דוח זה מהווה חלק מתוך הפרק הראשון של דוחות ביקורת בנושא תכנית ההתנתקות, שערך משרד מבקר המדינה "בזמן אמת" בתקופה שבין אוגוסט לאוקטובר 2005.
ממשלת ישראל החליטה ביוני 2004 על תכנית ההתנתקות מאזור חבל עזה (להלן - אזח"ע), שמשמעותה, בין היתר, כי "מדינת ישראל תפנה את רצועת עזה, לרבות היישובים בה, ותיערך מחדש מחוץ לשטח הרצועה". ביוני 2004 הקים פיקוד הדרום (להלן - פד"ם) את מינהלת ההתנתקות (להלן - המינהלת) לשם היערכות צה"ל לאחר ההתנתקות. בין יתר הפעולות שנקט צה"ל כדי להיערך למציאות חדשה זו, הכינו פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) ופד"ם תכניות למיגון היישובים, אשר אמורות לתת את המענה הנדרש על פי הערכת האיומים במציאות החדשה. ההתנתקות התבצעה בפועל בתקופה 17.8.05-12.9.05.
בתקופה אוגוסט עד אוקטובר 2005 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על היערכות צה"ל למיגון היישובים בגזרת "עוטף עזה" ועל התכנית של צה"ל למיגון 46 יישובים בגזרת "עוטף עזה", שאישר מנכ"ל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) במרס 2005 (להלן - תכנית המיגון). חלק מהנתונים המופיעים בדוח מעודכנים לאמצע נובמבר 2005.
טבלת ההחלטות העיקריות ויישומן נמצאת בקובץ המצורף
ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים מהותיים בתהליכי קבלת ההחלטות ויישומן. תהליך האישור של התכנית וההקצאה של התקציב להקמת אמצעי מיגון ליישובים בגזרת "עוטף עזה" נמשך מיוני 2004 עד יולי 2005 - זמן ארוך ובלתי סביר בנסיבות העניין. העיכוב באישור התקציב היווה את הגורם העיקרי לאי-מימוש התכנית במועד שנדרש. אף כי חלפו כבר כ-17 חודשים מאז החלטת הממשלה על תכנית ההתנתקות וצה"ל השלים כבר את יציאת כוחותיו מאזח"ע, עדיין לא הושלמו עבודות המיגון ביישובים המאוימים ביותר. יתר על כן, הביצוע של חלק מהן אף לא החל, ועדיין לא סוכמה עם משרד האוצר יתרת התקציב שדורש משהב"ט למימוש התכנית בכללותה. להלן עיקרי הממצאים שהועלו בביקורת:
א. תכנית המיגון
1. ירי תלול מסלול על יישובי "עוטף עזה", ובהם העיר שדרות, החל בשנת 2001 והתגבר משנת 2003 ואילך. בספטמבר 2004, בעקבות ירי רקטות קסאם על שדרות, החליט מפקד פקע"ר דאז, לראשונה, על מיגון גגות של גני ילדים ומוסדות חינוך בשדרות מפני רקטות קסאם. רק במרס 2005 אושרה תכנית המיגון של יישובי "עוטף עזה", שכללה גם מיגון בתי תושבים מפני ירי תלול מסלול של פצצות מרגמה (להלן - פצמ"רים) ורקטות קסאם.
2. ביולי ואוגוסט 2004 החליטה הממשלה על סיוע כלכלי וחברתי ל-46 יישובים הנמצאים בטווח 7 ק"מ מציר "הוברס" . ההחלטות לא דנו כלל בנושא המיגון. במרס 2005 אישרו משהב"ט וצה"ל, לטענתם כנגזרת מהחלטות הממשלה הללו, את תכנית המיגון לאותם 46 יישובים שנזכרו בהחלטות הממשלה, אף שהחלטות אלה כאמור לא דנו כלל בנושא המיגון, אלא בנושאים כלכליים וחברתיים בלבד. לא נמצא תיעוד המצביע על השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה של משהב"ט וצה"ל לכלול את אותם 46 יישובים בלבד בתכנית המיגון, שעה שטווח רקטת הקסאם, על פי הגדרת האיום, הינו עד 9 ק"מ מציר "הוברס", ושוכנים בו יותר מ-46 יישובים אלה.
3. לראשונה דנה הממשלה בעניין מיגון היישובים בגזרת "עוטף עזה" ב-8.5.05, 11 חודשים לאחר קבלת ההחלטה על ההתנתקות. יש לציין, כי באותה ישיבה במאי 2005, לא דנה הממשלה בתקציב הנדרש למיגון היישובים שנכללו בתכנית המיגון, וממילא לא קיבלה החלטה בנושא.
ב. ביצוע התכנית
1. עד אמצע נובמבר 2005 טרם השלים צה"ל את עבודות המיגון ביישובים בגזרת "עוטף עזה", שתוכננו להסתיים במהלך אוגוסט 2005. מדובר בעיקר ביישובים כרם שלום, נחל עוז ונתיב העשרה (להלן - היישובים צמודי הגדר), אשר חשופים לירי ישיר (שטוח מסלול) ולירי תלול מסלול של רקטות קסאם ופצמ"רים, ובעיר שדרות החשופה לירי תלול מסלול. ביתר היישובים שצה"ל כלל בתכנית המיגון, טרם הושלמו מרבית עבודות המיגון וטרם החל הביצוע של חלק מהן. עבודות המיגון שלא הושלמו ביישובי "עוטף עזה" כוללות, בין היתר, מיגון גגות של גני ילדים ובתי-ספר, סלילת דרכי ביטחון, הקמת חומות מגן, התקנת מערכות תאורה וגדרות ביטחון. כמו כן, טרם מוגנו גני הילדים ומוסדות החינוך בשדרות ובמרבית יישובי גזרת "עוטף עזה" נגד ירי תלול מסלול. עובדות אלו מעידות על כשל חמור בטיפול בנושא. אי-השלמת העבודות במועד שנקבע נבעה בעיקר מליקויים בהקצאת כספים מתקציב המדינה.
2. בנוגע לאיום של רקטות קסאם ופצמ"רים נקבע מלכתחילה בדרישה המיבצעית (להלן - הדמ"ץ), כי "אם נפל [פצמ"ר או קסאם] - שלא ייפגעו אנשים ושהנזק יהיה מינימלי". בתכנית המיגון, שאושרה, לטענת צה"ל, כמענה מיטבי לדמ"ץ בהתאם לאילוצים, נקבע, כי יש למגן את הבתים ביישובי "עוטף עזה" בפני ירי רקטות קסאם ופצמ"רים באמצעות חדרי ביטחון (להלן - חד"בים) - היעילים נגד הדף ורסיסים בלבד ולא נגד פגיעה ישירה. פתרון זה מוריד מהותית את איכות המענה לעומת מה שנקבע מלכתחילה בדמ"ץ. לא נמצא תיעוד המצביע על כך, שלפני אישור תכנית המיגון עלה עניין חשוב ומהותי זה לידיעתם ולהחלטתם של מקבלי ההחלטות ברמות הבכירות ביותר בצה"ל ובמשהב"ט; עוד נמצא, כי לדעת הגורם המקצועי במפקדת קצין ההנדסה הראשי (להלן - מקהנ"ר), האמון מקצועית על תחום הביצורים הצבאיים, קיימים פתרונות הנדסיים לבניית חד"בים, המעניקים מיגון גם נגד פגיעה ישירה של רקטות קסאם ופצמ"רים.
3. עובדים רבים בתחומי המגזר החקלאי, חלקם עובדים זרים, שוהים דרך קבע באזורים החקלאיים של היישובים בגזרת "עוטף עזה", ובהיעדר מבנים מוגנים נגד ירי תלול מסלול במקום עבודתם, הם חשופים לפגיעה של רקטות קסאם ופצמ"רים. בביקורת עלה, כי אף שהאיום הוגדר בדרישה המיבצעית, לא הוכנו עבורם פתרונות מיגון, וכי תכנית המיגון לא כללה התייחסות למיגונם.
4. נכון ל-25.9.05, אמצעי הקשר בחלק מהיישובים בגזרת "עוטף עזה" אינם עונים על הנדרש. זאת, עקב העובדה שצה"ל פירק את תורני הקשר שלו באזור במסגרת תכנית ההתנתקות. נכון למועד סיום הביקורת, טרם בא נושא זה על תיקונו.
ג. תקציב
1. ממסמכי צה"ל, משהב"ט ומשרד האוצר עלה, כי תהליך האישור וההקצאה של התקציב להקמת אמצעי מיגון ליישובים בגזרת "עוטף עזה" נמשך מיוני 2004 עד יולי 2005, והיה ארוך ובלתי סביר. כתוצאה מכך, נגרמו עיכובים ממושכים ובלתי סבירים בעבודות המיגון, וזאת בנסיבות הדחופות של משימת ההתנתקות. משרד האוצר לא שותף בעבודת המטה של גיבוש תכנית המיגון, ותכנית המיגון לא גובתה באישור תקציבי, המתבקש לצורך מימוש העבודות בהתאם ללוח הזמנים. מנכ"ל משהב"ט סיכם, כי משהב"ט יציג למשרד האוצר את התקציב של תכנית המיגון, אך הדבר לא בוצע עד סוף ינואר 2005. בפועל פקע"ר הוא שהציג את דרישות התקציב למימון התכנית בפני משרד האוצר, וזאת רק בסוף ינואר 2005, לאחר שהתברר לו, כי משהב"ט לא פעל בעניין זה בהתאם לסיכום מנכ"ל משהב"ט. במרס 2005 הנחה מנכ"ל משהב"ט את אגף התקציבים במשהב"ט (את"ק) להעביר אל פקע"ר "באופן מיידי" 30 מיליון ש"ח למיגון יישובי "עוטף עזה". חרף זאת, הועבר מלוא הסכום רק באפריל 2005. מהמסמכים עלה, כי כתוצאה מכך נגרמו עיכובים בביצוע עבודות מיגון חיוניות, בין היתר ביישובים צמודי הגדר. המחלוקת בין פקע"ר, משהב"ט ומשרד האוצר בנוגע לתקציב הדרוש לתכנית המיגון גרמה לכך, שעל אף החיוניות והדחיפות של הנושא, התנהל ביניהם משא ומתן ארוך, מתמשך ומסורבל, שבסופו אושר התקציב רק במחצית יולי 2005. כתוצאה מאי-העברת התקציב בזמן, התעכב מימוש תכנית המיגון.
2. תכנית המיגון, שהוגדרה על ידי צה"ל כ"תכנית הנותנת מענה מינימלי למציאות הקיימת ביישובים", כללה פריסה תקציבית בשני שלבים: 110 מיליון ש"ח בשנת 2005 ו-100 מיליון ש"ח בשנת 2006. אולם, מנכ"ל משהב"ט אישר לשנת 2005 תקציב בסכום של 70 מיליון ש"ח בלבד. יש לציין, כי לא נמצא תיעוד המצביע על השיקולים והנימוקים שהביאו לקבלת ההחלטה, אשר פירושה המעשי הוא מיגון היישובים באמצעות מענה שהוא פחות ממינימלי.
3. נכון לאוקטובר 2005, עמד התקציב לשנת 2005 עבור מיגון יישובי "עוטף עזה" על 85 מיליון ש"ח, מתוכם 40.5 מיליון ש"ח הם מקדמה על חשבון התקציב האזרחי של פקע"ר לשנת 2006 עבור מרכיבי ביטחון. במצב זה, שלפיו שועבדו כבר 40.5 מיליון ש"ח מתקציב פקע"ר לשנת 2006, עלולות להתעכב עבודות המיגון ביישובים בשנת 2006 עקב מחסור בתקציב, כפי שאירע בשנת 2005.
לסיכום, במצב שתואר לעיל, שבו התיאום ושיתוף הפעולה בין משרד האוצר לבין משהב"ט וצה"ל בעניין מיגון היישובים לוקים בחסר, חיוני שהנושא ייבדק ויוסדר בדחיפות על ידי שרי הממשלה הנוגעים בדבר.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האיומים על יישובי גזרת "עוטף עזה" והצורך הדחוף בהקמת חומות המגן נגד ירי ישיר ביישובים צמודי הגדר וחשיבותן המיוחדת להגנה על היישובים, מן הראוי, כי פקע"ר יסיים את עבודות המיגון מוקדם ככל הניתן.
מן הראוי, שהתכנית למיגון יישובים, המסבירה את הבסיס להגדרת היישובים והאתרים שיש למגן, תיגזר מהגדרת האיום, מהמענה לאיום ומסדרי העדיפויות ליישום תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית בעניין זה.
נוכח העובדה, שלדעת הגורם המקצועי במקהנ"ר, האמון מקצועית על תחום הביצורים הצבאיים, קיימים פתרונות הנדסיים לבניית חד"בים, המעניקים מיגון גם נגד פגיעה ישירה של רקטות קסאם ופצמ"רים, מן הראוי שצה"ל יבחן את נושא החד"בים על כל משמעויותיו ויציגו בפני מקבלי ההחלטות.
על צה"ל ומשהב"ט לתת דעתם למיגון הולם של העובדים במגזר החקלאי נגד ירי תלול מסלול. בנוסף לכך, מן הראוי, כי צה"ל יפתור בהקדם את בעיית הקשר בכל היישובים בגזרת "עוטף עזה".
משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדות שתוארו לעיל מצביעות על מצב חמור ובלתי נסבל, שבו אף כי חלפו כבר כ-17 חודשים מאז החלטת הממשלה על תכנית ההתנתקות וצה"ל השלים כבר את יציאת כוחותיו מאזח"ע, עדיין לא הושלמו עבודות המיגון ביישובים המאוימים ביותר. יתר על כן, ביצוען של חלק מהן אף לא החל.