הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הראל

רקע כללי

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הראל (להלן - הוועדה המקומית הראל, הוועדה המקומית או הוועדה) הוקמה על פי סעיף 19 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), ואחראית ליישום הוראות החוק במרחב התכנון המקומי של הוועדה. תחומי מרחב הוועדה כוללים שלוש מועצות מקומיות: המועצה המקומית מבשרת ציון, המועצה המקומית אבו גוש והמועצה המקומית קריית יערים. מרחב תכנון הוועדה משתרע על שטח של כ-9,000 דונם, ואוכלוסייתו מונה כ-35,000 תושבים. הוועדה נתונה לפיקוחן של יחידת הבקרה על ועדות מקומיות במינהל התכנון שבמשרד האוצר ושל הוועדה המחוזית ירושלים. פעולות האכיפה מפוקחות על ידי היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד האוצר ועל ידי היחידה להנחיית תובעים במשרד המשפטים. גב' רות שוורץ-חנוך מכהנת כיו"ר הוועדה, מר מיכאל קפון מכהן כמהנדס הוועדה ועו"ד יוסי חביליו הוא תובע הוועדה ויועצה המשפטי.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט 2017 עד דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הוועדה המקומית הראל בשנים 2017-2014 בתחומי הפיקוח על הבנייה ואכיפת הדין; כמו כן נבדקו היבטים מינהליים נוספים בפעילותה. בדיקות השלמה נעשו במועצה המקומית מבשרת ציון, במינהל התכנון במשרד האוצר (להלן - מינהל התכנון) ובמשרד הפנים.

הליקויים העיקריים

משרדי הוועדה

הוועדה פועלת במבנה שאינו הולם את צרכיה; המבנה הקיים צפוף ופוגע במעמדה הציבורי וביכולתה לתפקד ביעילות ולהעניק שירות נאות לתושבים. לחלק מהעובדים בוועדה אין עמדת עבודה, והם מבצעים את עבודתם ביושבם בחדר הישיבות או בשיטת "הכיסא החם". שלושת עובדי מחלקת הפיקוח עובדים בחדר קטן ובו שתי עמדות עבודה בלבד, שבו הם גם מקבלים קהל, באופן שאינו מאפשר לשמור על פרטיותם של הפונים ומקשה לבצע חקירות כנדרש.

מבנה הוועדה אינו נגיש לאנשים עם מוגבלות, וכדי להגיע מהחנייה במפלס הרחוב אל מבנה הוועדה יש לעבור גרם מדרגות. בעקבות הביקורת הונגש המבנה מבחוץ, אולם יש להנגישו גם מבפנים, מפני שרוחב הפתחים שבמבנה צר ואינו מאפשר לנוע במבנה הוועדה בכיסא גלגלים והשירותים אינם מותאמים כלל לאנשים עם מוגבלות.

המועצה המקומית מבשרת ציון אינה משתפת פעולה עם הוועדה, ומערימה קשיים על מאמצי הוועדה להרחיב את המבנה הקיים הנמצא בבעלות המועצה.

היבטים מינהליים בתפקוד הוועדה

שר האוצר לא מינה אף לא נציג ציבור אחד שיש לזמן על פי החוק לדיוני הוועדה כנציג בעל דעה מייעצת. אי-מינוי הנציגים פוגע בשקיפות של דיוני הוועדה ובבקרה המקצועית על החלטותיה.

הוועדה לא פרסמה את ההסדרים המותנים שהיא קבעה מול חשודים בעבירות תכנון ובנייה, כנדרש בחוק סדר הדין הפלילי, התשמ"ב-1982, אף שבשנת 2016 נערכו כ-30 הסדרים. פרסום ההסדרים מבטיח שקיפות לגבי הפעלת שיקול הדעת בקבלת ההחלטה לסגירת התיק בהסדר ולהגברת אמון הציבור ברשויות החוק.

העתקים מהסדרים למניעת ניגודי עניינים שערך משרד הפנים לחברי הוועדה לא נמצאו במשרדי הוועדה, והדבר מנע מהיועץ המשפטי של הוועדה את האפשרות לפקח על יישומם.

הפיקוח על הבנייה ואכיפת הדין: ליקויים ארגוניים

הוועדה לא איישה את התקן של מנהל מחלקת הפיקוח מינואר 2014 ועד מועד סיום הביקורת.

למחלקת הפיקוח בוועדה אין נהלים המסדירים את מכלול תהליכי העבודה. כך למשל לא נקבע נוהל להנחיית המפקחים בדבר תדירות הביקורים באזורי מרחב התכנון, ולא נקבעו מועדים קבועים לבדיקות מפקחים במהלך ביצוע עבודות של בנייה חדשה.

הוועדה לא קבעה למפקחים תכניות עבודה שוטפות, והפיקוח על הבנייה בתחום הוועדה אינו יזום אלא מתבסס בעיקר על תלונות תושבים.

ליקויים בפעולות הפיקוח והאכיפה

מחלקת הפיקוח בוועדה אינה מקיימת מעקב אחר פקיעת אישורים לשימושים חורגים. בהיעדר מעקב נפגעת ההרתעה, והוועדה מפסידה הכנסות נוספות מהיטלי השבחה עקב שימושים חורגים ללא אישור או שפג תוקף אישורם.

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי בשנים שנבדקו חל גידול בתפוקות הוועדה בכל הנוגע לדוחות פיקוח, להגשת כתבי אישום ולצווי הפסקת עבודה מינהליים. עם זאת, הוועדה ממעטת מאוד להוציא צווי הריסה מינהליים והצווים שהוצאו כמעט אינם מבוצעים.

הוועדה המקומית ותובע הוועדה אינם מדווחים כלל ליחידה הארצית לפיקוח על הבנייה על הרשעות לצורך רישום במרשם הפלילי כנדרש בדין. כמו כן, הוועדה אינה פועלת לרישום הערות בפנקסי המקרקעין בדבר צווי ההריסה, אף שבית המשפט הורה על כך בעשרות רבות של פסקי דין בשנים 2017-2013.

הוועדה אינה מנהלת מעקב סדור אחר ביצוע צווי הריסה שיפוטיים, ובעשרות רבות של מקרים נותרו חריגות הבנייה על כנן, והוועדה המקומית לא עמדה על ביצוע גזרי הדין.

דוגמאות לליקויים בתהליכי הפיקוח והאכיפה

בביקורת נמצאו כמה מקרים המדגימים ליקויים בתחום הפיקוח והאכיפה, למשל: עבירות בנייה שאינן מאותרות בעודן באִבָּן, הימשכות הליכי האכיפה ואי מיצוי כל פעולות הפיקוח והאכיפה כמו כן נמצאו עבירות בביתו של נבחר ציבור ובתחום בית ספר של רשות מקומית, כמפורט להלן.

עבירות בנייה בביתו של נבחר ציבור: נמצא כי ראש מועצת אבו גוש, מר עיסא ג'בר לא ציית לגזר דין של בית המשפט בכל הנוגע להסדרת בנייה בלתי חוקית בהיקף נרחב. מאז מתן גזר הדין, לפני למעלה משנתיים, ועד מועד סיום הביקורת לא מילא ראש המועצה אחר ההסדר המדורג להריסת חלקים מהבנייה הבלתי חוקית כפי שקבעה הוועדה המקומית, כתנאי להליך ההסדרה, ואף לא פעל להריסתה באופן מלא כמתחייב על פי גזר הדין. התנהלות זו מעלה חשש כי פעולותיו של מר ג'בר נועדו לחמוק מהסדרת הבנייה הבלתי חוקית בביתו או מהריסתה. מדובר בהפרה בוטה של הוראות חוק התכנון והבנייה והדבר חמור במיוחד לנוכח היותו נבחר ציבור המשמש דוגמה לציבור.

עבירות בנייה בתחום בית ספר של רשות מקומית: בתחום בית ספר ששטחו בבעלות המועצה המקומית מבשרת ציון הוצב מבנה בשטח של כ-264 מ"ר ללא היתר כנדרש. המבנה מהווה מפגע בטיחותי וחזותי. הדבר חמור במיוחד, גם משום שעל המועצה לשמש דוגמה לתושבים.

אי שמירה על עצים בוגרים: נמצא כי היתרי בנייה שנתנה הוועדה במתחם למגורים בקריית יערים לא כללו הוראות לשמירה על העצים הבוגרים כקבוע בתכנית החלה על המקום, והוועדה לא נקטה פעולות פיקוח ואכיפה כדי להבטיח את השמירה עליהם. לכן נעקרו שלא כדין עצים רבים שנועדו לשימור, ונפגעה השמירה על ערכים סביבתיים.

ההמלצות העיקריות

על הוועדה המקומית ועל המועצה המקומית מבשרת ציון לפעול יחדיו ללא דיחוי למציאת פתרון לבעיית המבנה שבו פועלת הוועדה וכן להנגשתו המלאה כמתחייב בחוק.

על שר האוצר לפעול לאלתר בהתאם להוראות החוק ולמנות נציגי ציבור לוועדות המקומיות, כדי להבטיח את הבקרה הציבורית על דיוניהן ולתרום למקצועיותם.

על הוועדה המקומית לנקוט פעולות אכיפה עקיבות ותקיפות כדי להבטיח את תכליות התכנון, כדי להרתיע עבריינים וכדי לחזק את שלטון החוק. למרות השיפור בתפקודה בעניין זה, עליה לפעול בכל מאודה לאיתור עבירות בנייה בעודן בשלביהן הראשונים, לעקוב אחר פקיעת תוקף של שימושים חורגים ולהמשיך לפעול למיגור הבנייה הבלתי חוקית במרחב הוועדה בכל הצעדים העומדים לרשותה, לרבות הריסת בנייה לא חוקית.

על הוועדה לאייש בהקדם את התקן למנהל במחלקת הפיקוח. עליה גם להסדיר בנהלים ברורים ומפורטים את אופן פעילות המפקחים ואת כלל תהליכי הפיקוח והאכיפה שהיא מבצעת. כמו כן עליה לקבוע תכניות עבודה, ובהן מדדים להשגת יעדי הפיקוח והאכיפה עבור המפקחים, שיבטיחו, בין השאר, פיקוח יזום ואיתור מוקדם ככל הניתן של עבירות בנייה.

על הוועדה לדווח למנהל היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה לאלתר על העבירות בתחומה, לצורך רישומן במרשם הפלילי, ולהודיע על כך למי שעלול להיפגע, כנדרש בתקנות. על הוועדה המקומית הראל ועל היועץ המשפטי שלה לפעול לאלתר להסדרת רישום הערות בפנקס המקרקעין כנדרש בחוק ובהתאם לקבוע בפסקי הדין כדי לחזק את ההרתעה.

על ראש המועצה המקומית אבו גוש, כנבחר ציבור המשמש דוגמה בהתנהלותו לתושבי הרשות שבראשה הוא עומד ולציבור בכלל, חלה, ביתר שאת, החובה לציית להוראות החוק ולהחלטות בית המשפט. עליו להסדיר לאלתר את המבנים הבלתי חוקיים בביתו או לפעול להריסתם.

על המועצה המקומית מבשרת ציון לפעול בשיתוף פעולה עם הוועדה בכל הקשור להרחבת מבנה הוועדה הנמצא בבעלותה. כמו כן עליה לפעול להסדרת המבנה הבלתי חוקי שהוצב בבית ספר ששטחו בבעלותה. כרשות ציבורית חלה עליה חובה מוגברת להקפיד על הוראות החוק ולשמש דוגמה ראויה לתושביה.

סיכום

דוח זה מעלה ליקויים מהותיים הנוגעים לתפקודה של הוועדה המקומית הראל בתחומי הפיקוח, האכיפה והמינהל התקין. בעקבות הביקורת החלה הוועדה בתיקון חלק מהליקויים שנמצאו, ויש לברך על כך.

לצד שיפור מסוים בתפקודה בהיבטים של פיקוח ואכיפה, נמצאו ליקויים כגון היעדר נוהלי עבודה ותכניות עבודה, היעדר מעקב אחר פקיעת תוקף שימושים חורגים, ליקויים בהעברת מידע למרשם הפלילי ולרשם המקרקעין ואי-אכיפת צווים שיפוטיים. במקרים רבים המבנים הבלתי חוקיים נותרו על כנם ופעולות האכיפה לא השיגו את מלוא יעדיהן עד כדי מצב בו "איש הישר בעיניו יעשה". עוד נמצאו עבירות בנייה בביתו של נבחר ציבור ובשטח בית ספר של רשות מקומית אשר פוגעות בשלטון החוק ומערערות את אמון הציבור.

על הוועדה המקומית לפעול לחיזוק מערך הפיקוח והאכיפה אגב תיקון הליקויים שהועלו בדוח ולבצע צעדי אכיפה משמעותיים נגד מפרי החוק. לנוכח מאפייני עבירות הבנייה בתחומי הוועדה וחומרתן, עליה לפעול למיגור הבנייה הבלתי חוקית בעודה באִבּה וליצירת הרתעה של ממש כדי לשמור על האינטרסים של כלל הציבור ועל הערך של כיבוד שלטון החוק.​