כרייה וחציבה - מינהל מקרקעי ישראל

פעולות הביקורת

במשרד הבינוי והשיכון ובכמה מוסדות ומשרדי ממשלה נבדקו הפעולות שננקטו למניעת מצבים המאפשרים ניגוד עניינים, ובעיקר פעולות לאיתור מצבים של חשש לניגוד עניינים בתפקודם של העובדים, קביעת הוראות, נהלים והסדרים פורמליים בתחום זה ואכיפתם. את ממצאי הבדיקה ראו בפרק "כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם" (ראו עמ' 27).

במשרד הבינוי והשיכון ובכמה משרדי ממשלה בדק משרד מבקר המדינה את סדרי בחינתם ותיקונם של הליקויים שהעלה, בעיקר בשלושה נושאים מערכתיים: "עבודת המטה במשרדי הממשלה" (דוח שנתי 53ב של מבקר המדינה, עמ' 5); "הדרג המחוזי במשרדי הממשלה" (דוח שנתי 54ב, עמ' 5) ו"רכישת שירותים חברתיים" (דוח שנתי 55ב, עמ' 721). את ממצאי הבדיקה ראו בפרק "סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה" (ראו עמ' 157).

מינהל מקרקעי ישראל

במינהל מקרקעי ישראל ואצל המפקח על המכרות שבמשרד התשתיות הלאומיות נבדקו הפעולות להסדרת הכרייה והחציבה של מחצבים לרבות הפיקוח על קיום ההסכמים והתנאים שעל פיהם נותנים המינהל והמפקח הרשאות ורישיונות להפעלת מחצבות. הביקורת התמקדה במחצבות שיש במצפה רמון ובאתרי כריית חול באשקלון.

במינהל ובעיריית תל אביב-יפו נבדקו תהליכי הגיבוש של עסקה בין המינהל, העירייה ויזם (חברה פרטית), שעניינה חילופי קרקעות והקמת מיזם מלונאי-מסחרי באזור הדולפינריום בתל אביב. כן נבדקו התפתחויות שחלו לאחר שהיזם ביטל את העסקה ולאחר מכן ביקש לחדשה.

במשרד הפנים, במינהל ובכמה רשויות מקומיות הגובלות בכינרת נעשתה ביקורת מעקב שנועדה לבדוק אם ובאיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שפורסמו בדוח שנתי 55ב בתחום הטיפול במקרקעין לאורך חופי הכינרת, בכלל זה השימוש במקרקעין למטרות נופש ורחצה ואופן ניהולם, ההתקשרויות החוזיות בנוגע אליהם ומידת הנגישות של החופים לציבור (ראו עמ' 605).

במינהל מקרקעי ישראל ובכמה משרדי ממשלה ומוסדות נבדקו הפעולות שננקטו למניעת מצבים המאפשרים ניגוד עניינים, ובעיקר פעולות לאיתור מצבים של חשש לניגוד עניינים בתפקודם של העובדים, קביעת הוראות, נהלים והסדרים פורמליים בתחום זה ואכיפתם. את ממצאי הבדיקה ראו בפרק "כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם בשירות המדינה" (ראו עמ' 27).

מינהל מקרקעי ישראל

כרייה וחציבה

תקציר

הפעלת המחצָבות בישראל נועדה להבטיח אספקה של חומרי גלם הדרושים בייחוד לבנייה ולסלילה. מרבית המחצבות בישראל נמצאות בקרקעות שמנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), והוא הנותן הרשאות לכרייה וחציבה בהן. המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המפקח) נותן רישיונות חציבה למפעילי המחצבות מכוח פקודת המכרות (להלן - הפקודה). על פי נתוני המינהל, בשנת 2005 היו הכנסות המדינה מכל המחצבות כ-98 מלש"ח (לא כולל כריית חול). משרד מבקר המדינה בדק בחודשים נובמבר 2005-יולי 2006 את הפעולות של מינהל מקרקעי ישראל ויחידת המכרות במשרד התשתיות הלאומיות להסדרה של הכרייה והחציבה, בכלל, ובמחצבות שיש במצפה רמון, במחצֶבֶת בזלת בעמק חרוד ובאתרי כריית חול באשקלון, בפרט.

הרשאות ורישיונות לכרייה וחציבה

חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים) קובע שהמדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין אלא על פי מכרז פומבי, לרבות בקרקעות המשמשות לכרייה וחציבה. תקנה 25(29) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 קובעת תנאים להענקת פטור מחובת המכרזים לתקופה של חמש שנים למחצבות שהיו פעילות במועד חקיקת החוק, עד מאי 1998. הפטור ניתן במטרה ליצור תקופת מעבר שבסיומה יפונו המחצבות ויוקצו מחדש במכרזים. על מפעילי המחצבות ועל המינהל היה להיערך חמש שנים לשינוי.

במאי 1998 לא הותקנה תקנה חדשה המאריכה את הפטור ממכרז, ולא הייתה אפשרות חוקית להעניק הרשאה לכרייה וחציבה של אבן ללא עריכת מכרז. אי-לכך המינהל לא חידש את הסכמי ההרשאה במחצבות רבות, וגם המפקח לא העניק רישיונות חציבה. הפקודה קובעת כי החוצב או הכורה חומר חציבה בלי רישיון עובר עבירה פלילית. מפעילי המחצבות, אשר המשיכו בעבודות כדי להיענות לביקוש לחומר של ענפי הבנייה והסלילה, נקלעו בעל כורחם למצב של ביצוע עבירה פלילית. בהעדר חיובים מכוח הרישיונות וההרשאות שלא היו עוד בתוקף פחתו גביית התמלוגים ואכיפת תנאי ההסכמים הישנים בידי המינהל. רק ביולי 2003, בחלוף חמש שנים מפקיעת התקנה, הסדירו המינהל ומשרד התשתיות הלאומיות, המופקדים על ענף המחצבות, ושר האוצר, המופקד על התקנת התקנה החדשה, את סמכותו של המינהל לתת הרשאה נוספת לכרייה וחציבה לבעל הרשאה קודמת בלי מכרז פומבי.

הוועדה המקצועית

1. ביולי 2003 אישרה ועדת חוק חוקה ומשפט לשר האוצר להתקין תקנה חדשה שאפשרה מתן הרשאה נוספת בפטור ממכרז בידי ועדת הפטור של מנהל מקרקעי ישראל על יסוד המלצה מנומקת של ועדה מקצועית (להלן - הוועדה המקצועית), וזו החלה לפעול מפברואר 2004.

2. הוועדה המקצועית הקדישה את תשעת החודשים הראשונים לפעולתה רק ללימוד הנושא ולא קיבלה החלטות. בכך חלה דחייה נוספת בעניין הסדרת עבודת המחצבות כדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל היה להכין את עבודת המטה הכלכלית והמשפטית לחברי הוועדה המקצועית, ובכלל זה את המספר המקורב של המחצבות שעניינן יידון בה, ובכך לחסוך לה זמן לאחר שנים של אי-הסדרת הענף.

3. עד מרס 2006 קיימה הוועדה עשרים דיונים ודנה בעניינן של מרבית המחצבות הפעילות, כולל המחצבות של שלוש החברות הגדולות שעניינן נדון תחילה בוועדת השניים . היועץ המשפטי לממשלה סבר, כי היה ראוי להביא את החלטות ועדת השניים להתייעצות גם בוועדה המקצועית. הועלה, כי הוועדה אימצה את המלצות ועדת השניים לגבי 25 מחצבות של שלוש החברות, אולם לא התייחסה באורח פרטני לכל מחצבה (למעט במקרה אחד) ולא אוששה את קביעותיה של ועדת השניים. כך למשל המליצו שתי הוועדות על הארכה ללא מכרז של ההרשאה לחצוב במחצבת שיש במצפה רמון בעשרים שנה, אף שבמחצבה זו כמעט אין עתודות לחציבה.

4. לנתונים הכמותיים על התפוקות השנתיות במחצבות ועל העתודות שנותרו בהן הייתה חשיבות רבה בגיבוש המלצות הוועדה על המשך ההרשאות בלא מכרז (אם העתודות מועטות). הוועדה המקצועית הסתמכה בהמלצותיה על נתונים כמותיים שהעביר לה המינהל. הועלה כי הנתונים של המינהל לא תמיד היו מדויקים, דבר שהקשה על קבלת המלצות או גרם להיפוך ההמלצות או לשיהוי בקבלתן. כך למשל הוועדה לא החליטה בעניינה של אחת ממחצבות השיש במצפה רמון מהסיבה דלעיל גם לאחר שלוש ישיבות בנדון.

5. במהלך דיוני הוועדה התעוררה השאלה אם יש להביא בחשבון את הפרות הסכמי ההרשאה בידי מפעילי המחצבות (כגון: אי-תשלום מלוא התמלוגים למינהל או כרייה מחוץ לתחום המחצבה) כאחד הקריטריונים להמלצותיה. הוועדה החליטה שלא להביא זאת בחשבון. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שתישקל מחדש בחירתה של הוועדה המקצועית.

ריכוזיות בענף

מטרת חוק חובת המכרזים הייתה, בין השאר, לנהוג במקרקעי הציבור בשוויון למען הקפדה על תחרות חופשית בין המעוניינים להשתמש בקרקע ולשם הפחתת המחירים. ואולם בשנת 2006, כבעבר, הריכוזיות בענף המחצבות נותרה בעינה, לא גדלה התחרות, ושלוש חברות החזיקו בשנת 2005 ביותר מ-75% מסך הייצור הארצי, לא כולל מחצבות ביו"ש. על פי הנתונים שמסר הממונה על ההגבלים העסקיים לוועדה המקצועית בפברואר 2004, אין תחרות ראויה בענף וצריך עוד מפעילים בו. גם בדיקת הפריסה של המחצבות באזורי הארץ מלמדת על הריכוזיות: שלוש החברות הגדולות בענף מפעילות את המחצבות הגדולות ביותר במרכז הארץ - איזור הביקוש העיקרי למוצריהן.

חישוב התפוקות והתמלוגים

1. המינהל גובה את התמלוגים בגין חומרי החציבה על פי שלוש שיטות חישוב (לפי משקל או נפח או במחיר פאושלי - מחיר שנקבע מראש). בסוגיה זו דן מבקר המדינה בדוחות ביקורת מ-1975 ומ-1994 והעלה כי גבייה לפי נפח המחצב מסִבּה הפסדים למדינה. הועלה כי המינהל לא הנהיג בחוזי ההרשאה לכרייה וחציבה יחידת מידה של חומרי החציבה שממנה נגזרים התמלוגים המרביים שישתלמו למדינה, והמשיך לחשב תמלוגים, בין השאר, לפי יחידות נפח. שיטה זו היא הבעייתית ביותר: בחוזי ההרשאה לא נקבעה צורת החישוב הרצויה של נפח החומרים שנחצבו, ובמינהל גם אין נוהל או הוראה לחישוב הנפח. הדבר גרם למחלוקות בין המינהל לבין מפעילי המחצבות.

2. התמלוגים המשתלמים למדינה בגין ניצול המשאב הציבורי הם פועל יוצא מכמויות החציבה. על פי סדרי מינהל תקינים, על המינהל לנקוט אמצעים לשם קבלת נתונים אמינים בדבר היקף החציבה. הועלה כי למינהל אין מידע שלם ובקרה ראויה על כמויות המחצבים המוצאות מהמחצבות, והוא תלוי בעיקר בדיווחים של מפעיל המחצבה בכל הנוגע לתפוקות ולתשלומים בגינן. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר כי התמלוגים יתבססו בעיקר על הדיווחים של מפעילי המחצבות. המינהל גם לא עמד על כך שיקבל מדי שנה מפות מדידה ממפעילי המחצבות לפי הסכמי ההרשאה כדי שתהיה לו אינדיקציה להיקף הכרייה בשנה הקודמת וכדי שיוכל לעשות השוואה עם נתוני תעודות המשלוח שמוסר לו מפעיל של כל מחצבה. בעניין זה המינהל עדיין לא תיקן ליקוי יסודי שעליו הצביע מבקר המדינה כבר לפני כ-30 שנים (בדוח שנתי מס' 25), דבר הגורם למדינה הפסד תמלוגים.

פיקוח

כאמור לעיל, מחצבות רבות פעלו ללא הסכמים עם המינהל מאז פג תוקפם של ההסכמים הקודמים (בשנים 1998-2000). בהעדר הסכמים חדשים - לפיקוח על הנעשה במחצבות באמצעות תכנית סיורים יזומה ובאמצעות התייחסות לדיווחי המפקחים יש מישנה חשיבות באכיפת חלק מהתנאים של ההסכמים הישנים (כגון שמירת תחום ההרשאה). בפועל, הפיקוח על המחצבות בידי מפקחי מחוזות המינהל הוא רק חלק קטן מכלל פעולות הפיקוח המוטלות עליהם. במחוז הדרום של המינהל אין למפקחים תכנית עבודה מסודרת לביקורת במחצבות, וכשדיווחו מפקחי המינהל במחוז זה על הפרות יסודיות של הסכמי ההרשאה - חריגות מתחום ההרשאה וחשדות לרישום כוזב בתעודות המשלוח - לא עשה המינהל, במרבית המקרים, דבר במידע זה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר שבענף המניב למדינה כ-100 מלש"ח ויותר מדי שנה יהיה פיקוח מצומצם, ולא תועמק הבדיקה במקרים של הפרות ההסכמים.

המפקח על המכרות והתיאום עם המינהל

על פי הפקודה, עבודות החציבה והכרייה חייבות ברישיון מהמפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות. בדרך כלל, המפקח מחדש את רישיונות החציבה אחת לשנה. התברר כי במצפה רמון המפקח העניק רישיונות חציבה בדיעבד לשנים אחדות גם בלא הסכמי הרשאות של המינהל ומבלי שהחברות יעמדו בדרישות שהוגדרו ברישיונות שהנפיק. חידוש הרישיונות נעשה גם מבלי לקחת בחשבון את הפרות הסכמי ההרשאה הקודמים של מפעילי המחצבות ואת אי-תשלום מלוא התמלוגים למדינה, מידע אשר המינהל אינו מעביר למפקח כדבר שבשגרה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן רישיונות על אף הפרות של דינים ושל הסכמים אינו ראוי ופוגע בהסדרת הענף.

מחצבות שיש במצפה רמון

משרד מבקר המדינה בדק את פעולות המינהל בנוגע להסדרת הכרייה והחציבה בחמש מחצבות שיש פעילות במצפה רמון; להלן מובאים פרטים על החריגות.

1. במועד סיום הביקורת, יולי 2006, רק שלוש מחצבות מבין מהחמש פעלו על פי רישיון שניתן לפי פקודת המכרות. רק למחצבה אחת היה הסכם הרשאה תקף מהמינהל, זאת - אף שהוועדה המקצועית וועדת הפטור ממכרז של המינהל כבר החליטו במועדים שונים בשנת 2005 להמשיך את הסכמי ההרשאה ללא מכרז לשלוש ממחצבות אלה.

2. המינהל יזם במצפה רמון תכנית מפורטת חדשה החלה בתחום הכולל את המחצבות הקיימות ומחצבות נוספות שישווקו במכרז, אבל הוא לא מנע ממפעילי המחצבות הקיימות להרחיב את שטח החציבה בתחום התכנית - מחוץ לתחום ההרשאה - וללא מכרז. המינהל אף דיווח לוועדה המקצועית כי התכנית המפורטת מאפשרת הוספת שטח כרייה לכל מחצבה ואישר בדיעבד את הכרייה שלא כדין. גם המפקח מצידו נתן רישיונות חציבה מחוץ לתחום ההרשאה אך בתחום התכנית המפורטת, לאחר שהמינהל נתן את הסכמתו לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולתו זו של המינהל מנוגדת ללשונו ולרוחו של חוק חובת המכרזים.

אי-עמידה בתשלומים

בחוזי ההרשאה נקבעו תנאים הנוגעים לתשלום התקבולים ממפעילי המחצבות ולסנקציות שינקוט המינהל במקרה של אי-תשלום או של פיגור. בפועל, המינהל לא נהג כך: הוא לא נקט צעדים כדי למנוע איחור, לפעמים של יותר משנה, בתשלום התמלוגים; לא פעל לקבל את התשלום בגין חכירת שטח המחצבה מדי שנה; לא השתמש בזכויות שנתונות לו לפי החוזה ולפי הדין במקרה של הפרת החוזה בידי המורשה; לא חילט ערבויות לאחר שמפעילי המחצבות פעלו בניגוד להסכמים או שלא נקב כלל בסכום כלשהו של ערבויות בהסכמי ההרשאה; ולא עמד על קבלת תעודות משלוח מדי חודש ועל קבלת תכניות מדידה של המחצבות מדי שנה כאמצעי בקרה לדיווחים על התפוקות.

אתרי כריית חול באשקלון

1. הסכמי ההרשאה לכריית חול באשקלון הגדירו הפרות יסודיות של ההסכמים ובהן: כרייה מחוץ לתחום ההרשאה וכרייה מתחת לעומק המותר. בהתקיים הפרה יסודית רשאי המינהל לבטל בגינה את ההסכמים. בפועל, שתי חברות שזכו במכרזי הכרייה כרו חול מחוץ לתחום ההרשאה כבר מראשית העבודות, ובהמשך כרו בעומק רב יותר מזה שהותר בתכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה, במסמכי המכרזים ובהסכמים, אך המינהל לא עצר את ההפרות ולא פעל לביטול ההסכמים.

2. המינהל התפשר עם שתי החברות על התמורה שהיה אמור לקבל מכוח ההסכמים בגין כרייה מחוץ לתחום ההרשאה, וגבה סכומים נמוכים בהרבה. במקרה אחד לא גבה המינהל אף את מלוא התמורה המגיעה לו בגין הכרייה בתוך תחום ההרשאה.

3. המינהל לא מנע את הכרייה הבלתי-חוקית של אחת החברות ועקב כך המדינה הפסידה ממון רב: בהיעדר עתודות חול מספיקות נאלץ המינהל לשווק שני אתרים שהועיד לשיווק כל אחד בנפרד כאתר אחד.