משרדי הממשלה, גופי השלטון המקומי ורשויות ציבוריות אחרות (להלן - השירות הציבורי) מספקים מגוון רחב של שירותים לציבור. אם מבקשי השירותים האמורים מתקשים לקבלם, עקב אי-זמינותו של המידע הנדרש לצורך קבלת השירותים או עקב הנהלים המסובכים הנדרשים לשם קבלתם, הם עשויים לפנות לאנשים שייצגו אותם לפני השירות הציבורי לצורך קבלת השירותים (להלן - מייצגים). יש בשימוש במייצגים כדי להקל על מבקשי השירות, בייחוד מאחר שלעתים נדרש ידע מקצועי כדי לטפל ביעילות בנוהלי קבלת השירות וכדי לקבלו במהירות. אין פסול בפעולתם של המייצגים, ובלבד שהייצוג מקצועי, נעשה כחוק ואינו פוגע בשירות הניתן למקבלי השירות שאינם מיוצגים.
ה"מאכערים" מייצגים תמורת שכר רבים ממבקשי השירותים לפני הגופים הציבוריים נותני השירות. תופעת ה"מאכערים" נגרמת בעיקר עקב הליקויים במבנה השירות הציבורי ובתהליכי עבודתו: אם השירות ניתן בפרק זמן סביר וללא עיכובים מיותרים ואם הוא אפקטיבי (כלומר, ממלא את צורכי מבקש השירות), גדלה הסבירות שמבקשי השירות יפעלו בעצמם לקבלתו ולא יזדקקו לייצוג.
לתופעת ה"מאכערים" עלולות להיות השפעות שליליות על הנורמות האתיות בשירות הציבורי, על יעילות תפקודו ועל האמון שנותנים התושבים בשירות הציבורי ובמוסדות השלטון בכלל. תופעת ה"מאכערים" עלולה לגרום להשחתת נורמות ההתנהגות של עובדי הציבור ולפתוח פתח לקבלת שוחד וטובות הנאה; כמו כן התופעה עלולה לפגוע ברווחת הציבור, משום שהיא מאפשרת למספר קטן של "מאכערים" להפיק רווחים על חשבון הציבור הזקוק לשירותי הגופים הציבוריים; לפגוע בשוויון ההזדמנויות בכל הנוגע לקבלת שירותים ציבוריים; ולגרום לכך שהשירות הציבורי לא יהיה נכון להתייעל.
כדי לאפשר לשירות הציבורי לתת את השירות הנדרש לציבור ולשקם את תדמיתו שנפגעה עקב פעילותם של ה"מאכערים", על השירות הציבורי לצמצם את הביורוקרטיה, לפשט את הליכי מתן השירות ולפעול למתן שירות ידידותי ואדיב לציבור, וכן לפקח על פעילותם של המייצגים.
בחודשים פברואר-אוגוסט 2006 בדק משרד מבקר המדינה את תופעת ה"מאכערים" בשני גופים של השלטון המרכזי - במחוז תל אביב והמרכז ובמחוז ירושלים של אגף הרישוי במשרד התחבורה, ובמוסד לביטוח לאומי. במסגרת הבדיקה בשלטון המקומי נבדקו כמה עיריות.
תופעת ה"מאכערים" באגף הרישוי במשרד התחבורה
במשרדי הרישוי שמפעיל אגף הרישוי במשרד התחבורה פועלת עמדה טכנית ובה נבדקים כלי הרכב לצורך זיהוי, רישום ועדכון הנתונים שעל משרד הרישוי לרשום ברישיונות.
היה על אגף הרישוי לבדוק את היקף תופעת ה"מאכערים" במשרדי הרישוי כדי לקבוע מדיניות לצורך ההתמודדות עם התופעה וצמצום השפעותיה השליליות, ואולם האגף לא עשה כן.
בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון יש פעילות ענפה של "מאכערים", ועקב כך הפונים שאינם מיוצגים בידיהם נאלצים להמתין שעות ארוכות לקבלת השירות. על פי נתוני אגף הרישוי, בשנת 2005 נרשמו במשרד הרישוי בחולון 43,153 פעולות. מבדיקת 27,743 פעולות שבוצעו בעמדה הטכנית בעקבות פניותיהם של 11,010 מיופי כוח עלה כי 25 "מאכערים" היו מעורבים ב-24.7% מהפעולות האמורות. כלומר "מאכערים" ששיעורם כ-0.22% ממיופי הכוח היו מעורבים בכרבע מהפעולות שבוצעו בעקבות פניותיהם של כלל מיופי הכוח. יתר על כן, 13 ה"מאכערים" שפנו לעמדה הטכנית לצורך ביצוע של לפחות מאה פעולות כל אחד היו מעורבים יחד בכ-20% מכלל הפעולות שבוצעו בעקבות פניותיהם של מיופי הכוח; כל אחד מהם פנה לעמדה לשם ביצוע 437 פעולות בממוצע ואילו כל אחד ממיופי הכוח פנה לעמדה הטכנית לביצוע 2.5 פעולות בממוצע בלבד. יוצא אפוא שמספר קטן של "מאכערים" מעורב ברבות מהפעולות המתבצעות בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון בעקבות פניותיהם של כלל מיופי הכוח.
כדי להפחית את העומס בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון ולצמצם את פעילותם של ה"מאכערים", הורה מנהל מחוז תל אביב והמרכז לעובדי משרדי הרישוי לתת שירות לבעלי רכב שאינם תושבי המחוז רק אם הם מגיעים בעצמם לקבל שירות. בדיקת הנתונים העלתה כי ההנחיה האמורה לא יושמה וכי שיעור ניכר מבעלי הרכב שקיבלו שירות בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון, אף שאינם תושבי המחוז, נעזרו בשירותיהם של "מאכערים".
תופעת ה"מאכערים" במוסד לביטוח לאומי
תושבים רבים הפונים למוסד לביטוח לאומי לבירור זכויותיהם או להגשת תביעה לגמלה משתמשים בשירותיו של מייצג. על פי התיעוד של המוסד, במשך השנים התפשטה תופעת המייצגים הלא מורשים, היינו ה"מאכערים". המוסד הגדיר שני סוגים של "מאכערים": הראשון, מייצגים שיצרו קשרים עם עובדי המוסד ונעזרו בהם לצורך קידום ענייניהם וענייני מרשיהם; השני, עובדים לשעבר של המוסד שניצלו את הידע המקצועי שרכשו, את נקודות התורפה בנוהלי המוסד ואת קשריהם עם העובדים שהיו חבריהם לעבודה כדי לקדם את ענייניהם של הפונים.
המוסד אכן נקט בפעולות חשובות לטיפול בתופעת ה"מאכערים", ובהן: הקמת ועדה לבדיקת התופעה ולגיבוש מדיניות בהתאם; הוועדה אספה נתונים על התופעה באמצעות הפצת שאלון לסניפים וליחידות המטה, ולפי הנתונים האמורים היא גיבשה המלצות לטיפול בתופעה, ובהן הקמת מאגר מידע על המייצגים, הכנת תדריך הסברה בעניין הגשת תביעה למוסד והפצתו בקרב כל עובדי המוסד.
אף שבאוגוסט 2004 אימץ מנכ"ל המוסד את המלצות הוועדה, הביקורת העלתה כי ביולי 2006, מועד סיום הביקורת, טרם הושלם יישומן של מקצת ההמלצות.
תופעת ה"מאכערים" בעיריות
גופי השלטון המקומי מספקים לתושבי הרשויות המקומיות מגוון שירותים, בין היתר בתחומי הרווחה, החינוך, התברואה והתשתיות, ומפקחים על פעילות התושבים, בעיקר בתחומי הבנייה והעסקים. תפעול מוסדות השלטון המקומי נעשה באמצעות מנגנון מינהלי מסועף, ותכופות הליכי ההסדרה והוויסות (הרגולציה), בייחוד הליכי רישוי הבנייה ורישוי העסקים, הם ממושכים ומורכבים. מצב זה הוא בבחינת כר פורה לפעילות של "מאכערים" המקדמים את ענייניהם של תושבים ושל יזמים המשתמשים בשירותי מוסדות הרשות המקומית.
דוח ביקורת שפרסמה בשנת 2001 מבקרת עיריית תל אביב העלה כי השימוש ב"מאכערים" מזרז את הטיפול בבקשה לקבלת היתר הבנייה: בדיקה של 4,228 בקשות לקבלת היתרים העלתה כי ממועד הגשת בקשה לקבלת היתר עד קבלתו עוברים בממוצע 218 יום. לעומת זאת, אם נעשה שימוש במיופה כוח לאחר הגשת הבקשה, מתקבל ההיתר כעבור ימים מעטים בלבד, וכלשון הדוח, הטיפול בבקשה "קצר בצורה מפליאה וטכנית כמעט בלתי אפשרי" .
מאז פורסם דוח זה, נקט אגף הרישוי והפיקוח בעירייה צעדים חשובים לשיפור השירות, ובהם הדרכת העובדים בנושא הטיפול בבקשות והקצאת אדריכל להדרכת הפונים הנזקקים לשירותי האגף. עם זאת, חשוב לציין כי יש להגביר את הפיקוח על פעילותם של מיופי הכוח, בין היתר באמצעות תיעוד פעילותם במערכת המידע הממוחשבת של האגף.
משרד מבקר המדינה בדק את תופעת ה"מאכערים" המייצגים לקוחות לפני גופי השלטון המקומי ואת דרכי פעולתם באמצעות שאלון בנושא הצעדים שנקטו העיריות לטיפול בפעילות של "מאכערים" בשלושה מתחומי אחריותן: רישוי בנייה; רישוי עסקים; גביית ארנונה ואגרות. 18 עיריות ציינו בתשובתן לשאלון כי בגופי השלטון המקומי שברשותן פועלים "מאכערים" באחד או יותר מהתחומים האמורים.
באמצעות השאלון נבדק אילו מהצעדים שיפורטו להלן נקטה העירייה בתחומי אחריותה שפועלים בהם "מאכערים": ניתוח תופעת ה"מאכערים" - בדיקת היקפה, הגורמים לתופעה והשפעותיה; כינוס דיונים באשר לדרכי ההתמודדות עם פעילות ה"מאכערים"; עשיית שינויים בתהליכי העבודה; הדרכת העובדים בעניין חומרת התופעה ובעניין הצורך להימנע מלשתף פעולה עם "מאכערים"; פיקוח מוגבר על התיקים שבהם מטפלים "מאכערים" או מייצגים שיש חשש כי הם "מאכערים"; הקמת עמדות סיוע וייעוץ שיספקו הדרכה ללא תשלום לתושבים המתקשים להתמודד עם הביורוקרטיה; הנחיית עובדים שפרשו מהגוף הציבורי בעניין המגבלות המוטלות עליהם באשר לייצוג תושבים לפני הגוף האמור; בדיקת פעילות ה"מאכערים" בידי המבקר הפנימי של העירייה.
הבדיקה העלתה שרוב העיריות, מתוך אלו שהשיבו לשאלון, לא נקטו את רוב הצעדים המפורטים לעיל לטיפול בתופעת ה"מאכערים".
הסדרת ייצוג התושבים כוללת הליכים של קביעת אמות המידה לייצוג, רישום המייצגים ופיקוח על פעילותם במשרדי ממשלה ובגופים ציבוריים נותני שירות, ובהם העיריות. הדבר נועד להגביר את השקיפות ולהגן על הנורמות המקצועיות והאתיות בכל הנוגע לייצוג הפרט לפני הרשות, ולכן יש בכך כדי לצמצם את ההזדקקות ל"מאכערים". לפיכך נבדקה באמצעות השאלון הסדרת ייצוגם של התושבים לפני העירייה בתחומי אחריותה שצוינו לעיל.
הבדיקה העלתה כי ככלל העיריות לא פעלו להסדרת הייצוג של התושבים: רוב העיריות לא הגדירו בנוהל את אמות המידה לייצוג התושבים לפני הגופים שבתחומי אחריותן ולא הסדירו את הליכי הרישום של המייצגים; רק כרבע מהעיריות שהשיבו לשאלון וידאו כי יש ברשות המייצגים ייפויי כוח תקפים, ורק עיריות מעטות הכינו רשימה של המורשים לתת שירותי ייצוג ופרסמו אותה בקרב הפונים.