מיגון ומקלוט בשטחן של רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי בצפון ובדרום

רקע כללי

האיום העיקרי על עורף מדינת ישראל הוא ירי טילים ורקטות בעלי חומר נפץ אשר בעת פגיעה בקרקע יגרמו לפיצוץ, שעלול לפגוע במבנים, בתשתיות ולסכן אף חיי אדם. המיגון הפיזי, המציב חיץ בין איום כזה ובין האוכלוסייה, נועד למזער את הפגיעות הפיזיות בבני אדם ואת מספר הנפגעים, וכפועל יוצא - להציל חיים. קיומו של אמצעי מיגון פיזי בכמות שתספק את צורכי האוכלוסייה הוא אפוא תנאי הכרחי בהתמודדות עם איום טילים ורקטות. לבד מהגנה על האוכלוסייה, מיגון זה נדרש גם כדי לאפשר שגרת חירום ולספק שירותים חיוניים לתושבים. אמצעי המיגון העיקריים הם אלה: מקלטים ציבוריים (שכונתיים) , מקלטים פרטיים בבנייני מגורים משותפים וכן מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"ד), קומתיים (ממ"ק) או מוסדיים (ממ"מ).

פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), שהוקם בנובמבר 1991, הוא בעל הסמכויות העיקרי להכין ולבצע את תכניות ההתגוננות האזרחית של המדינה. הוא גם האמון על הדרישות ההנדסיות שלפיהן יתוכננו וייבנו המקלטים והמרחבים המוגנים. לעומת זאת, על הרשויות המקומיות מוטלת האחריות להתקנת המקלטים הציבוריים ולתחזוקתם, להבטחת התקנתם של המקלטים הפרטיים ולתחזוקתם בצורה תקינה בידי בעלי בתים ובעלי מפעלים. פקע"ר הוא האחראי לוודא כי הרשות המקומית מממשת את אחריותה לתחזוקתם של המקלטים הציבוריים.

פעולות הביקורת

במחצית הראשונה של שנת 2017 מיפה משרד מבקר המדינה באמצעות שאלונים שנשלחו ל-71 רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי בצפון הארץ ובדרומה (להלן - הרשויות המקומיות שמופו) את מספר המקלטים הציבוריים, הפרטיים ואלו הממוקמים במוסדות חינוך ואת מצבם. מידע נוסף נאסף באמצעות השאלונים על אמצעי המיגון והציוד המצויים במקלטים הציבוריים ובמקלטים במוסדות חינוך כדי לברר אם די בהם כדי לאפשר שהייה ממושכת במקלטים בשעת חירום. באמצעות השאלונים נאסף גם מידע על התקציבים שהעבירו משרדי הממשלה לרשויות המקומיות לפעולות בתחום המקלוט ועל התקציבים שהרשויות המקומיות הקצו בעצמן.

בחודשים אוגוסט-נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את מצב המקלוט והמיגון ב-14 רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי, תשע בצפון וחמש בדרום (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו) . בייחוד נבחנו פערי המיגון והמקלוט בכל רשות . הבדיקה נעשתה בעיקר באמצעות סיורים שערכו עובדי המשרד ושיחות שקיימו עם קציני הביטחון ברשויות (להלן - הקב"ט או הקב"טים) ועם נושאי תפקידים אחרים רלוונטיים לנושא באותן רשויות מקומיות וכן באמצעות איסוף מסמכים מאותן רשויות. בדיקות השלמה נעשו בפקע"ר וכן במינהל לשירותי חירום במשרד הפנים, באגף הביטחון במשרד החינוך ובמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

אי-הכנת תכנית מיגון רשותית (תמי"ר)

נכון לסוף שנת 2017 לפחות 20 מועצות מקומיות ואזוריות במגזר הלא יהודי, שהן כ-24% מהרשויות המקומיות במגזר זה, טרם מיפו את השטחים המוגנים הציבוריים שבתחומיהן.

רק שלוש רשויות מקומיות מאלה שנבדקו (כ-21%), הכינו והשלימו תכניות תמי"ר.

פערי המיגון ברשויות המקומיות

נכון למרץ 2018, מנתוני פקע"ר עולה כי 39% מהאוכלוסייה (הכללית) הם בעלי מיגון צמוד (ממ"ד או מקלט פרטי); 35% מהאוכלוסייה הם בעלי מיגון לא צמוד (מקלט משותף או ציבורי) וכ-26% מהאוכלוסייה (למעלה מ-2 מיליון תושבים) הם ללא מיגון תקני, כלומר ללא מיגון כלל.

לכ-46% מהתושבים במגזר הלא יהודי (כ-550,000 תושבים) אין מיגון תקני.

ל-11 רשויות (מבין ה-71 שמופו) לא היה אפילו המידע הבסיסי כמה תושבים חסרי מיגון בתחומן, ושבע רשויות מקומיות נוספות (אום אל-פחם, אל-קסום, בוסתאן אל-מרג', מג'ד אל-כרום, נווה מדבר, נצרת, עספייא) מסרו כי לכל התושבים בתחומיהן או לרובם המוחלט אין מענה בתחום המקלוט. כך, לדוגמה, באום אל-פחם אין מיגון לשעת חירום לכ-50,000 תושבים ובנצרת לכ-73,000 תושבים. בכל אחת משאר הרשויות המקומיות ישנם מאות עד אלפים שהם חסרי מיגון.

לכמחצית מתושביהן של 59 רשויות מקומיות שמופו, אשר להן מידע על פערי המיגון הקיימים בתחומיהן, אין מיגון תקני. בסה"כ מסתכם מספרם בכ-420,000.

היעדר תכניות ממלכתיות להקטנת פערי המיגון

בספטמבר 2014 הקימה ממשלת ישראל ועדה והטילה עליה לגבש תכנית להסרת חסמים ולקיצור הליכים (בתחום מיגון בבתי מגורים), ובכלל זה תחומי האשראי, התכנון והרישוי, במטרה להקל בכל הארץ על בניית ממ"דים ופתרונות מיגון אחרים בבתי מגורים. ואולם אף שהוועדה סיימה את עבודתה במרוצת שנת 2016 והצעת המחליטים הופצה ביולי 2016 למשרדי הממשלה, לפני העברתה לאישור הממשלה, לא קודמה ההצעה מאז ולא הונחה על שולחן הממשלה בגלל מחלוקות בין משרדים שונים בדבר המקורות התקציבים שיאפשרו את ביצוע התכנית.

משרד האוצר מצדו לא הכין תכנית מקיפה וחלופית לזו של הוועדה שמונתה המיועדת לסגירת הפערים של המיגון והמקלוט במגזר הלא יהודי.

חוסר במקלטים ציבוריים ושכונתיים וחוסר בציוד חירום

רק ב-11 מ-71 הרשויות המקומיות שמופו קיימים מקלטים ציבוריים; ב-11 רשויות אלו, כולן בצפון הארץ, קיימים בסך הכול 29 מקלטים ציבוריים, אך בשלוש מהן קיים מקלט ציבורי אחד בלבד בכל רשות.

במסד הנתונים הממוחשב של פקע"ר לא הוכנסו המקלטים הציבוריים בתחום המועצות המקומיות מג'דל שמס, מסעדה, כפר כמא, עילבון ופקיעין (אל-בוקיעה).

במועצה המקומית מג'דל שמס קיים מקלט ציבורי, אך את הבניין שבו נבנה המקלט תפסה ללא רשות עמותה, והיא הרסה את שתי יציאות החירום שבו. משום כך אף שהמקלט יכול לשמש בעת חירום כמרחב מוגן, הוא אינו יכול לשמש מקלט ציבורי.

במרבית הרשויות המקומיות שבהן קיימים מקלטים ציבוריים חסרים מרבית האמצעים הדרושים לשהייה בהם בעת חירום. חלק מהמקלטים גם אינו מונגש למוגבלי ניידות, וחלקם אף אינם שמישים.

ב-11 הרשויות המקומיות שבתחומן קיימים מקלטים ציבוריים היה מחסור במרבית ציוד החירום הנדרש, על פי מפרט לתחזוקת מקלטים שקבע פקע"ר ועל פי ההנחיות לתחזוקת מקלטים. למרבית הרשויות היה חוסר בציוד החובה במקלטים, כפי שנקבע בתקנות, כגון ציוד לעזרה ראשונה, אלונקות ואמצעים לפינוי אשפה וביוב. במרבית המקלטים היה חוסר גם בציוד שעליו המליץ פקע"ר, כגון תאורת חירום, פנס; אמצעים לתקשורת טלפונית; רשת מחשבים אלחוטית; ומכשירי רדיו וטלוויזיה.

בקול קורא שהפנה ב-2016 משרד הפנים לרשויות המקומיות, במטרה לקבל מהן דרישות לצורך שיפור מוכנותן לחירום, לא נכללו בין הפרמטרים שהוגדרו כמרכיבים חיוניים והכרחיים בקביעת רמת המוכנות לחירום שני פרמטרים אלה: האחד - שדרוג, שיפוץ וטיפול במקלטים ציבוריים ובמקלטים במוסדות חינוך, והשני - רכישת ציוד חיוני הנדרש לשהייה ממושכת במקלטים בשעת חירום.

ליקויים בתחזוקת מקלטים ציבוריים

פקע"ר לא השתמש במלוא הסמכות שהוקנתה לו בחוק הג"א (התגוננות אזרחית) ולא דרש מחלק ניכר מ-11 הרשויות המקומיות אשר בתחומיהן מקלטים ציבוריים לתחזק אותם באופן סדיר כדי שיהיו מוכנים לשעת חירום.

בשנים 2015 עד 2017 ביצע פקע"ר בדיקות רק בשלוש מיבין 11 הרשויות המקומיות שבהן יש מקלטים ציבוריים. בנוגע למועצה מקומית נוספת מסר פקע"ר כי ביצע ביקורות בשנים אלו, אולם תוצאותיהן לא תועדו בכתב.

רק 17 מ-71 רשויות המקומיות שמופו ייעדו בתקציבן בשנים 2015 עד 2017 סכומים שישמשו אותן לפעולות בתחום המקלוט והמיגון.

ליקויים במיגון ומקלוט במוסדות חינוך

פערי המיגון במוסדות החינוך במגזר הלא יהודי הם למעלה מ-38% (כ-127,000 תלמידים ללא מיגון). למעשה, פערי המיגון גדולים בהרבה כי שטח המיגון בכל בית ספר המחושב לפי מספר הכיתות, כולל את התלמידים בלבד ואינו כולל את אנשי הצוות והמורים.

משרד החינוך לא ביצע ביקורות שוטפות על אמצעי המיגון והמקלוט הקיימים במוסדות החינוך ברשויות המקומיות שנבדקו ועל אמצעי המיגון שעליהן לתקן.

מנתונים על מצב המיגון והמקלוט במוסדות חינוך ב-44 רשויות מקומיות לא יהודיות ועל פערי המיגון בהם, כפי שמסרו למשרד מבקר המדינה הרשויות המקומיות האלה, עולה כי מצויים בהן כ-500 מוסדות חינוך (בתי ספר או גני ילדים) שאין להם מיגון כלל או שהמיגון הקיים אינו יכול להכיל את כל הלומדים בהם. בסך הכול לכ-83,000 תלמידים באותן 44 רשויות מקומיות אין מיגון בשעת חירום.

במרבית מוסדות החינוך שנבדקו חסר הציוד הנדרש על פי תקנות ההתגוננות, ובכלל זה ערכות עזרה ראשונה, מיכלי מי שתייה ומטפים תקינים. כמעט בכל מוסדות החינוך שנבדקו גם לא הותקנו סולמות ביציאות החירום הן על הקיר הפנימי והן על הקיר החיצוני של המקלט לירידה מאדן החלון של פתח יציאת החירום.

בחלק ממוסדות החינוך שנבדקו נעשה שימוש במקלטים כדי להחזיק בהם ציוד רב, ולמעשה הם נהפכו למחסנים, בניגוד לתקנות.

ליקויים במיפוי מקלטים בבנייני מגורים ומקלטים פרטיים

70 מבין 71 הרשויות המקומיות שמופו לא אימצו חוק עזר לדוגמה בדבר החזקת מקלטים שפרסם משרד הפנים בשנת 1975 ולא חוקקו חוק עזר מטעמן בדבר החזקת מקלטים; ל-40 מהן אף לא היה מיפוי של מיקום המקלטים הפרטיים ושל שמות בעליהם.

באשר לרשויות המקומיות שנבדקו: בשטחה של המועצה האזורית נווה מדבר אין כלל מקלטים פרטיים וגם לא מקלטים ציבוריים. גם בחלק ממוסדות החינוך במועצה אין מקלטים. בידי עיריית שפרעם והמועצה המקומית עספייא אין מיפוי של הממ"דים בתחומן ואין למחלקות ההנדסה בשתי הרשויות האלה אפילו הערכה גסה כמה בתים אינם ממוגנים, אף על פי שמדובר ברוב התושבים. גם בידי המועצות המקומיות יירכא, כפר כמא, לקייה, מג'דל שמס, מסעדה, מיעיליא ושגב-שלום והמועצה האזורית אל-קסום לא היה מיפוי של מיקום המקלטים הפרטיים ושל שמות בעליהם.

שום רשות מקומית מאלו שנבדקו לא הנהיגה ביקורות תקופתיות במקלטים הפרטיים כדי לוודא שהם מוכנים לשעת חירום וכדי לוודא שהם כשירים ושמישים.

ההמלצות העיקריות

על פקע"ר וראשי הרשויות המקומיות לשלב ידיים ולתת עדיפות עליונה להכנת תכנית מיגון, ויפה שעה אחת קודם.

על כל רשות מקומית להשלים את ציוד החירום החסר במקלטים הציבוריים שבתחומה, לשמור עליו מפני נזק או אובדן ולהחזיקו, כך שבעת הכרזת מצב הכן אפשר יהיה להשתמש בו. על הרשויות המקומיות שנבדקו למצוא מקורות מימון - חיצוניים ופנימיים - כדי לשפר הן את מצבם הפיזי של המקלטים והן את הלוגיסטיקה הכרוכה במוכנות, ובכלל זה אספקת ציוד, תרופות ומזון למקלטים.

על משרד החינוך להרחיב את הנתונים שבידיו על פערי המיגון במוסדות חינוך, גם בנוגע למבנים של גני ילדים, ולקיים פיקוח ובקרה שוטפים על ציוד החירום ועל אמצעי המיגון בכל מוסדות החינוך. לא זו אף זו, עליו לכלול בנתונים את המורים ואת אנשי הצוות בכל מוסד חינוכי, ולדרוש כי יתווספו שטחים ממוגנים עבור הצוות בבתי ספר המצויים בבנייה או בהרחבת בנייה.

על הרשויות המקומיות לממש את אחריותן גם בעניין המקלטים הפרטיים והממ"דים. על הרשויות המקומיות למפות את המקלטים הפרטיים והממ"דים בתחומיהן כדי ליצור מאגר מידע מלא ומדויק על מקומם, על מצבם ועל כשירותם. כמו כן, על הרשויות המקומיות לחוקק חוק עזר לתחזוקת המקלטים ואזי להפעיל את סמכותן ולהנהיג ביקורות תקופתיות במקלטים הפרטיים כדי לוודא שהם מוכנים לשעת חירום. אם בעלי הנכס לא יחזיקו את המקלטים הפרטיים והממ"דים שברשותם כשירים ושמישים ולא יפעלו לתיקון הליקויים המועלים בביקורות השוטפות, על הרשויות המקומיות לפעול נגדם לפי סמכותן בחוק.

באשר לפערי המקלוט - ראשית על הרשויות המקומיות שנבדקו לפעול לפי הנחיות תיק האב  ולבנות מסד נתונים בנוגע לפערי המקלוט הקיימים כך שיוכלו לתכנן את חלוקת האוכלוסייה למקלטים, ציבוריים ופרטיים, בשעת חירום. שנית, פערי המקלוט הגדולים ברשויות המקומיות שמופו בכלל ובאלו שנבדקו בפרט מחייבים את הרשויות המקומיות לערוך סקר מקיף ומפורט בהנחיה מקצועית של פקע"ר ולהביא את תוצאותיו לפני ראשי השלטון המרכזי והמקומי לדיון. זאת כדי שיוכלו לקבל החלטות בדבר התהליך שיש להניע כדי לסגור את הפערים האלה, לרבות הקצאות משאבים לפי תכניות רב-שנתיות, הן לפתרונות מקלוט ומיגון ולקביעת מרחבי מיגון בתחומי הרשויות האלה והן בכל הקשור למצבם הפיזי והלוגיסטי של המקלטים הקיימים.

על כל הרשויות המקומיות שבשטחן מצויים מקלטים ציבוריים לדאוג לזמינותם ולציודם במה שנדרש כדי שישמשו מרחב מוגן בעת חירום ויתנו מענה לאוכלוסייה גם כאשר יהיה צורך בשהייה ארוכה בהם.

סיכום

בדיקת מצב המקלוט והמיגון ברשויות מקומיות במגזר הלא יהודי העלתה כי קיימים פערי מיגון עמוקים במגזר הלא יהודי: ברוב הרשויות המקומיות חסרים מקלטים ציבוריים וממ"דים, וחסר מיגון גם במוסדות חינוך. למעלה מ-38% מהתלמידים במגזר הלא יהודי הם חסרי מיגון, ובחלק ממוסדות החינוך אין שטח מוגן כלל. מצב זה חושף תושבים רבים, תלמידים ואנשי צוות, לרבות הסגל החינוכי במוסדות חינוך, לאיום ממשי על חייהם בעת התקפות טילים ורקטות על העורף.

הדוח מצביע גם על כך שהמקלטים הציבוריים המועטים הקיימים בתחום הרשויות הלא יהודיות אינם מתאימים לשהייה ממושכת, חלקם אינם כשירים ולעתים אף מוזנחים. ברובם המכריע אין האמצעים הבסיסיים הדרושים אף לשהייה קצרה.

תחום המקלוט נמצא באחריותן הבלעדית של רשויות השלטון (קרי משרדי הממשלה, פקע"ר והרשויות המקומיות), האמורות להיות אמונות על האחריות לשפץ מקלטים, להקטין את פערי המיגון ולספק ציוד לשעת חירום, והן אלה האמורות לסייע לתושבים בתחום חשוב זה.

ממצאי הדוח מחייבים טיפול ברמה הלאומית, הן בפערי תשתיות המיגון החמורים והן בליקויים הנוגעים לתחזוקת המקלטים ולציוד המצוי בהם. על גופי השלטון המרכזי והשלטון המקומי לשלב ידיים כדי לתקן באופן ממשי כל אחד מהליקויים שעלו בדוח זה, לרבות יישום המלצות הוועדה, שהוקמה בין היתר כדי לצמצם את פערי המיגון ולהקל את בניית הממ"דים ופתרונות המיגון האחרים בבתי מגורים.