כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

​עובד ציבור עלול להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבודתו הציבורית, כאשר עניין שהוא מופקד עליו בתוקף תפקידו הציבורי עלול להתנגש עם עניין אחר שיש לו או עם תפקיד אחר שהוא ממלא. מערכת הנורמות הנוגעת לאיסור מצבים של חשש לניגוד עניינים בשירות המדינה נסמכת על מקורות אחדים, ובהם: כללי הצדק הטבעי, ההלכה הפסוקה, הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), הוראות תקנון כספים ומשק (להלן - תכ"מ), כללי האתיקה לעובדי מדינה שקבעה נציבות שירות המדינה ופרסמה בשנת 1987 (להלן - כללי האתיקה), הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ונהלים פנים-משרדיים, וכן יחסי האמון השוררים בין העובד לבין הציבור, שמהם נובע כי יש לעובד חובות מסוימות כלפי הציבור. מקורות נוספים שעליהם מבוסס האיסור הם כללי מינהל תקין וחובת ההגינות ותום הלב . במהלך הביקורת, במאי 2006, פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות שעניינן "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה" (להלן - ההנחיות או הנחיות היועץ המשפטי לממשלה); בעקבות ההנחיות עדכנה הנציבות את התקשי"ר (להלן - הוראות התקשי"ר המעודכנות).

לאור מערכת הנורמות האמורה בחן משרד מבקר המדינה בחודשים פברואר-אוגוסט 2006 את הפעולות למניעת נגוד עניינים שנקטו משרדי ממשלה ומוסדות ציבוריים אחדים שמופקדים על תחומים שהם בליבת השירות שהמדינה מעניקה לאזרח וכן ניגודי עניינים בתחום רכש במערכת הבריאות. אלה הגופים שנבדקו: מערכת הבריאות, לרבות משרד הבריאות, שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות, המרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא, משרד הבינוי והשיכון, משרד החקלאות, משרד המשפטים, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י או המינהל), המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי) וכן נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות, או נש"מ), שהיא יחידת מטה ממשלתית המופקדת על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי אנוש בשירות המדינה.

חשש לניגוד עניינים בפעילותם של עובדי מדינה ועובדי ציבור

הטעם שעל עובד ציבור אסור להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים הוא כפול: האחד - כי על בעל הסמכות להפעיל את סמכותו לפי שיקולים ענייניים בלבד; והשני - כי אמון הציבור דורש שהחלטות עובדי הציבור יהיו ענייניות ויתקבלו ביושר ובהגינות. האיסור האמור הופר בידי כמה עובדי מדינה ועובדי ציבור שאחדים מהם בעלי סמכויות שלטוניות וסטטוטוריות בתוקף תפקידיהם, להלן עיקר הממצאים:

היועצת המשפטית של ממ"י: עו"ד רחל זכאי היא היועצת המשפטית של ממ"י (להלן - היועצת המשפטית). בטרם מונתה לתפקיד ובמהלך כהונתה היה בעלה דאז יועץ משפטי של חברות מנהלות המועסקות בפרויקטים של המינהל, וכן ייצג בהליכי משפט או במשא ומתן בעלי עניין בקרקעות המינהל.

טרם כניסתה לתפקיד לא מסרה היועצת המשפטית ליועץ המשפטי לממשלה, לנציבות ולממונים עליה, מידע בכתב על הזיקות העסקיות של בעלה דאז; כפועל יוצא, לא בחנו היועץ המשפטי לממשלה והנציבות את סוגיית היתכנות מינויה למשרת היועץ המשפטי לנוכח הזיקות האמורות. כמו כן, לא נערך עמה הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים.

דווקא כאשר מדובר ביועצת משפטית היה ראוי שהיא תיתן את דעתה על החשיבות העקרונית שיש לתיעוד מידע רגיש בכלל ובדבר חשש לניגוד עניינים בפרט. בהתאם לכללי מינהל תקין ומכוח חובת הגילוי הנאות, משהייתה היועצת המשפטית מודעת לפוטנציאל לניגוד עניינים בין עבודתה לבין זיקותיו העסקיות של בעלה דאז לבעלי עניין בקרקעות המינהל, הייתה מוטלת עליה החובה למסור בכתב את מלוא המידע הרלבנטי לממונים עליה . בשל היותה מופקדת על נושא הסדרת ניגוד עניינים לעובדי ממ"י, מן הראוי היה כי כאשר מדובר בחשש לניגוד עניינים אישי שלה, תדווח על כך גם לנציבות שירות המדינה או ליועץ המשפטי לממשלה.

המטרות של דיונים הן בדרך כלל חילופי מידע, עמדות וקבלת החלטות בנושאים העומדים על הפרק. מכאן, שגם אם בעל התפקיד אינו אלא נוכח בדיון בנושא שנוגע לו אישית בלי להשתתף בו, עדיין הוא עלול למצוא את עצמו במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים מעצם העובדה שנחשפו לפניו עמדות והמידע שנמסר בדיון טרם קבלת ההחלטות. שהרי עצם הידיעה על תוכנם ועל עמדות משתתפי הדיון עשויה להיות בעלת ערך לענייניו האישיים.

בספטמבר 2003 הודיעה היועצת המשפטית למשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי בכוונתה לרכוש נחלה. בהתאם, היועץ המשפטי לממשלה הודיע לה כי היא מנועה מלעסוק בנושאים הקשורים בנחלות חקלאיות. נמצא כי בפרוטוקולים של ישיבות אחדות של הנהלת ממ"י בין ינואר 2005 - יוני 2006 נרשם, שהיועצת השתתפה בדיונים בנושאים שנאסר עליה לעסוק בהם.

מנהל המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו במשרד הבריאות: פרופ' אשר אור-נוי מועסק במשרד הבריאות בתפקיד מנהל המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו (להלן - מנהל המחלקה). נוסף על כך הוא עובד במכון הירושלמי הקהילתי להתפתחות הילד והמשפחה ומשמש חבר בוועד המנהל של עמותה א'. עמותה א' מסייעת למכון הירושלמי במתן טיפול לילדים בעלי ליקויי התפתחות. מהפרוטוקולים של דיוני העמותה עולה, שמנהל המחלקה היה מעורב בתהליך קבלת החלטות בעמותה בנוגע לפעילויות שונות, ובהן: התקשרות העמותה עם קופות חולים, ייעוד תרומות של גופים שונים לעמותה. מנהל המחלקה גם פנה אל הנהלת משרד הבריאות כדי לקדם רכישת שירותים מהעמותה. נמצא שמנהל המחלקה לא דיווח על היותו חבר בוועד המנהל של העמותה, אף שהדבר נדרש בהוראות התקשי"ר. לא נמצא שנערך הסדר למניעת ניגוד עניינים בנושא זה בין מנהל המחלקה לבין משרד הבריאות, אף על פי שעולה חשש שמנהל המחלקה נמצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים.

מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי: מפברואר 2004 ד"ר יגאל בן-שלום הוא מנכ"ל הביטוח הלאומי (להלן - המנכ"ל). ב-25.01.04 חתם המנכ"ל על הסדר למניעת ניגוד עניינים. אולם הועלה כי המנכ"ל לא הקפיד על מילוי הוראות ההסדר, כמפורט להלן:

טרם מינויו לתפקיד המנכ"ל הוא שימש יו"ר הדירקטוריון של חברה מסחרית שעוסקת בתחום המחשוב ונמצאת בבעלות הסוכנות היהודית. בהסדר נקבעה למנכ"ל תקופת מעבר של כשלושה חודשים מיום כניסתו לתפקיד כדי לאפשר למצוא לו מחליף לתפקיד יו"ר דירקטוריון החברה. אף כי מאז ועד סיום הביקורת (אוגוסט 2006) עברו כשנתיים וחצי המשיך המנכ"ל לשמש יו"ר החברה האמורה.

להלן מפורטות עוד פעילויות של המנכ"ל שעלולות ליצור ניגוד עניינים ושהמנכ"ל לא דיווח עליהן למועצת הביטוח הלאומי וליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי, ובלי שפעל לכלול אותן בהסדר.

1. קרן א' היא קרן פרטית שעוסקת באיסוף תרומות למימון פרויקטים בישראל בתחומי העלייה והקליטה, הרווחה והביטחון. מנכ"ל הביטוח הלאומי היה יו"ר ועדה לחלוקת פרסים, שהקרן מעניקה לפרויקטים בתחומים של עזרה לקהילה ולחברה. המנכ"ל לא דיווח למועצת הביטוח הלאומי וליועץ המשפטי של הביטוח הלאומי על פעילותו בקרן א' ועל התפקיד שהוא ממלא בה.

2. קרן ב' עוסקת באיתור וניהול פרויקטים בישראל בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה ובפעילויות פילנטרופיות אחרות. המנכ"ל ניהל בשנים 2004-2006 תכנית לימודים בנושא "ניהול שירותי רווחה" באוניברסיטת חיפה שהקרן השתתפה במימונה. נמצא שבשנים 2004-2006 הביטוח הלאומי השתתף עם קרן ב' בכמה מיזמים שעניינם הפעלת תכניות בתחומי החינוך והרווחה, לעתים ביוזמתו של מנכ"ל הביטוח הלאומי, בהיקף כולל של כ-28.5 מיליון ש"ח.

מנכ"ל הביטוח הלאומי לא יידע את מועצת הביטוח הלאומי ואת היועץ המשפטי של הביטוח הלאומי שהקרן נמנתה עם המממנים של תכנית הלימודים שניהל באוניברסיטת חיפה.

המשנה למנכ"ל הביטוח הלאומי: מר מישל סעדון הוא משנה למנכ"ל הביטוח הלאומי. מאפריל 2004 עד יוני 2005 היה המשנה למנכ"ל גם ממלא מקום סמנכ"ל למשאבי אנוש ובתוקף תפקידו זה שימש גם יו"ר ועדת חריגים. תפקידה של ועדה זו הוא לדון ולהחליט אם להמשיך או להפסיק העסקה של עובד שציון מבחני ההתאמה שלו היה גבולי. באוקטובר 2004 דנה הוועדה בהמשך העסקתה של עובדת שהיא קרובת משפחתו של המשנה למנכ"ל, והחליטה להמשיך את העסקתה. במקרה דנן היה על המשנה למנכ"ל לפסול את עצמו מלהשתתף בישיבת הוועדה שבה נדון עניין קרובת משפחתו, אולם הוא לא עשה כן.

מנהל מינהל תכנון והנדסה במשרד השיכון: מר יוסף מנור עבר מהמגזר הפרטי לשירות המדינה, לאחר שזכה במכרז לתפקיד האמור במרס 2002 (להלן - מנהל המינהל). טרם הצטרפותו לשירות המדינה ניהל מר מנור חברה פרטית בתחום של הנדסה אזרחית והיה אחד מבעליה. סמוך לכניסתו לתפקיד האמור, במאי 2002, חתם מנהל המינהל על הסדר למניעת ניגוד עניינים ובו התחייב, בין היתר, לא לטפל בעניינים שנוגעים ללקוחות של החברה שהייתה בבעלותו, אשר חתומים על חוזים עם משרד השיכון. נמצא שמנהל המינהל המשיך להיות מעורב באחדים מהפרויקטים בעיר מודיעין שמנוהלים בידי חברה פרטית מסוימת בשביל משרד השיכון; חברה זו נמנתה עם חוג לקוחותיה של החברה שהייתה בבעלותו של מר מנור.

מנהל מחוז גליל וגולן במשרד החקלאות: מר יגאל חן הוא מנהל מחוז גליל וגולן במשרד החקלאות. בשטח שעליו מופקד המחוז נמצא מושב "שאר ישוב" שמנהל המחוז בעל נחלה בו. נוסף על נחלה זו הוא מעבד שטחי מטע אחרים במושב שבו הוא מתגורר. דבר זה היה ידוע לגורמים המוסמכים במשרד החקלאות, ולפיכך היה על הנהלת המשרד לבדוק את סוגיית ניגוד העניינים בין תפקידיו של מנהל המחוז לבין ענייניו הפרטיים ולעשות הסדר שימנע ניגוד עניינים בפעילותו, אולם הסוגיה לא נבדקה וההסדר לא נעשה. עוד נמצא, שמנהל המחוז פעל במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים, כאשר אישר לכאורה בקשה שאשתו הפנתה למחוז בענייני משקו הפרטי.

מנהל חווה ניסיונית במשרד החקלאות: חוות כרי דשא שנמצאת בגליל היא חווה ניסיונית שהקים המינהל למחקר חקלאי לצורך ביצוע מחקרים בנושא מרעה ובעלי חיים. מר צדוק כהן מכהן משנת 1969 בתפקיד מנהל החווה מטעם המינהל למחקר חקלאי. מהמסמכים עולה כי בשנת 2002 הוגשה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל עליון תכנית להצבת מבנה יביל לאחסנה בשטח החווה. את התכנית הזמין מנהל החווה, ואילו מגיש הבקשה והמתכנן הוא בנו של מנהל החווה. מכאן שמנהל החווה פעל במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים שכן הוא רכש את שירותיו של בנו, לביצוע עבודת התכנון והטיפול בקבלת היתר הבנייה, ולא דיווח להנהלת המינהל למחקר חקלאי ולמשרד החקלאות על קרבת המשפחה.

מנהלים בביטוח הלאומי שהם גם חברי ועד עובדים: התקשי"ר אוסר על בעלי משרות מסוימות להגיש את מועמדותם בבחירות לוועד עובדים. אחת המשרות היא "מנהל אגף". נמצא כי מנהל אגף ארגון וסניפים במינהל כספים ובקרה בביטוח הלאומי היה מנובמבר 2003 יו"ר ועד העובדים של המשרד הראשי. בשנים שקדמו לאותו מועד הוא היה חבר ועד. גם מנהל חטיבה בכיר במינהל תקשוב ומערכות מידע - שמעמדו מקביל לזה של מנהל אגף - היה חבר ועד העובדים, עד הבחירות שהתקיימו במאי 2005. בנובמבר 2003 לפני שנערכו הבחירות לוועד פנה סגן ראש מינהל משאבי אנוש לעובדים האמורים והודיע להם שאם ייבחרו לוועד יהיה עליהם לבחור בין תפקידם בביטוח הלאומי לבין חברותם בוועד. אולם לאחר שנבחרו לוועד העובדים הם המשיכו לכהן בתפקידיהם כמקודם והנהלת הביטוח הלאומי לא נקטה הליכים לאכיפת הנחיותיה והוראות התקשי"ר בעניין זה; במועד הביקורת, נובמבר 2006, עדיין המשיך מנהל אגף ארגון למלא את תפקידו בביטוח הלאומי וגם לשמש יו"ר הוועד. יצוין שמנהל החטיבה היה חבר ועד העובדים עד מאי 2005.

עובדי מדינה שעסקו בעבודה פרטית ללא היתר: עבודה פרטית עשויה ליצור ניגוד עניינים בין תפקידו של עובד המדינה לבין העבודה הפרטית שברצונו לעסוק בה. הוראות התקשי"ר קובעות, כי "... אין עובד רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו אלא אם קיבל היתר לכך". עוד נקבע בתקשי"ר, כי עובד אינו רשאי לעבוד עבודה פרטית גם אם אין הוא משתכר ממנה, ואין הוא רשאי לעסוק בכל צורה שהיא בשום עסק, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו בשירות המדינה או אם עלול להיווצר מצב כזה; כאשר יש ספק אם קיימת התנגשות כזאת אם לאו תכריע הנציבות. בתקשי"ר נאמר כי תנאי לאישור עבודה פרטית לעובד הוא שהעבודה אינה קשורה במישרין או בעקיפין בתפקידו של העובד. אשר לקבלת היתר לעבודה פרטית בוועדה רפואית נקבע בתקשי"ר, ש"השתתפות בוועדות הרפואיות בתשלום בשעות העבודה הנהוגה - אסורה. השתתפות בועדות כאלו שלא בשעות העבודה הנהוגה טעונה היתר לעבודה פרטית".

נמצא, כי על אף הוראות התקשי"ר האמורות, נהגו עובדי מדינה אחדים במשרדים שנבדקו, בייחוד במשרד הבריאות, לעסוק בעבודה פרטית בלי שקיבלו היתר לכך. כך נהגו רופאים שהיו חברים בוועדות רפואיות של המשרד ובוועדות רפואיות משותפות למשרד ולביטוח הלאומי. יצוין כי הרופאים שהיו גם חברים בוועדות רפואיות, עשו זאת בידיעתו של המשרד.

פעולות למניעת ניגוד עניינים בשל קרבת משפחה

מידע בדבר קשרים משפחתיים: מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בתוך שירות המדינה עלולים להיווצר, בין היתר, בשל יחסי כפיפות מינהלית בין קרובי משפחה בעת ביצוע העבודה ובשל סמכויות פיקוח ובקרה שעלול להפעיל עובד המשרד, במסגרת תפקידו, כלפי קרוב משפחתו המועסק באותו משרד. אחד האמצעים להגברת שקיפותם של קשרים משפחתיים במשרדי ממשלה הוא תיעודם במסד נתונים משרדי. יש חשיבות רבה לריכוז מידע בדבר קשרי משפחה בתוך מוסד שלטוני. ריכוז המידע יספק תמונה מהימנה על ממדי התופעה של קרבה משפחתית באירגון על סוגיה ושכיחותה ועשוי לסייע באיתור מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. לא נמצא שהמשרדים שנבדקו עשו את הפעולות האמורות לאיסוף מידע בעניין קרבת משפחה בין עובדיהם, על כן אין גם להם וגם לנציבות מידע שלם ועדכני על היקף התופעה.

ניגוד עניינים על רקע קשרי משפחה שחוצים משרדי ממשלה: לעתים עלול להיווצר מצב שיש בו חשש לניגוד עניינים על רקע קרבת משפחה, גם כאשר מדובר בקרובי משפחה המועסקים כל אחד במשרד ממשלתי אחר. הדבר עלול לנבוע מסמכות פיקוח ובקרה שנתונה בידי אותם עובדים ואשר עשויה לגעת גם בתפקודם של קרובי משפחתם המועסקים במשרד אחר. בכלל זה עלולים להיווצר מצבים שבהם בעל סמכות פיקוח ובקרה יהיה מעורב בתהליכים הנוגעים לקביעת תנאי השירות של קרוב משפחתו במשרד אחר, ותהיה לו יכולת השפעה עליהם. לדוגמה, בתוקף תפקידיה של נש"מ כיחידת מטה ממשלתית המופקדת על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי אנוש בשירות המדינה, יש לעובדיה אפשרות השפעה ומעורבות, ולו בעקיפין, בתהליכים הנוגעים לקביעת תנאי שירותם של קרובי משפחתם המועסקים בשירות המדינה.

באחדים ממשרדי הממשלה נמצא שלעובדי נש"מ מסוימים, ובהם עובדים בכירים, שביכולתם להשפיע על תנאי השירות והקידום של עובדים, יש קרובי משפחה העובדים במשרדי ממשלה. עם זאת, כאמור, אין בתקשי"ר דרישה לדווח על קרובי משפחה העובדים במשרדים אחרים, ולא נקבעו הסדרים כלשהם הנוגעים לעובדים שקרובי משפחתם עובדים בשירות המדינה. על כן אין מידע בדבר ההיקף המלא של התופעה והשפעותיה על תקינות ההליכים המינהליים בשירות המדינה.

העסקת קרובי משפחה בלשכת רשם המקרקעין בירושלים: ביולי 2003 דיווח המבקר הפנימי של משרד המשפטים כי בין שתי גיסות המועסקות בלשכת רשם המקרקעין בירושלים יש יחסי כפיפות; למרות הדיווח השאירו הגורמים הנוגעים בדבר את המצב על כנו ולא העבירו אחת מהן לתפקיד אחר. באוקטובר 2003 מונתה אחת הגיסות לתפקיד רשם המקרקעין בירושלים בדרך של מינוי בפועל (להלן - הרשמת). בינואר 2006 התקיים מכרז פנימי לתפקיד עוזר בכיר לרשם המקרקעין בירושלים ובמכרז זכתה גיסתה של הרשמת אשר ציינה בטופס הבקשה למשרה הפנויה את קרבת המשפחה בינה ובין הרשמת, כפי שהתקשי"ר מחייב. מנהלת אגף משאבי אנוש לא פעלה בהתאם להוראות התקשי"ר ולא העבירה למועמדת ולגיסתה הרשמת הודעה שאם תיבחר המועמדת ייבחנו יחסי הכפיפות וקשרי העבודה ביניהן, ואם לא יהיה אפשר לאשר את עבודתן של שתיהן משום שהן קרובות משפחה לא תוכל המועמדת להתמנות לתפקיד ולחלופין תועבר קרובת משפחתה מתפקידה. נכון למועד הביקורת, אף אחת משתי הגיסות לא הועברה לתפקיד אחר וקיימים ביניהן יחסי כפיפות ארגונית ישירה.

פעולות למניעת ניגוד עניינים אגב מילוי משרות תקניות

גיוס עובדים לשירות המדינה: כאשר עובד מתקבל לשירות המדינה, עשוי להתעורר חשש להיווצרות מצב של ניגוד עניינים. בהוראות התקשי"ר, בפרק "מילוי משרות תקניות", נקבע בין היתר כי "לא ניתן להעסיק עובד בכלל, בטרם יבחן היועץ המשפטי של המשרד או יחידת הסמך, לפי העניין, בהם עתיד להיות מועסק, מול היועץ המשפטי לנציבות שירות המדינה, אם נדרשת התחייבות של העובד לפעול על פי הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים".

נמצא, כי במהלך השנים 2001-2005 אוישו מאות משרות תקניות בשירות המדינה בעובדים שגויסו מחוץ לשירות. אולם בניגוד להוראות התקשי"ר, בדרך כלל לא הקפידו הגורמים הנוגעים בדבר לבדוק אם דרושה התחייבות העובדים הללו לפעול לפי הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים. לגבי אחדים מהם לא נבחן אם דרושה התחייבות כאמור, אף על פי שהם ציינו במפורש או במשתמע כי עסקו בתחומים זהים לתחומי פעילות המשרדים הממשלתיים שבהם הם עתידים לעבוד, או שיש להם זיקות אחרות לתחומים אלה. כתוצאה מכך אוישו משרות תקניות בשירות המדינה בידי עובדים שגויסו מבחוץ, והם עבדו ומקצתם אף ממשיכים לעבוד במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים.

קביעת רשימת משרות "רגישות" לניגוד עניינים: במאי 2006 קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיות חדשות שעניינן "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה". לפי ההנחיות האמורות והנחיית נציב שירות המדינה ממאי 2006, על מנכ"ל של משרד או הסמנכ"ל למשאבי אנוש, יחד עם היועץ המשפטי של המשרד, לקבוע בתוך 60 ימים מיום פרסום ההנחיות, רשימת משרות נוספת על הרשימה שבתקשי"ר, ולעדכנה מפעם לפעם כפי שיימצא לנכון. עד סיום הביקורת לא מילאו את החובה הזאת בעלי התפקידים הנוגעים בדבר במשרדים שנבדקו, לרבות בנציבות ולמעט משרד המשפטים.

פעולות למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים במהלך שגרת העבודה

על משרדי הממשלה לפעול כבדרך שגרה למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בעבודתם של עובדי משרדיהם, ובייחוד מי שממלא תפקיד שלטוני וסטטוטורי, ולנקוט פעולות יזומות ושיטתיות למניעת מצבים אלו. ואולם בחינת פעולות משרדי הממשלה שנבדקו מראה שיש צורך ברענון או בהסדרה של פעולות אלו, כמפורט להלן.

קביעת הוראות ונהלים ייחודיים למשרדי הממשלה: מערכת הנורמות הנוגעת לאיסור מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בשירות המדינה, היא מערכת כללית משותפת לכלל משרדי הממשלה, אבל לעיתים יש צורך נוסף על מערכת זו גם בהוראות ובנהלים ייחודיים לעניינים שבתחומי פעילותו של משרד מסוים ולסביבתו הארגונית. לדוגמה: לצורך בהוראות ונהלים פנים-משרדיים מפורטים במשרד החקלאות נודעת חשיבות יתרה נוכח העובדה שרבים מעובדיו מתגוררים בהתיישבות חקלאית או בעלי משקים, ועל כן הם בעלי עניין  בפעילות חקלאית, בכללם עובדים הממלאים תפקידים בכירים ובידיהם סמכויות סטטוטוריות בנושאי אכיפה, פיקוח ובקרה על הנעשה במגזר החקלאי. היה ראוי שכל גוף שלטוני יבחן את הצורך בנהלים פרטניים, ובמידת הצורך יתרגם את הנורמות הכלליות לנהלים מפורטים וייחודיים שתואמים את משימותיו ואת סביבתו הארגונית. במשרדים שנבדקו אין הוראות ונהלים נקודתיים וייחודיים מפורטים בעניין מניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים.

הצורך ברענון ובהדרכה בנושאים הנוגעים לניגוד עניינים: פעולות למניעת מצב שיש בו חשש לניגוד עניינים אגב שגרת העבודה, מושתתות, בין היתר, על איסוף שיטתי של מידע אודות המערכות הציבוריות והאישיות של העובד שהחיכוך ביניהן עלול להעמיד את העובד במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים.

רענון תקופתי של הנחיות ונהלים בקרב עובדי המשרדים והדרכתם בנושאים הנוגעים למניעת מצבים כאמור, יש בהם כדי לתרום להעלאת ערנותם לנושאים האמורים ולשיפור יכולתם לזהות את המצבים שיש בהם אפשרות לניגוד עניינים ולדווח עליהם להנהלת המשרד.

נמצא כי בשנים 2000-2005 לא קיימו הנהלות הגופים שנבדקו, למעט הביטוח לאומי והנציבות, פעולות להדרכת עובדים בשלבי קליטתם בעבודה, ולא פעולות הדרכה שוטפת במהלך עבודתם, בכל התחומים הנוגעים למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים.

ניגודי עניינים בתחום הרכש במערכת הבריאות

עובד שתפקידו לרכוש מוצרים ושירותים חייב לנהוג בנאמנות כלפי ארגונו ולייצג את האינטרסים של הארגון בלבד. עליו להקפיד לרכוש לפי כללים ברורים, כדי שלא ייקלע למצב של ניגוד עניינים. מערכת הנורמות מטילה איסור כולל, והיא חלה גם על העוסקים ברכש. עם זאת, אין הנחיה מפורשת בנושא הרכש.

תחום הרכש במשרד הבריאות: משרד הבריאות (להלן - המשרד) רוכש שירותים כמו ניקיון, אבטחה, כביסה, יועצים, הסעות, הסעדה ועוד. הרכש נעשה בשביל המשרד ויחידותיו, כולל בתי החולים הממשלתיים . ברכש עוסקת ועדת מכרזים משרדית שחברים בה עובדים בכירים במשרד. על חברי ועדת המכרזים חלות הוראות התכ"ם בנוגע לרכישת טובין, שירותים ועבודות, ומכוחן עליהם להימנע מלהשתתף בדיון בוועדה אם יש להם עניין אישי בו.

מצב של ניגוד עניינים עלול להיווצר כאשר עובד יחידה כלשהי מנסה לקדם עניין שנוגע לו אישית, כגון רכש מקרוב משפחה או רכש לצרכיו האישיים, והוועדה אינה יודעת על כך.

נמצא שהחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) ואף המשרד לא קבעו נוהל הקובע כללים בתחום הרכש, למרות הרגישות המיוחדת הכרוכה בו ביחס לניגוד עניינים.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל, האחראי למימוש המדיניות התקציבית של הממשלה, ניהול כספי המדינה ועוד, יקבע כללים למניעת ניגוד עניינים בנוגע לכלל העובדים העוסקים ברכש במשרדי הממשלה, נוסף על הוראות התכ"ם החלות על חברי ועדות מכרזים. ראוי לשקול לכלול בכללים את החובה לחתום על הצהרה תקופתית בדבר הזיקות שבין העובד, קרובי משפחתו או מכריו, ובין הספקים ונותני השירותים הרלוונטיים לרכש של המשרד. כמו כן יש לשקול לחייב את העובד להודיע על כל שינוי במצבו או במצב של קרוב משפחתו או של אדם אחר הפועל מטעמו, שעלול להעלות חשש לניגוד עניינים בין מקום העבודה לבינו. כל אימת שיעלה חשש לניגוד עניינים, יובא העניין לטיפול היועץ המשפטי של המשרד, והוא יבחן אם אכן קיים חשש כזה ואילו צעדים יש לנקוט כדי למנוע מצב כזה.

בעקבות הביקורת הודיע החשכ"ל כי הוא מאמץ את ההמלצה לקבוע כללי פעילות לכל העובדים העוסקים ברכש במשרדי הממשלה.

סוגיית ניגוד עניינים בתחום הרכש במרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא: בית חולים ממשלתי הוא יחידת סמך והתקשי"ר חל על עובדיו. לפי סעיף 8 לתקנות יסודות התקציב (כללים לפעולת תאגיד בריאות ), התשס"ב-2002, על עובדי תאגיד בריאות חלות הוראות פרקים 40-47 בתקשי"ר, בהתאמות המתחייבות, למעט סעיפים שפורטו בתקנות. מכוח זה חלים גם האיסורים לפעול בניגוד עניינים. בית חולים ותאגיד בריאות מהווים יחד מרכז רפואי ממשלתי.

המרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא (להלן - המרכז הרפואי) הוא המרכז הרפואי הגדול בארץ. הוא רוכש שירותים, ציוד ועבודות בשביל בית החולים ובשביל תאגיד הבריאות שלידו. היקף הרכש השנתי של המרכז הוא כ-300 מיליון ש"ח, ברכש עוסקים יותר מ-20 עובדים.

בשנים האחרונות טיפלה הנהלת המרכז הרפואי במצבים של ניגוד עניינים שבהם היו שני עובדים בכירים בתחום הרכש. כל אחד מהם דיווח על ילדו העובד בחברה העשויה להיות קשורה עם המרכז הרפואי. יוצא אפוא, שלהנהלת המרכז הרפואי נודע על ניגודי עניינים אפשריים של העובדים רק כאשר הם דיווחו על כך מיוזמתם. אולם בהיעדר הוראות ונהלים ייחודיים לעובדים העוסקים ברכש, וכל עוד העובד אינו מדווח, אי-אפשר לדעת אם יש ניגוד עניינים.

סוגיית ניגוד עניינים בתחום הרכש בשירותי בריאות כללית: הרכש בשירותי בריאות כללית (להלן - הכללית) נעשה לפי נוהל מיוני 1999 (להלן - נוהל התקשרויות) המפרט את העקרונות להתקשרויות. מנכ"ל הכללית מינה ועדות מכרזים ארציות ומקומיות בכל אחד מבתי החולים שלה ובמחוזותיה. בוועדות המכרזים חברים 120 בעלי תפקידים בכירים בכללית. בשנים 2003-2005 היה תקציב הרכש השנתי של הכללית, כולל תרופות, ריאגנטים, ציוד רפואי, בינוי והצטיידות, 3-3.5 מיליארד ש"ח.

ביוני 1999 קבע היועץ המשפטי של הכללית נוהל "מניעת ניגוד אינטרסים". לפי העקרונות המפורטים בנוהל זה, נאסר על עובד הכללית לקיים קשרי עבודה עסקיים עם גורמי חוץ שאליהם קשורים הוא, קרוב משפחתו או אדם אחר הפועל מטעמו, ללא חתימה על טופס "הצהרה בדבר ניגוד אינטרסים" (להלן - טופס הצהרה) וללא אישור הממונים. כל מי שמכהן בוועדת משא ומתן, בוועדת מכרזים, בוועדה אחרת או בגוף כלשהו, הדנים או מחליטים מטעם הכללית בנוגע להתקשרות עם גורם חיצוני, חייב למלא טופס הצהרה, גם אם לדעתו אין מצב של ניגוד עניינים בינו ובין הכללית.

נמצא שעד למועד עריכת הביקורת, איש מחברי ועדות המכרזים לא חתם על טופסי הצהרה. ביוני 2006, בעקבות הביקורת, החלו רכזי ועדות המכרזים הארציות להחתים את חברי הוועדות על טופסי הצהרה. אולם עד מועד סיום הביקורת לא חתמו חברי ועדות המכרזים המקומיות של מחוזות הכללית ושל בתי החולים שלה על טופס ההצהרה.

סוגיית ניגוד עניינים בתחום הרכש במכבי שירותי בריאות: מרבית הרכישות במכבי שירותי בריאות (להלן - מכבי) נעשות באמצעות אגף הרכש. ההוצאה השנתית של מכבי על רכישת ציוד משקי, מחשוב, ציוד רפואי, תרופות, מוצרי בריאות ושירותים שונים היא כ-1.6 מיליארד ש"ח. עד למועד סיום הביקורת לא קבעה מכבי נוהל בעניין מניעת ניגודי עניינים אפשריים. בנוהל כזה מן הראוי לפרט באילו נסיבות יש מצבים של ניגוד עניינים, ומה הם הצעדים שאפשר לנקוט למניעתם. העובדים המעורבים ברכש והעובדים המכהנים בוועדת המכרזים גם לא הונחו להצהיר אם יש ניגוד עניינים בעבודתם אם לאו.

ניגוד עניינים מוסדי: לעתים למכהן בתפקיד מסוים בארגון עשוי להיות עניין בתחום שהוא מופקד עליו, עניין שאינו עולה בקנה אחד עם טובת הארגון כולו. לדוגמה, מנהל אגף שעובד עם ספק שירות מסוים יעדיף, מטעמיו שלו, להמשיך לעבוד עמו ולא עם ספקים אחרים, אף שייתכן שהם יספקו את השירות במחיר זול יותר.

הבדיקה בכללית ובמכבי העלתה שהנושא לא הוסדר: נוהל "מניעת ניגוד אינטרסים" בכללית אינו עוסק בנושא זה, ובמכבי לא היה נוהל בנדון.