חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה), קובע כי שר האוצר יגיש למבקר המדינה מדי שנה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה לתום שנת הכספים. ב-30.4.06 הגיש שר האוצר דאז, מר אהוד אולמרט, למבקר המדינה "מידע כספי של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2005" (להלן - הדוחות הכספיים). הדוחות הכספיים אינם עונים על הדרישה של "מאזן נכסיה והתחייבויותיה של המדינה" הואיל וחסרות בהם יתרות שלגביהן אין למשרד האוצר מידע . התחייבויות המדינה כוללות גם התחייבויות תלויות.
תקני החשבונאות שנוגעים להתחייבויות תלויות מגדירים באופן כללי התחייבות תלויה "מחויבות אפשרית הנובעת מאירועי העבר, אשר קיומה יאומת רק אם יתרחשו או לא יתרחשו אירועים עתידיים שאינם ודאיים ושאינם בשליטת הישות, או מחויבות קיימת הנובעת מאירועי העבר, אך אין בגינה רישום של הפרשה בדוחות הכספיים היות שסילוק המחויבות אינו כרוך בעלויות כלשהן, או שלא ניתן לאמוד, במידה מספקת של מהימנות, את סכום המחויבות". בדוח זה סקרנו רק שני סוגים של התחייבויות תלויות: ערבויות שהממשלה נתנה ותביעות שתבעו אותה בעילות שונות. בדוח זה לא סקרנו התחייבויות תלויות אחרות, כגון אלו שמקורן ברשתות ביטחון שהעניקה המדינה לגופים שונים.
ערבויות המדינה
חוק ערבויות מטעם המדינה, התשי"ח-1958 (להלן - חוק ערבויות המדינה), מסמיך את החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) לערוב בשם מדינת ישראל למלווה, לערבות למלווה, לעסק יצוא או להתחייבות כספית אחרת באישור ועדת הכספים של הכנסת. יתרת ערבויות המדינה ל-31.12.05 הייתה 11,857 מיליון ש"ח. מחלקת ערבויות המדינה באגף החשכ"ל (להלן - מחלקת ערבויות) אחראית למדיניות מתן ערבויות המדינה, לניהולן ולפיקוח עליהן.
פירוט הערבויות שמציג החשכ"ל בדוחות הכספיים של הממשלה מיוצג על ידי היתרות הבלתי-מסולקות של ההלוואות שלהן ערבה הממשלה בלי מידע על רמת הסיכון הכרוכה בכל ערבות שניתנה אשר כלולה בדוחות הכספיים. כמו כן, אין דיווח על הכנסות שהתקבלו, על הוצאות שנגרמו בעבר בגין הניהול והתפעול של הערבויות ומימושן, על הכנסות צפויות, על יתרת הערבויות (שבעבורן לא שולמו עמלות) ועל ההוצאות הצפויות בעתיד בגין הניהול והתפעול של הערבויות ומימושן.
חוק ערבויות המדינה מאפשר לממשלה לגבות עמלה בגין מתן הערבות כך ששיעורה ותנאיה ישקפו את הסיכון הכרוך במתן הערבות. נמצא כי שיעורי העמלות נקבעים על פי שיקולים היסטוריים ואינם משקפים, בהכרח, את הסיכונים הכרוכים במתן הערבויות כיום.
מחלקת ערבויות מנהלת את הערבויות במערכת ממוחשבת ישנה שאינה מתאימה לצרכים. פעילות המחלקה מתבססת בעיקרה על דרכי עבודה שהתפתחו בה בהיעדר נהלים כתובים ומוגדרים. בולטים במיוחד הליקויים שיצוינו להלן:
1. אין למחלקת ערבויות יכולת לבצע חישוב עדכני ומדויק של היתרה המצטברת של הערבויות לתאריך מסוים, בהתאם לחוק הערבויות; 2. במערכת הממוחשבת של המחלקה אין אפשרות לחשב את הסכומים המגיעים למשרד האוצר בגין הערבויות ואין מתקיימת על כך בקרה חלופית.
תקבולי העמלות נרשמים, ברובם, בקרן לכיסוי הפסדים, שהיא קרן חוץ-תקציבית. מטרת הקרן לשמש "כרית ביטחון" במקרה של מימוש ערבויות. יתרת הקרן ל-31.12.05 הייתה כ-865 מיליון ש"ח, ואולם היא אינה פיקדון כספי. נמצא כי החשכ"ל לא קבע מיהו מנהל הקרן, מהו אופן השקעת הכספים בה, את יתרת הכספים שעל הקרן להחזיק כדי שתהיה מאוזנת מבחינה אקטוארית ותפעולית, ואלו רישומים חשבונאיים ייעשו כדי לשקף באופן נאות את פעילותה הכספית.
תביעות נגד משרדי הממשלה
מדי שנה נתבעים משרדי הממשלה בגין עילות שונות. לשום גורם ממשלתי אין מידע או הערכה על סכום התביעות שהוגשו נגד משרדי הממשלה עד תאריך מסוים, ולכן הדבר לא קיבל ביטוי בדוחותיה הכספיים. הנתון היחיד שהוצג בדוחות הכספיים ל-31.12.05 הוא סכום התביעות נגד רופאים שהם עובדי מדינה ונגד בתי החולים הממשלתיים בגין רשלנות רפואית - כ-2 מיליארד ש"ח.
"ענבל חברה לביטוח בע"מ" (להלן - ענבל) מנהלת מטעם המדינה את התביעות המוגשות נגד רופאים עובדי מדינה (להלן - הרופאים) במסגרת עבודתם בבתי החולים הממשלתיים. בהתאם להסכם עליו חתמו הממשלה, ההסתדרות הרפואית בישראל וארגון הרופאים עובדי המדינה (להלן - ארגון הרופאים) מעביר משרד הבריאות כ-16 מיליון ש"ח לשנה לארגון הרופאים בעבור ביטוח אחריות מקצועית של הרופאים בעבודתם הפרטית ולשם הגנה משפטית עליהם בהליכים משמעתיים, פליליים וכד'. ארגון הרופאים רוכש את הביטוח ממבטח חיצוני. משרד הבריאות מעביר את התשלום אף על פי שנוסח הפוליסה אינו בידיו.
אי-קבלת הפוליסה חורגת מכללי מינהל תקין. על המדינה לדרוש את הפוליסה מבעל הפוליסה, ארגון הרופאים, כדי שתוכל לבחון אם הכספים ששילמה הוצאו למטרה שלשמה ניתנו. ראוי שהמדינה תבחן אם קיימים פערים בין המרכיבים שנקבעו בנספח להסכם ובין הפוליסה ותבדוק אם היא משלמת תשלומים כפולים - פעם אחת דרך ענבל ופעם נוספת באמצעות ארגון הרופאים. ראוי שכאשר יעלה שוב לדיון הביטוח לרופאים עובדי המדינה, ידאגו משרד הבריאות ומשרד האוצר לעגן בהסכם את קבלת הפוליסה לעיונם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של משרד האוצר ומשרד הבריאות.
רישום התביעות נגד משרדי הממשלה והמעקב אחריהן מנוהל בפרקליטות המדינה ובמשרד האוצר בצורה לקויה ביותר. מסמכי התביעות מנוהלים ידנית, ונתוניהם אינם מוזנים למאגר מידע ממוחשב. התנהלות זו אינה מאפשרת לאמוד את סכום התביעות לתאריך מסוים ואינה מאפשרת לרכז מידע לצורכי ניהול וקבלת החלטות בתחום זה. אי-ניהול ממוחשב של תביעות שחוזרות על עצמן אינו מאפשר לממשלה לאתר מוקדי סיכון במשרדים או בעניינים שהמדינה נתבעת בגינם חדשות לבקרים.
לא תמיד תקצב אגף התקציבים משרדים בתקנות שמיועדות להוצאות משפטיות ולתשלומים בגין פסקי דין לחובת המדינה, ולעתים חשבי המשרדים נאלצו לשלם תשלומים אלה מתקנות שיועדו למטרות אחרות. משרדים אחדים נוהגים לזקוף את התשלום בגין פסקי הדין והפשרות לפעילות שבגינה הוגשה התביעה ולא לתקנה הכללית "הוצאות משפטיות". בדרך זו לא ניתן לעקוב אחר הסכום הכולל של ההוצאות המשפטיות שמשרד ממשלתי נדרש לשלם, ולא ניתן לאמוד את סכומי ההוצאה שיידרשו בשנת הכספים העוקבת.