תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. העודפים והרזרבות הם חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), לשם ניהול התקציב במשך השנה ולשם התאמתו לקצב ביצוע הפעולות בפועל ולצרכים תקציביים שמקורם באירועים לא צפויים המתרחשים במשך השנה.
נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא מנוצלים.
אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) מאשר למשרדי הממשלה מדי שנה בשנה העברה של עודפי תקציב מחויבים, דהיינו סכומי תקציב שהמשרדים לא ניצלו בשנת הכספים הקודמת ושיש בגינם התחייבות רשומה של המשרד. נמצא כי קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשב הכללי במשרד האוצר ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים. לעתים לא ניתן לפרוס התחייבויות בתקציב הרגיל מכיוון שאג"ת נוהג שלא לתקצב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל.
לעתים אג"ת מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים בלי שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. נוסף על כך, הוא מאשר העברת עודפים לא רק לתשלום עבור התחייבויות שמועד פירעונן חל בשנה שלאחר מכן, אלא אף עבור התחייבויות שייפרעו בכמה שנים עוקבות. באופן זה עוברים משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה.
אג"ת משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים.
לפי חוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים - "תקציב רגיל" ו"תקציב פיתוח וחשבון הון". היעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", כמתחייב מחוק יסודות התקציב, מאפשר העברת תקציבים מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל, שמשמעותה היא כי תקציבים שיועדו להשקעה מועברים לצריכה.
החוק אינו מגדיר באילו מקרים יש להביא לאישור הממשלה שינויים כדוגמת העברת תקציבים בין סעיפי תקציב, העברת תקציבים בין תקציב הפיתוח ובין התקציב הרגיל וקיצוצים במסגרת התקציב. בפועל יש שמתקבלת החלטת ממשלה בנושא ויש שמתקבלת החלטה במשרד האוצר.
נמצא כי כאשר אג"ת מעביר לוועדת הכספים של הכנסת בקשות לשינויים תקציביים הנסמכות על החלטות ממשלה, אין הוא מפרט את פרטי ההחלטה - מספרה, מועד קבלתה בממשלה ותוכנה. כמו כן, בבקשה לשינוי מצוינים סכומי התקציב המעודכנים לאותו מועד בכל אחד מפריטי התקציב, אולם חסר מידע על התקציב המקורי.