תפקידיה של רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות או החוק), הם, בין השאר, לייעץ לממשלה ולשרים בנוגע לחברות הממשלתיות וכן לסייע לחברות הממשלתיות בניהול עסקיהן ולייעץ להן. כמו כן עליה לעקוב אחר פעולות החברות ולבדוק את הדיווחים שלהן. בסוף 2005 היו פעילות 97 חברות ממשלתיות, חברות בנות ממשלתיות וחברות מעורבות.
באפריל-ספטמבר 2005, ובמאי-דצמבר 2006, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המעקב והבקרה של הרשות בנוגע לחברות הממשלתיות; בכמה עניינים נגעה הביקורת לפעולות של שרים.
נמצאו כמה ליקויים בביצוע המעקב השוטף של הרשות אחר פעולות החברות הממשלתיות ובבקרה של הרשות עליהן. כמו כן נמצאו כמה ליקויים בפעילותם של גורמים נוספים, ובכלל זה השרים האחראים על החברות ויועציהם, הוועדה לבדיקת מינויים לדירקטורים (להלן - ועדת המינויים) וכן ליקויים בפעילותן של החברות עצמן. להלן עיקרי הליקויים:
ב-2004 נקבע כי חברים שימונו לוועדת המינויים יכהנו במשך שלוש שנים, אולם שבעה חברים ותיקים כיהנו במועד עריכת הביקורת בוועדת המינויים מאז 1993, ושניים מאז 1995. בעקבות הביקורת הוקצבה גם כהונתם של אלה.
שמות המועמדים לתפקידי דירקטורים ויושבי ראש דירקטוריונים אינם מפורסמים לציבור. לפיכך הציבור אינו יכול למסור מידע המצוי בידיו על המועמדים.
הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מנובמבר 2003 בדבר בדיקת קיום זיקה אישית, עסקית או פוליטית של קרובים מדרגה ראשונה של המועמד לשר משרי הממשלה, קיבלה ביטוי בשאלון שעל המועמד למלא רק באפריל 2004, ונוצר קושי לחשוף את קיומה של זיקה כזאת. כמה מקרים כאלה אותרו במהלך הביקורת.
ועדת המינויים לא נהגה לערוך בדיקות לאימות הפרטים הכלולים בשאלון שעל המועמד למלא, והיא הסתמכה בעיקר על הצהרות המועמדים.
השרים הממונים על החברות, והרשות כגורם המופקד על ביצוע חוק החברות הממשלתיות, לא עשו די כדי להביא לכך שהרכב הדירקטוריונים יהיה בהתאם להוראות החוק בעניין מתן ייצוג הולם לנשים ולאוכלוסייה הערבית.
מבקר המדינה המליץ ב-1998 על הקמת מאגר מועמדים לתפקיד דירקטורים. גם ועדה שהרשות מינתה המליצה באוגוסט 2004 על כינונה של ועדה ציבורית למינוי דירקטורים, שתקים מאגר דירקטורים אשר מתוכו תמנה הוועדה דירקטורים לחברות הממשלתיות. לא נעשה דבר לאימוצן וליישומן של ההמלצות.
במקרים רבים לא מינו השרים האחראים על החברות דירקטורים ויושבי ראש דירקטוריונים בחברות הממשלתיות. לעתים קרובות נבע הדבר מהיעדר הסכמה בין השרים לגבי המועמדים שיוצעו לוועדת המינויים. כתוצאה מכך בחברות רבות חסרים דירקטורים, מצב העלול להביא לפגיעה מהותית בפעילות הדירקטוריונים.
יועצי השרים האחראים על חברה ממשלתית מסוימת, הם שמטפלים מטעם השרים במינוי הדירקטורים. המשא ומתן בין היועצים והשרים בקשר למינויים מתנהל בעיקר בעל פה, וכך אין שקיפות של ההליכים.
היו מקרים שבהם השרים האחראים על החברות לא מינו דירקטורים במשך תקופות ממושכות, ובעקבות זאת דירקטוריונים לא תפקדו במשך זמן רב.
לפי חוק החברות הממשלתיות, על שר המשפטים ועל שר האוצר למנות ועדות שימליצו על מינוי רואה חשבון ויועץ משפטי לחברה ועל שכרם. בתקופה שבין ינואר 2003 - פברואר 2004 לא פעלה הוועדה למינוי רואי חשבון עקב פקיעת תקופת המינוי של חלק מחבריה ואי-מינוי חברים אחרים במקומם. בתחילת 2004 חידשה הוועדה את פעילותה, אולם בינואר 2006 עדיין נותרו 34 חברות שהעסיקו רואי חשבון ללא המלצת הוועדה וללא אישור הרשות. בסוף 2002 תמה תקופת כהונתם של חלק מחברי הוועדה למינוי יועצים משפטיים, והיא חדלה לפעול. באוקטובר 2005 היו 21 חברות שהעסיקו יועץ משפטי למשך יותר משש שנים, בניגוד לכללי הרשות.
לפי חוק החברות הממשלתיות הרשות רשאית לדרוש מהדירקטוריון לקיים ישיבה מיוחדת. הרשות המעיטה לעשות שימוש בסמכות זו, גם כשהדבר היה נחוץ, כגון במקרים שבהם היה צורך לבחור יו"ר דירקטוריון קבוע לחברה.
לפי חוק החברות הממשלתיות, על הרשות לעקוב אחר פעילות החברות, והיא גם רשאית לשלוח נציג מטעמה לישיבות הדירקטוריון. התברר כי לעתים גם כשהתקיימו דיונים בנושאים מהותיים, לא השתתף נציג הרשות בדיוני הדירקטוריון.
לרשות אין מערכת מידע עצמאית. הנתונים הקיימים במערכת לגבי החברות חסרים ואינם בנויים כבסיס נתונים אינטגרטיבי, והדבר פוגע ביכולת לעשות בהם שימוש יעיל. כך, לגבי 19 מ-97 חברות לא היו ברשות נתונים באשר למניין החוקי הנדרש בהן לישיבות הדירקטוריון. כמו כן, לא כל הנתונים שבדוחות המתקבלים מהחברות מוחשבו.
הרשות מחויבת על פי חוק החברות הממשלתיות לעקוב אחר מצבן הכספי של החברות, והאמצעי העיקרי לכך הוא בדיקת הדוחות הכספיים של החברות, ובעקבות זאת משלוח מכתבי הערות. נמצא כי הרשות שלחה מכתבי הערות בנוגע לטיוטת הדוחות הכספיים של שנת 2003 רק ל-38 (52%) מ-73 חברות ממשלתיות וחברות בנות ממשלתיות פעילות (לא כולל חברות מעורבות). חלק ממכתבי ההערות נשלחו לחברות מאוחר מדי, לאחר אישור הדוחות הכספיים על ידיהן, כך שהם לא תרמו להליכי הפיקוח על הצגת הנתונים בדוחות.
על פי הוראות הרשות, על החברות להגיש לה דוחות שנתיים מבוקרים עד ל-1 באפריל של השנה העוקבת לשנת הדיווח. נמצא כי עד חודש ספטמבר 2005 כ-20 (22%) מכלל 93 החברות שהיו פעילות בשנת 2004 טרם הגישו לרשות דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2004.
הרשות לא קבעה לרואי החשבון הבודקים מטעמה את הדוחות השנתיים של החברות, מהן הבדיקות ההכרחיות בכל חברה, ולא הנחתה אותם לשמור על ניירות עבודה לצורך תיעוד בכתב של עבודת הבדיקה. כמו כן רמת הבדיקות והיקפן אינם אחידים. נמצאו מקרים שבהם לא העירה הרשות לחברות על הצגת הדוחות שלא על פי הנחיותיה והכללים החשבונאיים המקובלים.
נמצאו כמה מקרים שבהם אישרו חברות את תקציבן השנתי רק כמה חודשים לאחר ששנת הכספים החלה. לעתים הרשות לא פעלה לאיתור סטיות בתקציב כדי לעמוד על מקורן. נמצאו ליקויים בבקרה התקציבית של החברות, הן הפנימית והן החיצונית.
בחוק החברות הממשלתיות לא נקבעו הוראות לגבי חברות מוחזקות של חברות ממשלתיות, בשיעורי החזקה של 50%-20%. מצב מעין זה מטיל חובת פיקוח מיוחדת על החברה המחזיקה, אולם נמצא כי פיקוח זה היה לעתים לקוי, והרשות לא נתנה דעתה על כך.
על הרשות מוטלת החובה לשמור על נכסי המדינה המצויים אצל החברות בשיתוף ובתיאום עם החשב הכללי. נמצאו מקרים של ניהול לא תקין של נכסי מדינה שהופקדו בידי חברות משכנות. הרשות לא דרשה מהחברות המשכנות שיערכו סקר פיזי של נכסיהן.
יחידת השכר שברשות אינה נוהגת לעשות בדיקות יזומות לגילוי חריגות בשכר. 23 חברות לא סווגו על ידי ועדת סיווג הפועלת ברשות, והדבר יוצר חוסר בהירות באשר לתנאי השכר שצריכים לחול בהן. לעתים היו חריגות שלא באו לידי ביטוי בהוצאות השכר, בשל קביעת ההתקשרות כמיקור-חוץ ולא כהעסקה ישירה.
בשנים האחרונות מסתמן שינוי מהותי בהתנהלות התאגידים בעולם המערבי. מהותו של השינוי הוא בהנהגת כללי משטר תאגידי המתבטאים בהטלת אחריות אישית על נושאי משרה ועל דירקטורים בחברות בגין כשלי ביצוע בחברות; בהנהגת שקיפות בדיווחי החברות; בהנהגת כללי אתיקה בחברות ותכניות אכיפה וציות לכללים אלו; ובחיזוק הבקרה הפנימית וניהול הסיכונים של החברה. שינוי זה טרם מצא ביטוי מספק בחברות הממשלתיות. על הצורך בשינוי התנהלותן של החברות הממשלתיות ניתן ללמוד מסקר שערך משרד מבקר המדינה בקרב החברות הממשלתיות, וגם מדוחות של ועדות ציבוריות שהציבו נורמות לגבי המתווה הנחוץ לחברות ציבוריות ולתאגידים ציבוריים בישראל. מטבע הדברים, לרשות שמור תפקיד מפתח בהטמעת כללי משטר תאגידי הנדרשים בחברות הממשלתיות.
ממצאי הביקורת מעלים לפני השטח את המתח הקיים בין סמכויות רגולטוריות שהוקנו לרשות, לבין סמכויות נוספות של ייעוץ ומעקב. לפיכך מן הראוי, שהממשלה תבחן את הסוגיות העקרוניות שהועלו בדוח, את המשאבים העומדים לשימוש הרשות ואת תפקידי הרשות כפי שהוטלו עליה בחוק החברות הממשלתיות, בייחוד לנוכח השינויים המהותיים שהתרחשו במשק הישראלי מאז חקיקת החוק.