מתחם הדולפינריום בחוף ימה של תל אביב, הממוקם על מקרקעין שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), שימש עד אמצע שנות השמונים בעיקר למופעי שעשועים עם דולפינים. מאז המקום אינו משמש עוד לתכלית זו, ובחלק קטן ממנו יש כמה שימושים מסחריים. מאז סוף 1989 המתחם מוחזק בחכירה ארוכת טווח בידי חברה פרטית (להלן - היזם).
מתחילת שנות התשעים ניסה היזם לשכנע את עיריית תל אביב-יפו (להלן - העירייה) להסכים לתכנית שלפיה הוא יקים מלון דירות ומרכז קונגרסים בקטע ים שייובש בצמידות למתחם הדולפינריום. משהתנגדה העירייה להקמת המלון באותו מקום הציע היזם שהוא יקים מיזם מלונאי-מסחרי מחוץ למתחם הדולפינריום, על מקרקעין סמוכים שבבעלות העירייה. הרעיון לא היה בר ביצוע בלא מעורבותו והסכמתו של המינהל, נוכח זיקתו הקניינית לאותם מקרקעין (להלן - המתחם החלופי, או - מתחם העירייה). על כן, בשנת 2000 החלו מגעים בין העירייה ובא כוחו של היזם ובין המינהל, כדי לגבש עסקה משולשת. ביוני 2003 נחתם חוזה בין המינהל, העירייה והיזם, ועיקרו חילופי זכויות וחזקה במקרקעי הדולפינריום ובמקרקעי המתחם החלופי ושינוי ייעודם התכנוני באופן שיאפשר, בין היתר, את הקמת המיזם במתחם החלופי. לשם כך הכינה העירייה תכנית חדשה לאזור, הכוללת תכנית איחוד וחלוקה בהסכמה (להלן - התכנית החדשה).
במחצית השנייה של 2005, קודם למימוש העסקה, נסוג ממנה היזם וביטל את החוזה; בפברואר 2006 הוא ביקש לחדש את העסקה המשולשת, אולם עד כה לא הושג הסדר בעניין אזור הדולפינריום.
בדיקת תהליכי גיבוש העסקה, חתימת החוזה בין המינהל, העירייה והיזם, וההתפתחויות שחלו לאחר חתימתו העלתה את הממצאים העיקריים האלה:
1. לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) ולפי נוהלי המינהל, כשהמינהל מקצה קרקע עירונית בניהולו שניתנת לשימוש מסחרי, בדרך כלל עליו לגבות מראש דמי חכירה מהוונים למלוא תקופת החכירה, בשיעור שלא יפחת מ-91% מערך הקרקע אותו קבע השמאי הממשלתי, אלא אם החלטות מועצה ייחודיות קובעות אחרת.
בעסקה הנדונה הסתפק המינהל בתמורה פחותה של דמי חכירה בשיעור של 31% מהפרש השווי בין זכויות היזם בשני המתחמים (מתחם הדולפינריום מזה והמתחם החלופי מזה). מעיון בהוראות החוזה עולה שהצדדים השתיתו את שיטת חישוב התמורה על החלטת המועצה מס' 933 מיולי 2002 בנושא: "תוספת בנייה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד, פיצול - תשלום דמי היתר".
משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי המקרה דנן אינו בגדר המקרים הנזכרים בהחלטת המועצה מ-2002 ושעליהם היא חלה . לפיכך, לכאורה לא היה מקום להחילה על מקרה זה, ומן הראוי היה שהמינהל יעלה את הנושא לדיון במועצה מראש, כדי שהיא תשקול אותו על כלל היבטיו.
2. קודם לחתימת החוזה לא בחן המינהל את כל החלופות שעמדו בפניו לניצול מיטבי של המקרקעין באזור הדולפינריום, ולא בדק את הכדאיות הכלכלית של העסקה מבחינתו. עיון בתנאים הכספיים שנקבעו בחוזה מעלה כי הנהנים העיקריים מהעסקה הם העירייה והיזם. לעומת זאת, לפי חישובי משרד מבקר המדינה, המינהל היה אמור לקבל תמורה פחותה מזו שהיה ראוי לה לפי נהליו: הוא הסתפק בכ-74 מיליון ש"ח (31% מההפרש בין שווי הזכויות, לפי שומת השמאי הממשלתי הראשי), אף שהיה אמור לקבל כ-217 מיליון ש"ח (91% מההפרש בין שווי הזכויות), לו פעל על פי נהליו הנוגעים לעניין. יוצא אפוא כי העסקה שגובשה, לו יצאה לפועל, הייתה אמורה להעניק יתרון כלכלי ניכר לעירייה וליזם, אך לפגוע בהכנסות המדינה.
3. לפי נוהלי המינהל, עסקה במקרקעין טעונה אישור מראש של פורום המורכב מבעלי תפקידים בכירים במינהל ומכונה הנהלת המינהל, או ועדת עסקות. קודם להבאת העסקה לאישור על הדרגים המקצועיים במינהל לקיים הליך של בדיקות מוקדמות ובקרה בעניינה. אולם במקרה הנוכחי לא הובא החוזה לאישור מוקדם של הנהלת המינהל ולא נעשו מלוא הבדיקות המוקדמות הדרושות - ובכלל זה בדיקת תכנית האיחוד והחלוקה שהוכנה לאזור הדולפינריום.
לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בעסקה ייחודית, שכן יש בה גם משום מתן סבסוד עקיף לעירייה וליזם וגם משום הפחתת התמורה שהמינהל היה זכאי לה. נוכח ייחודה ומורכבותה של העסקה מן הראוי היה שהמינהל יביא מראש את ההסדר החוזי המוצע לדיון בפני המועצה, ויצרף לו חוות דעת, ניתוחים כלכליים וחלופות, כדי שהמועצה תחליט אם לאשר את ביצוע העסקה, ובאילו תנאים.
4. בספטמבר 2005, לאחר שהיזם ביטל, כאמור, את העסקה, החלו העירייה והמינהל במגעים להשגת הסדר דו-צדדי לסוגיית אזור הדולפינריום בלא מעורבות היזם. בין היתר סוכם כי התכנית החדשה תתוקן כך שמתחם הדולפינריום, שבבעלות המדינה, ישנה את ייעודו לציבורי ויופקע מטעם העירייה, ואילו מתחם העירייה, שייועד למלונאות, למגורים ולמסחר (כמו שתוכנן מלכתחילה), יושב לבעלות המדינה בעקבות שינוי ייעודו מייעוד ציבורי לייעוד אחר , באופן שהמינהל יוכל לשווקו במכרז. בחלק ממגעים אלה השתתף מר אהוד אולמרט, שהיה אז שר התעשייה המסחר והתעסוקה (שהמינהל פעל במסגרת משרדו) ויו"ר המועצה (להלן - השר), כדלהלן:
בסוף ספטמבר 2005 התקיים ביוזמת העירייה דיון בלשכת השר, בהשתתפות ראש העירייה ומנהל המינהל, ובו הציגה העירייה בפני השר את הצעותיה לפתרון סוגיית אזור הדולפינריום ואת דרישותיה כלפי המינהל. בדיון אימץ השר את הצעותיה ואת דרישותיה של העירייה, וקבע כי על המינהל לשאת במלוא ההוצאות שיהיו כרוכות בפינוי מתחם הדולפינריום בגין הפקעתו מצד העירייה, ואף לדאוג לתשלום היטל השבחה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שליד העירייה, בגין המיזם המלונאי-מסחרי שהקמתו מתוכננת במתחם החלופי.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, המינהל הוא בגדר הרשות המוסמכת לנהל את מקרקעי ישראל , היה על השר להימנע מלהתערב בפעילותו השוטפת של המינהל. משהוצגו בפניו דרישות העירייה, היה עליו להסתפק בשמיעת הסבריהם של שני הצדדים ולהעלות את הנושא על סדר יומה של המועצה, שהיא הגוף שהוסמך בחוק לקבוע את המדיניות הקרקעית שהמינהל יפעל לפיה ולפקח על פעולותיו.
5. סוף דבר: היזם חזר לנהל משא ומתן עם העירייה ועם המינהל בדבר חידוש העסקה עמו, וסוגיית אזור הדולפינריום - ובכלל זה בקשת היזם לחידוש העסקה - צפויה להידון במועצה . מן הראוי שבדיון זה יציג המינהל למועצה את כל החלופות העומדות בפניו לפתרון סוגיית אזור הדולפינריום. כמו כן, אם יוחלט לחדש את העסקה עם היזם, מן הראוי לשקול מחדש מהי התמורה הראויה שהמינהל זכאי לה. נוסף על כך, יש ליתן את הדעת לכך ששומת השמאי הממשלתי שהוצאה לפי תנאי החוזה מ-2003 כבר אינה בתוקף, נוכח החלטת המועצה בנושא שומות מקרקעין מ-2003, שלפיה תוקף שומה מסוג זה הוא למשך שנה אחת ממועד קביעתה.