היבטים בניהול נכסי דלא ניידי של האוניברסיטאות

פעולות הביקורת

נבדקה מידת מעורבותם של הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה ושל אגף התקציבים שבמשרד האוצר בכל הנוגע לניהול נכסי דלא ניידי שהאוניברסיטאות מחזיקות מחוץ לקמפוסים שלהן (להלן - נדל"ן), ובייחוד מידת התחשבותם בנכסים אלה בהחלטה על הסיוע הכספי שיינתן לאוניברסיטאות. כמו כן, נבדקו היבטים שונים של האופן שבו האוניברסיטה העברית בירושלים והטכניון - מכון טכנולוגי לישראל מנהלים את הנדל"ן שלהם. בדיקות השלמה נעשו אצל רשם ההקדשות שבמשרד המשפטים.

היבטים בניהול נכסי דלא ניידי של האוניברסיטאות

תקציר

האוניברסיטאות מחזיקות מחוץ לקמפוסים שלהן נכסים, לרבות נכסי דלא ניידי (קרקעות, פרדסים ומבנים; להלן - נדל"ן, נכסים או מקרקעין), שחלקם רבי ערך. חלק מהנכסים התקבלו כתרומות, ואם מטרות השימוש בנכסים לא נקבעו בהסכמים שנחתמו עם התורמים, האוניברסיטאות רשאיות להשתמש בתמורה ממכירת הנכסים לכל מטרה שיבחרו. את שאר הנכסים רכשו האוניברסיטאות עצמן במרוצת השנים, וההחלטה אם למכור את הנכס ומה לעשות בתמורה ממכירתו נתונה בידי הנהלות האוניברסיטאות.

מעורבות ות"ת ואגף התקציבים בטיפול בנדל"ן של האוניברסיטאות

עד נובמבר 2006 לא קיימה ות"ת כל דיון בעניין הנדל"ן שהאוניברסיטאות מחזיקות מחוץ לקמפוסים שלהן, אף שמדובר לעתים בנכסים שערכם הכספי לא מבוטל, ואף שפעולות כגון החזקתם, קבלתם כתרומה, רכישתם או מכירתם של הנכסים יכולות להשפיע על מצבן הכספי של האוניברסיטאות. יתר על כן, היא לא ביקשה מהאוניברסיטאות רשימה מפורטת של הנכסים שברשותן, ואף אין בידיה מידע על סך ההוצאות וההכנסות של כל אוניברסיטה בגין הנכסים שהיא מחזיקה מחוץ לקמפוסים, ולפיכך אין היא יודעת אם האוניברסיטה מנהלת אותם ביעילות. ות"ת לא קיבלה כל החלטה בעניין הנכסים ולא הנחתה את האוניברסיטאות כיצד לדווח עליהם, ובעת שקיבלה החלטות בעניין העברת ההקצבות לאוניברסיטאות היא לא הביאה בחשבון את הנכסים שברשותן.

בשנים 1994-2006 הקצתה ות"ת לכל האוניברסיטאות הקצבות מיוחדות בסך כולל של כ-600 מיליון ש"ח (במחירים שוטפים) לשם יצירת עתודות ויעודות. ות"ת לא עמדה על כך שהאוניברסיטאות יעמדו בהתחייבויותיהן להקצות מכספיהן לעתודות וליעודות ויפעלו לגיוס כספים למטרה זו, בין היתר באמצעות מכירת נכסים שברשותן.

האוניברסיטה העברית בירושלים (להלן - האוניברסיטה העברית או האוניברסיטה) קיבלה מוות"ת בשנים האמורות כ-97.9 מיליון ש"ח ליצירת עתודות ויעודות, ובשנות הכספים התשס"ג והתשס"ד (2002-2004) , בעקבות הסכם שנחתם ביניהן, היא קיבלה כסיוע מיוחד כ-200 מיליון ש"ח נוספים. בחודשים מרס 2003 - מאי 2005 מכרה האוניברסיטה שני נכסים וקיבלה תמורתם יותר מ-19 מיליון דולר, אולם היא לא קיבלה מוות"ת אישור מראש לביצוע העסקות כנדרש בהסכם ביניהן.

הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון) קיבל מוות"ת בשנים האמורות הקצבה מיוחדת בסך של כ-116.3 מיליון ש"ח ליצירת עתודות ויעודות. הוא מכר חמישה נכסים תמורת סכום כולל של כ-5.2 מיליון ש"ח, ולא דיווח לוות"ת על עסקות אלה ולו בדיעבד. נוסף על כך הוא לא מסר לוות"ת מידע על נכסים אחרים שניתן לממשם.

בהסכמים הרב-שנתיים שאגף התקציבים שבמשרד האוצר חתם עם ות"ת הוא לא עמד על כך שהאוניברסיטאות יפעלו לכיסוי גירעונותיהן ולשיפור מצבן, בין היתר באמצעות מכירת נדל"ן שברשותן.

בדוחות הכספיים של האוניברסיטאות יש הבדלים במידת הפירוט של נתוני הנדל"ן, והמידע על הנדל"ן אינו מפורט דיו: הנכסים מוצגים, בדרך כלל, בערך סמלי בלבד, ולא מופרש בגינם פחת; בדרך כלל אין בדוחות די פרטים על שטחם של הנכסים ועל ייעודם.

הניסיונות של ות"ת להגיע להסכם עם המוסדות להשכלה גבוהה בעניין כללי חשבונאות אחידים לא צלחו ונמשכו זמן רב מדי. לפיכך במועד הביקורת נמצא כי הדוחות הכספיים הנהוגים באוניברסיטאות אינם משקפים נכונה את מצבן הכספי.

האוניברסיטה העברית

לא נקבעו יחסי הגומלין ויחסי הכפיפות בין שני הגופים המטפלים בנכסי האוניברסיטה - חברת נכסי האוניברסיטה העברית בע"מ (להלן - חברת הנכסים או החברה) ומחלקת דיור ומושכרים באוניברסיטה. כמו כן האוניברסיטה לא הכינה נוהל כולל לטיפול בנדל"ן.

בספר הנכסים שהחברה מנהלת חסרים פרטים חשובים, כגון התשואה השנתית על כל אחד מנכסי האוניברסיטה, הוצאותיה השוטפות לצורך הטיפול בנכסים והשווי של חלק לא מבוטל מהנכסים.

במאזן הקרן הבלתי מוגבלת (התקציב הרגיל) שבדוחות הכספיים רשומים נכסים רבים, אך אין כל מידע בדבר שוויים, ייעודם והתנאים והמגבלות באשר למימושם, אם אלה נקבעו. במאזן הקרנות הצמיתות  לא מצוין בנפרד שוויו של כל אחד מהנכסים, אלא שוויים הכולל של כל הנכסים, אולם גם נתון זה אינו מעודכן.

יש נכסים רבים הרשומים במסגרת נכסי הקרנות הצמיתות שנראה כי יש לרשמם במסגרת הקרן הבלתי מוגבלת, ואם הם יימכרו תוכל הנהלת האוניברסיטה להשתמש בתמורה ממכירתם לכל מטרה, לרבות לכיסוי גירעונות ובהם גירעונות אקטואריים.

נמצאו אי-התאמות בין הרישומים שבפנקסי רשם המקרקעין ובין הרישומים שבספרי האוניברסיטה. בפנקס ההקדשות הציבוריים שמנהל רשם ההקדשות לא היו רשומים 64 נכסים של הקרנות הצמיתות של האוניברסיטה, שלא כנדרש בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, ועל אף הנאמר בדוחות קודמים של מבקר המדינה.

רשם ההקדשות לא הודיע לרשם המקרקעין על כל המקרקעין של האוניברסיטה שנרשמו כנכסי הקדש ציבורי, שלא כנדרש בתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התש"ל-1969.

על פי נוהלי רשם ההקדשות, יש לקבל מראש את הסכמת הרשם למכירת מקרקעי הקדשות ציבוריים, אולם פעמים רבות דיווחה האוניברסיטה לרשם ההקדשות על מכירת מקרקעין רק לאחר ביצוע המכירה.

לעתים לא התריעה ועדת הנכסים המשולבת שהקימה האוניברסיטה (להלן - הוועדה) לפני חברת הנכסים על שהחברה ביצעה עסקות בלא לקבל ממנה מראש אישור לביצוען כנדרש.

המוסדות המנהלים של האוניברסיטה לא דרשו דוח מקיף בדבר מצבת הנכסים של האוניברסיטה, שוויים ואפשרויות מימושם, ולא קיימו דיונים עקרוניים בנושא.

האוניברסיטה לא עמדה על כך שחברת הנכסים תקפיד לקיים בנכסים סיורים בתדירות שנקבעה בתכניות העבודה. נוסף על כך לא נמנעה פלישה לפחות לשניים מנכסי האוניברסיטה. אחד הנכסים האמורים היה קרקע שהאוניברסיטה השכירה לחקלאי; החקלאי איפשר להציב עליה אוטובוס ישן ולהפעיל בו מזנון, וגבה תשלום מהמפעיל. אף על פי כן לא נקטה האוניברסיטה שום צעדים נגד החקלאי בגין שימוש שעשה שלא כדין וללא רשות במקרקעין שלה, ואף לא תבעה ממנו פיצוי כספי בגין הכספים שגבה ממפעיל המזנון.

מועצת המנהלים של החברה והוועדה לא בחנו אם החזקתם של הנכסים השונים כדאית, ולא מסרו ניתוח בעניין זה למוסדות המנהלים של האוניברסיטה.

במדור הקרנות של האוניברסיטה (להלן - המדור) רשומות רק שלוש קרנות שבהן יש נכסי מקרקעין, ואילו ליתר הנכסים שהחברה מנהלת, הרשומים אצלה כנכסי קרנות מיועדות, לא ניתן ביטוי, וממילא המדור אינו מייעד את פירותיהם ליעדים שקבעו התורמים.

לאוניברסיטה אין כל הכנסה משמונה פרדסים שהיא חוכרת ממינהל מקרקעי ישראל, אף שעלויות החזקתם לא מבוטלות. ארבעה מהפרדסים אינם מעובדים כלל או מעובדים עיבוד עונתי בלבד, ולכן האוניברסיטה עלולה לאבד את זכויותיה בהם.

האוניברסיטה לא קבעה נוהל המסדיר את כל העניינים הנוגעים להקצאת דירות שבבעלותה, המיועדות לשימושם של גורמים שונים הקשורים לאוניברסיטה. בהיעדר נוהל כתוב והליך מסודר של ביקורים תקופתיים בדירות או הליך אחר לבדיקת מצבן של הדירות, אין לדעת אם הן מתוחזקות כהלכה, אם בוצעו בהן שינויים שלא אושרו ואם צריך לשפצן. כמו כן אין לדעת אם הדיירים השוכנים בדירות הם אלה שהדירות הוקצו להם או שמא הועברו הדירות לדיירים לא מורשים או שוכנו בהן דיירי משנה.

מדור הקליטה ממונה על הקצאת דירות לשלוש קבוצות שונות של חברי סגל אקדמי תמורת שכר דירה מסובסד. לא נקבע בנוהל כמה דירות רשאי המדור להקצות לחברי הסגל, לאילו חברי סגל הוא אמור להקצות את הדירות, ומי מוסמך לקבוע את מספר הדירות שיוקצו למדור. כמו כן אי-אפשר ללמוד מהרישומים מי החליט על עצם סבסוד שכר הדירה של הדיירים, מה היו השיקולים לקבלת ההחלטה ואיך נקבעו שיעורי הסבסוד השונים.

האוניברסיטה מעמידה לרשות המכון ללימודים מתקדמים 14 דירות, והוא משכן בהן חברי סגל מאוניברסיטאות בארץ ובעולם. חברי הסגל האמורים אינם משתתפים כלל בתשלום שכר הדירה והארנונה. לא התקיים באוניברסיטה כל דיון עקרוני בשאלה אם ראוי להעמיד לרשות האורחים דירות ללא תמורה בכלל, ודירות יקרות וגדולות בפרט.

הטכניון

לא נקבע בתקנון מי ממוסדותיו המנהלים של הטכניון ומבעלי התפקידים הבכירים שבו (נשיא הטכניון וסגניו) מוסמך לקבל החלטות בנוגע לקנייה, לקבלה כתרומה, למכירה או להשכרה של נדל"ן הנמצא מחוץ לקמפוס. הטכניון לא קבע נוהל כולל העוסק במגוון התחומים הנוגעים לטיפול בנדל"ן וכן לתפקידם, לסמכותם ולתחומי אחריותם של כל הגורמים העוסקים בנושא.

הטכניון רוכש שירותים משפטיים כבר עשרות שנים ממשרד פרטי של עורכי דין (להלן - היועצת המשפטית) המטפל, בין היתר, בתחום הנדל"ן, בלא שעשה סבב מחזורי הוגן במגמה להחליף את היועץ המשפטי שלו מדי פעם בפעם. תפקידיה המפורטים וסמכויותיה של היועצת המשפטית, ובכלל זה פעילותה בתחום הנדל"ן, לא עוגנו בהסכם בינה לבין הטכניון. הטכניון גם לא קבע נוהל המעגן את סוגיית ההתקשרות של עובדי הטכניון עם היועצת המשפטית לצורכיהם הפרטיים.

הטכניון אינו מנהל ספר נכסים. רשימה מרוכזת שהוכנה בעקבות בקשתו של משרד מבקר המדינה אינה כוללת הערכת שווי של רוב הנכסים והגדרת מצבם על סמך ביקורות שוטפות.

רישום המקרקעין בדוח הכספי של הטכניון לוקה בחסר: הטכניון לא סיווג אותם על פי מטרותיהם, ובפועל כל המקרקעין נרשמו בדוחות הכספיים כנכסי קרן הפיתוח ולא כנכסי הקרנות המיועדות או הקרן הכללית; יש מקרקעין שלא נכללו ברשימת המקרקעין שצורפה לדוח הכספי, אף שלטכניון יש זכויות בהם; הטכניון מציג בדוחות הכספיים את כל המקרקעין, לרבות אלה שרכש מכספו, לפי שווי סמלי של שקל אחד בלבד, כולל מקרקעין שיש בידיו הערכה מעודכנת בדבר שוויים. ברשימת המקרקעין שהוצגו כאילו התקבלו כתרומות נכללו לפחות שניים שלא התקבלו כתרומות, אלא נרכשו על ידי הטכניון מכספו.

לעסקות שביצע הטכניון, שבמסגרתן מכר חלק מהמקרקעין שלו, לא ניתן ביטוי מלא בדוחות הכספיים שלו.

כדי לזכות בפטור בסך כ-340,000 ש"ח מתשלום מס שבח בגין מכירת דירה שקיבל כתרומה, דיווח הטכניון בספטמבר 2004 למשרדי מס שבח מקרקעין בחיפה כי מסר את התמורה שקיבל, בניכוי תשלומי הרנטה הצפויים שישולמו לאלמנת התורם, ל"מימון מענקי עידוד המחקר לשנת התשס"ד" (להלן - מענקי עידוד). ואולם מעיון במסמכי הטכניון אי-אפשר לדעת בוודאות אם אכן נתן הטכניון מענקי עידוד שלא היה נותן לולא מכר את הדירה.

עניין הסיורים בנכסים כמעט שאינו מצוין בתיקי הטכניון: מעולם לא הוכנו תכניות שנתיות לסיורים בנכסים השונים, ונציגי הטכניון סיירו סיורים מעטים באחד הנכסים בלבד, אף כי מטרת הסיורים היא פיקוח על הנכסים. אין בידי הטכניון מידע על השימוש שנעשה בפועל בכל הקרקעות החקלאיות שיש לו זכויות בהן ועל מצבם הפיזי של הנכסים שהוא משכיר.

נמצא כי עקב אי-ביצוע הסיורים בנכסי הטכניון, השתמשו פולשים לפחות באחד מנכסי הטכניון בלא ידיעתו, קל וחומר ללא רשותו. נכס אחר של הטכניון התקבל כתרומה, אף שהטכניון לא בדק קודם קבלתו אם התרומה כדאית. בפועל התרומה לא הייתה כדאית, כיוון שלא זו בלבד שהטכניון לא קיבל עד היום תמורה כלשהי בגין הנכס, אלא שהיו לו הוצאות לא מבוטלות בגינו, וספק אם יקבל בגינו תמורה בעתיד.

הזכויות של הטכניון בכמה מקרקעין טרם הוסדרו, והם לא נרשמו על שמו אצל רשם המקרקעין. אין בידיו הערכת שמאי בנוגע לשוויים של שני פרדסים שיש לו זכויות בהם, והוא גם לא פיקח על הנעשה בפרדסים אלה ולא הקפיד שהם יעובדו, אף כי הדבר נדרש למען הבטחת זכויותיו בהם.

הטכניון לא הסדיר את זכויותיו בנדל"ן שהוא מעמיד לרשות תאגידיו, והוא אינו גובה מהם דמי שכירות. אגף נכסים והשקעות לא טיפל כלל בנדל"ן שהועמד לרשות התאגידים, ולא ברור אפוא מי אמור לטפל בניהול השוטף של הנכסים האלה.

נכסים משותפים לאוניברסיטה העברית ולטכניון

בשנת 1975 הורישה תורמת מארצות הברית לאוניברסיטה העברית, לטכניון ולעוד שלושה מוסדות (להלן - היורשים) את חלקה בפרדסים שהיו לה בישראל. עד מועד סיום הביקורת לא הגיעו היורשים להסכמה באשר לדרך הפעולה העדיפה, ולמעשה לא נעשה דבר בעניין החלקות. חלק מהחלקות מעובדות, ובאחת החלקות יש באר מים שמפעל מים מקומי מפיק את מימיה. האוניברסיטה העברית והטכניון לא בדקו מיהם מעבדי החלקות, ואם הם קיבלו אישור לעשות זאת. נוסף על כך הם לא בדקו מי אישר למפעל המים להפעיל את הבאר ואם הוא מפיק ממנה רווחים, ואף לא וידאו שזכויותיהם בחלקות ובבאר נשמרות.