מינהל האוכלוסין שבמשרד הפנים מנהל מאגרי מידע המכילים נתונים שנרשמו במהלך פעולותיו מכוח החוקים בתחומי האזרחות, השבות, מרשם האוכלוסין, הכניסה לישראל והיציאה ממנה. המערכת הממוחשבת של מינהל האוכלוסין, מערכת "אביב", הוקמה ומתוחזקת בידי חברה חיצונית שנבחרה במכרז. החברה שזכתה במכרז (דיגיטל) נרכשה בשנת 1998 על ידי חברת קומפאק, ובמרס 2003 התמזגה קומפאק בחברה שלישית - HP (שלוש החברות יכונו להלן: הספק). בין המדינה לספק נחתם, ב-1993, הסכם לשבע שנים, מדצמבר 1998 ועד נובמבר 2004 (להלן - ההסכם העיקרי או ההסכם).
משרד הפנים קבע שמרשם האוכלוסין הוא "מקור מידע לאומי" והוא נמנה עם המערכות המוגדרות "אסטרטגיות וקריטיות עבור מדינת ישראל", ו"פעולתן התקינה חיונית לקיום התקין של המשטר הדמוקרטי בישראל". באמצעות הספק מעמיד המשרד נתונים (להלן - שירותי מידע) ממאגרי מרשם האוכלוסין לרשות גופים אחרים, בהם משרדי ממשלה, רשויות מקומיות והמוסד לביטוח לאומי (להלן - לקוחות חיצוניים). השימושים שעושים הלקוחות במידע הם רבים ומגוונים, ובהם זיהוי ואימות של נתוני התושבים שבטיפולם ובדיקת זכאותם לשירותים שונים ולתשלומים של המדינה.
בהסכם העיקרי נקבע, שהתשלומים לספק יבואו משני מקורות: תשלומים שנתיים קבועים ממשרד הפנים; ותשלומים משתנים עבור שירותי מידע, מהלקוחות החיצוניים.
התשלומים של משרד הפנים לספק, בשנים 1998-2004, הסתכמו בכ-64.9 מיליוני ש"ח (במחירי 2004), והיו גדולים בכ-57%, במונחים ריאליים, מהסכום שדרש הספק בהצעתו למכרז. ההפרש נגרם בשל פעולות נוספות שהזמין המשרד, ובשל קיומן של בחירות בתדירות גבוהה מזו שהובאה בחשבון בהצעה. התשלומים מהלקוחות החיצוניים לספק, בשנים 1998-2004, הסתכמו בכ-127 מיליון ש"ח (במחירי 2004), בעוד סכום התשלומים הצפוי מן הלקוחות החיצוניים, שהוצג בהצעת הספק למכרז, היה כ-25 מיליון ש"ח (במחירי 2004).
לפי ההסכם, היו המחירים ללקוחות החיצוניים אמורים לקטון בכל שנה ב-3% עקב התייעלות של הספק. אך המחירים לא הופחתו, ובשנים 1999-2003 אף גדלו התשלומים של הלקוחות החיצוניים בכ-3.8% בממוצע לשנה (במונחים ריאליים), בין היתר בשל גידול במגוון השירותים שהציע הספק. רובם המכריע של התשלומים באו מגופים ציבוריים, וחלקם של משרדי ממשלה בהם הגיע ל-50% לפחות.
1. מכוח ההתקשרות ניתנה לספק בלעדיות באספקת שירותי המידע. לפיכך היה על הממשלה לפקח על המחירים של שירותי המידע כדי למנוע מחירים גבוהים מעלות ההפקה וההפצה של המידע ולהבטיח ניצול מיטבי של שירותי המידע מנקודת המבט של המשק הלאומי. לצורך כך היה על משרד הפנים לאסוף במשך כל תקופת ההסכם הן נתונים על ההכנסות מלקוחות חיצוניים והן נתונים על רמת העלויות ועל מבנה העלויות של אספקת שירותי המידע ללקוחות. על בסיס כל אלה היה ניתן לבדוק את המחירים ללקוחות החיצוניים, כפי שקבע ההסכם, ולהחליט אם לאפשר לספק להמשיך ולגבותם או לקבוע שיש להפחיתם. משרד הפנים ומשרד האוצר לא מילאו את תפקידם ולא מימשו את סמכויות הפיקוח על המחירים ולא הגנו על ציבור הלקוחות כמפורט להלן:
בהסכם העיקרי נקבע מנגנון לבחינת המחירים ולפיקוח עליהם, אך הוא לא יושם: משנת 2001 לא אסף משרד הפנים נתונים מצטברים על ההכנסות החודשיות של הספק ממכירת שירותים ללקוחות החיצוניים כפי שנקבע במכרז ובהסכם העיקרי; ועדה בראשות נציג משרד האוצר ובהשתתפות נציגי משרד הפנים והספק לא התכנסה; לא נעשתה בדיקת תמחור ועלויות, אשר בהסכם העיקרי נקבע שתיעשה פעמיים בתקופת ההתקשרות; ובמשך כל שנות ההתקשרות לא הופחתו המחירים ללקוחות החיצוניים. יש לציין שבאותה תקופה חלו שינויים טכנולוגיים מפליגים, והיה ראוי שתיבחן גם השפעתם על העלויות ועל המחירים.
מנכ"ל משרד הפנים דאז מר מרדכי מרדכי וכן גורמים נוספים במשרד לא ייצגו כראוי וכנדרש את האינטרס של המדינה. כאמור בהסכם נקבע, שעל הספק להתייעל ולהפחית בכל שנה ב-3% הן את התשלומים שעל משרד הפנים לשלם לו הן את המחירים של שירותי המידע ללקוחות החיצוניים. ההפחתה הייתה אמורה להגיע בשנה השביעית לכ-17% ואולם ההפחתה לא יושמה על המחירים ללקוחות החיצוניים, אלא רק על תשלומי משרד הפנים לספק. יתר על כן, לקראת סיום תקופת ההסכם אף ויתר המשרד על תביעתו מן הספק למימוש ההפחתה ובכך שינה תנאי מהותי בהסכם העיקרי, שנקבע בעקבות מכרז. הליקויים בפעולתו של משרד הפנים בעניין הפחתת המחירים בשל התייעלות מצטרפים לליקויים ולאזלת ידו בכל הנוגע לפיקוח על המחירים.
מחיר השירותים משפיע על היקף השימוש בהם. הביקורת העלתה כי עקב ההוצאות הגבוהות הכרוכות ברכישת הנתונים, חלק מהלקוחות הממשלתיים רוכשים פחות נתונים מהדרוש להם או מעדכנים את הנתונים שברשותם בתדירות נמוכה מהנדרש. כתוצאה מכך נפגעים מנגנוני הבקרה הבסיסיים ביותר של הממשלה ונפגעת מהימנות הנתונים שעליהם מסתמכים הגופים הממשלתיים.
2. אף שהיו חילוקי דעות עם הספק באשר ליישום תנאי ההסכם, אישרה ועדת המכרזים במשרד הפנים כבר בסוף שנת 2002 את המשך ההתקשרות עמו ללא מכרז, לאחר שיפוג תוקף ההסכם העיקרי בסוף שנת 2004. ועדת המכרזים זומנה לדיון בהארכת ההתקשרות בחיפזון, ובהחלטותיה נפלו פגמים חמורים שחייבו בחינה מחודשת והבהרות.
משרד הפנים ומשרד האוצר לא הקפידו לקיים את הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות). משרד הפנים לא הביא את ההחלטה להאריך את ההתקשרות ללא מכרז לאישור החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) ולא הביאה לידיעת ועדת הפטור ממכרז במשרד האוצר, והזדרז וחתם כבר בפברואר 2003, 21 חודשים מראש, על הסכם עם הספק (להלן - ההסכם החדש) לחמש שנים נוספות. זאת ועוד, ההתקשרות הוארכה בלא שנבדק אם ההארכה מוצדקת מבחינת המחירים ללקוחות החיצוניים, ונתונים על כך לא הוצגו בתהליך קבלת ההחלטות.
ועדת המכרזים במשרד הפנים לא הבחינה בהחלטתה בין חלקי ההתקשרות שהיו בבחינת מימוש אופציה להארכת ההתקשרות, ולגביהם היא מוסמכת להחליט לבדה, ובין החלקים שהם בבחינת "התקשרות המשך" לפי תקנות חובת המכרזים, ואשר עליה לסווגם לפי התקנות כהתקשרות המשך בפטור ממכרז, וחובה לקבל עבורם את אישור החשכ"ל.
זאת ועוד, ועדת המכרזים במשרד הפנים לא קבעה בהחלטתה כי תנאי ההסכם החדש יהיו זהים לתנאי ההסכם העיקרי, שנכרת בעקבות המכרז, או טובים מהם, כנדרש בתקנות חובת המכרזים לגבי התקשרות המשך. ההתקשרות הוארכה בלא שנבדק אם המחירים שאושרו מוצדקים בהתחשב בעלות שירותי המידע. אף לא נאספו נתונים המאפשרים ניתוח כלכלי שהיה דרוש כדי להחליט באורח מבוסס, לקראת סיום תוקף ההסכם, באילו תנאים כדאי לממש את האופציה להארכתו.
אף שמשרד מבקר המדינה העיר על ליקויים אלה לפני שפג תוקף ההסכם העיקרי, לא עשו משרד הפנים ומשרד האוצר צעדים לתיקונם, ומשרד הפנים התחייב להעביר לספק, בלא מכרז, במשך חמש שנים, תשלומים בסך כ-38 מיליון ש"ח (צמודים למדד אפריל 2002).
יתר על כן, כאשר אישרה ועדת המכרזים במשרד הפנים את הארכת ההתקשרות לפי האופציה שכלל ההסכם העיקרי, היא אישרה בתוך כך גם שינויים בתנאי ההסכם העיקרי. התנאים שאישרה היו שונים באופן מהותי מן התנאים שנקבעו בעקבות מכרז, ולכן היה ההסכם החדש שונה מההסכם העיקרי. בנסיבות אלה, ובלא חוות דעת משפטית מתאימה, לא הייתה הוועדה רשאית לאשר את הארכת ההתקשרות בלא מכרז ולהסתמך על האופציה שנקבעה בהסכם.
משרד הפנים והוועדה המרכזית לענייני ענ"א (עיבוד נתונים אלקטרוני) במשרד האוצר נהגו כאילו לוועדה הייתה סמכות לאשר את הארכת ההתקשרות אף שלפי תקנות חובת המכרזים אין לה סמכות לאשר התקשרות בפטור ממכרז. יו"ר הוועדה המרכזית לענייני ענ"א מר יצחק כהן היה מעורב בדיוני המשרד עם הספק ובגיבוש ההחלטה להאריך את ההתקשרות.
לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהקמת המערכת הושלמה, והואיל ומכירת שירותי המידע ללקוחות היא פעילות נמשכת שהיקפה הכספי גדול מאוד, היה על הוועדה המרכזית לענייני ענ"א לפעול לפרסום מכרז, כנדרש על פי תקנה 42 לתקנות חובת המכרזים.
3. החשכ"ל אישר למשרד הפנים בשנת 2001 כמה התקשרויות המשך עם הספק בפטור ממכרז, במסגרת ההסכם העיקרי. האישור היה להתקשרויות בסך כולל של כ-7.6 מיליון ש"ח. ואולם הביקורת העלתה, שבהתקשרויות המשך אלה התחייב המשרד בשנים 2001 ו-2002 לשלם תשלומים הגדולים בכ-8 מיליון ש"ח מאלה שאישר החשכ"ל.
אחת מהתקשרויות ההמשך האמורות עם הספק נועדה להקמת מערכת לניהול תצלומים. עלות הקמתה הייתה כ-4 מיליון ש"ח ועלות תחזוקתה כמיליון ש"ח בשנה. המערכת נועדה לשמש לצרכים תפעוליים מוגבלים מאוד - ניהול תצלומים, של בעלי רישיונות נהיגה בלבד, שיתקבלו ממשרד התחבורה. המשרד לא נתן הסבר מניח את הדעת המצדיק הוצאה כה גדולה להקמת מערכת ששימושיה מוגבלים.
4. ב-12 השנים שחלפו מאז פורסם המכרז לפיתוח ולניהול מערכת "אביב", לא הוקם במשרד הפנים צוות מקצועי בעל מומחיות ברמה הנדרשת כדי להתמודד עם האתגרים הטכנולוגיים והמקצועיים שמעמיד ניהולה של מערכת מורכבת וחשובה כמערכת הממוחשבת של מרשם האוכלוסין, ובכלל זה ההיבטים הנוגעים להתקשרות עם ספקי חוץ ולהספקת שירותי המידע ללקוחות.