונה של מחנות צה"ל ומתקני משרד הביטחון ובשל כך לא גובשו תקנות מתאימות בעניין נכסים אלו. המחלוקת המתמדת בינם ובין הרשויות המקומיות גורמת להשקעת מאמצים וזמן רב מצד נציגי הרשויות המקומיות ומשרד הביטחון בהשגת הסכמים, ובכך נגרם נזק כספי לקופה הציבורית.
עיריית צפת והמועצה האזורית גן רווה לא יישמו את הליך הבירור המוקדם לפתרון המחלוקת עם משרד הביטחון, לפני הגשת תביעה לבית המשפט, כפי שנקבע בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה שעודכנה ב-2003 ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים מ-2004.
המחלוקות הרבות שהתגלעו בין משרד הביטחון ובין הרשויות המקומיות הניעו את הרשויות המקומיות לשכור שירותים מקצועיים בעלות לא מבוטלת לצורך המדידות במחנות הצבא ולצורך ניהול ההליכים המשפטיים. משרד הביטחון וצה"ל נאלצו אף הם להקצות לשם כך משאבים רבים (בעיקר כוח אדם).
משרד הפנים ומשרד הביטחון טרם קידמו חקיקה בעניין אי-חיוב שטחים סגורים בארנונה.
המדידות במחנות צה"ל
לאורך שנים, לא התיר משרד הביטחון למודדים מטעם הרשות המקומית, שהנם בעלי סיווג בטחוני מתאים, לערוך מדידות או לאפשר להם סיורים במחנות צה"ל. התנגדותם של גורמים בצבא ובמשרד הביטחון לאפשר למודדים מטעם הרשויות המקומיות לערוך מדידות או לאפשר להם סיורים בתוך מחנות הצבא, מאלצת את הרשויות המקומיות להגיש תביעות משפטיות ומולידה מחלוקות מיותרות. התנהלות זאת של משרד הביטחון גם מונעת מהרשויות המקומיות מידע אמין על הנכסים הנמצאים בתחומן, ומקשה עליהן לקבוע את סכום מסי הארנונה ולגבותם - מדיניות שאמורה להתבסס על מידע מלא ואמין.
בניגוד להצעת תכנית העבודה לשנת 2016, משרד הביטחון לא מדד בשנת 2016 (באמצעות אגף הבינוי) מחנות של חיל האוויר וחיל הים, ואילו בשנת 2017 מדד מחנות יבשה ומחנות אוויר בתחומיהן של שלוש רשויות מקומיות בלבד, אף על פי שאגף התכנון של צה"ל (להלן - אג"ת) אישר תכנית מדידות רחבה יותר לשנה זו. לפיכך, אין בידי משרד הביטחון והרשויות המקומיות נתונים מעודכנים על כלל מחנות הצבא שבגינם משולמת ארנונה. חמור במיוחד הוא ביצוע מדידות במחנות ובמתקנים מעטים בלבד המשמשים את חיל האוויר; היעדר מדידה של מחנות אלה ואי-המצאת תוצאותיה יוצרות עיוות בגביית ארנונה ועל כן עלולות להוליד תביעות משפטיות נגד משרד הביטחון ואולי גם נגד הרשויות המקומיות שמבצעות אכיפה בררנית.
בשנת 2016 עיכב אגף הבינוי במשך 4 - 12 חודשים את העברת התוצאות של מדידת המחנות, לרשויות המקומיות.
שנים רבות לא דיווח משרד הביטחון למועצה האזורית באר טוביה על מחנות צבא שבתחומה וממילא לא שילם ארנונה בגינם. עניין זה התגלה בידי מודד מטעם המועצה, בעת וידוא המדידות של משרד הביטחון. מנגד, משרד הביטחון המשיך לשלם ארנונה בגין כמה מחנות בתחומיהן של המועצות האזוריות באר טוביה וגולן, שהמבנים בהם פורקו או ננטשו זה מכבר.
ההמלצות העיקריות
ביטול מעמדם של יישובי עולים (לרבות ערי עולים) עלול להסב פגיעה ממשית בהכנסותיהן השוטפות של רשויות מקומיות חלשות, שהפיצוי שיינתן להן מתקציבה של הקרן לצמצום פערים יופחת בהדרגה עד לאפס. ביטול המעמד כאמור עלול להגביר מאוד את תלותן בהגדלתו של מענק האיזון . אשר על כן, מן הראוי שמשרדי הפנים והאוצר יעקבו אחר הנתונים המתקבלים מגזברי הרשויות המקומיות והעולים מהדוחות הכספיים שלהן, כדי לעמוד על ההשלכות של ביטול מעמד יישובי עולים ולוודא שהמנגנון שקבעו נותן מענה מתאים לשינוי.
כדי להבטיח שמבנים ומתקנים במחנות צבא יוגדרו באופן הולם ואחיד, ושמבנים ומתקנים דומים בבסיסים שונים לא יסווגו באופן שונה אלה מאלה, על משרדי הפנים והאוצר, בהתייעצות עם משרד הביטחון, לגבש רפורמה מקיפה בנושא ולקבוע תקנות לסיווגים מתאימים לשימושים הייחודיים הנעשים במחנות צה"ל ובמתקני משרד הביטחון. גם בעניין תוקפם של ההסכמים עם רשויות מקומיות, על משרד הביטחון לגבש עמדה מוסכמת בשיתוף משרד הפנים והרשויות המקומיות.
על הרשויות המקומיות לבסס בחוות דעת משפטית מתן פטור עבור שטחי קרקע של מחנות צבא בתחומן. הצורך בחוות הדעת נובע מהעובדה שהפסיקה מחייבת שטחי קרקע מגודרים בתשלומי ארנונה גם אם לא נעשה בהם שימוש פעיל, מכיוון שמרווחים ביטחוניים או תפעוליים מונעים בפועל עשיית שימוש אחר בקרקע.
על משרד הפנים ומשרד הביטחון ליזום ולקדם מתן הנחיה בעניין אי-חיוב שטחים סגורים בארנונה, ובאופן זה למנוע תביעות מיותרות.
על אגף בינוי במשרד הביטחון לעמוד ביעדים השנתיים שקבע לעצמו בכל הנוגע למכסת בסיסים שעליו למדוד; על עובדי מדור ארנונה באמו"ן לקיים מעקב אחר מועד העברתן של תוצאות המדידות לרשויות המקומיות, ולהימנע מסחבת ועיכובים בעניין זה. בהיעדר מעקב, אין לדעת אם נשלחו תוצאות המדידות לכל הרשויות המקומיות ומתי. יתר על כן, עיכוב ממושך בהעברת התוצאות עלול להוליד תביעות משפטיות מצד הרשויות המקומיות והתדיינויות מיותרות.
על 18 הרשויות המקומיות שקבעו בצווי המסים שלהן סיווג נפרד לנכסי המדינה בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם פקודת הפיטורין ועם חוזר מנכ"ל משרד הפנים מ-2004, לבטל את הסיווג הנפרד.
מחובתן של המועצות האזוריות באר טוביה וגן רווה, ושל הרשויות המקומיות האחרות בתחומיהן קיימים מחנות צבא, לחייב את משרד הביטחון בארנונה ולגבותה לפי השטחים הקיימים בפועל ולפי סוגי השימוש הנעשים בנכסים.
סיכום
דוח זה בדק את אופן גביית הארנונה ממשרד הביטחון בעבור 12 מחנות ומתקנים של צה"ל בארבע רשויות מקומיות. הדוח עסק בעיקר בפעולות להסדרת החקיקה באופן חיוב הארנונה של נכסי משרד הביטחון ודרך גיבוש ההסדרים בין הרשויות המקומיות ובין משרד הביטחון.
העובדה שלא נקבעה מערכת הסדרים מוסכמת וסופית בעניין גביית מסים, בין הרשויות המקומיות ובין משרד הפנים ומשרד הביטחון, עלולה לפגוע בפוטנציאל הגבייה של הרשות המקומית וכתוצאה מכך בהיקף השירותים שהיא יכולה לתת לתושבים. גיבושם של הסדרים לא שוויוניים בין רשויות מקומיות שונות, כפי שעולה מדוח זה ומדוח 2005, מנציח אפליה בין רשויות מקומיות. ראוי אפוא כי מקבלי ההחלטות ברשויות המקומיות, במשרדי הביטחון, הפנים והאוצר יפעלו להסדרתם של כל הליקויים שפורטו בעניין זה בדוח הנוכחי ובדוח מ-2005 שפרסם מבקר המדינה. נושאים שלא תהיה עליהם הסכמה, מן הראוי שיובאו לדיון בממשלה והיא תכריע בהם ואילו מחלוקות שיוותרו בתחומים משפטיים יובאו להכרעה בפני היועץ המשפטי לממשלה.
דוח זה מצביע על התנהלות לא ראויה של משרד הביטחון בכל הנוגע למגעיו עם הרשויות המקומיות שנזכרו. התעלמות משרד הביטחון מפניות ומן המסמכים שגובשו, וכן הסחבת וההתחמקות מביצוע המדידות במחנות הצבא השונים, אילצו את הרשויות המקומיות להגיש תביעות משפטיות ולהגיע עם המשרד להסדרי פשרה.
על פי האמור בדוח זה, צרכיה של מערכת הביטחון והשימושים הצבאיים של המתקנים השונים, מחייבים החלת מערכת כללים שונה על מחנות הצבא. אשר על כן, על משרד הביטחון להמשיך ולרכז את מאמציו בקידום חקיקה בעניין זה. ראוי שיחסים בין משרדי ממשלה ובין רשויות מקומיות יהיו מושתתים על הגינות ותום לב הדדיים.
על מנכ"ל משרד הביטחון לפעול ללא דיחוי לתיקון כל אחד מן הליקויים שפורטו בדוח זה ועלו גם בדו"ח 2005. על ראשי הרשויות המקומיות לפעול לתקן לאלתר את הליקויים כפי שפורטו בדוח.
משרד הפנים הוא הגוף המאסדר והאחראי לתפקודן של הרשויות המקומיות ואשר על כן עליו להיות מעורה בפעולות הנדרשות מהרשויות המקומיות גם בנושא הנדון. על משרדי הפנים והביטחון מוטלת החובה להתגבר על חילוקי הדעות ביניהם, להגיע להסכמה על רפורמה מקיפה ולגבש תקנות מתאימות בכל הנוגע להסדרי הארנונה המשולמים על ידי משרד הביטחון לרשויות המקומיות, לרבות התאמת צווי המסים של הרשויות המקומיות לשימושים ולמתקנים הצבאיים.