סוגיות בפעילותה של מינהלת סל“ע; היערכות הרשויות המקומיות וקליטת המפונים

ב-6.6.04 אישרה הממשלה תכנית להתנתקות מרצועת עזה ומיישובים באזור צפון השומרון (להלן - תכנית ההתנתקות). לשם כך הוקמה במשרד ראש הממשלה מינהלת ביצוע (להלן - מינהלת סל"ע  או המינהלה), והיא החלה לפעול באוגוסט אותה שנה. בפברואר 2005 התקבל בכנסת חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן - החוק), ובו פורטו תפקידיה של מינהלת סל"ע וסמכויותיה.

בחודשים אוגוסט-נובמבר 2005 בדק משרד מבקר המדינה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"מ) ובמינהלת סל"ע כמה סוגיות הנוגעות להיערכותה של המינהלה לביצוע תכנית ההתנתקות ולטיפולה במי שפונו מיישוביהם במסגרת התכנית (להלן - המפונים). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד הביטחון ובמשרד הבינוי והשיכון. נתונים אחדים עודכנו עד פברואר 2006.

בהחלטת הממשלה מיוני 2004 נקבע, בין היתר, כי הממונה על התקציבים במשרד האוצר, בתיאום עם מנכ"ל משרד רה"מ ומנכ"ל משרד המשפטים, יעמיד לרשות מינהלת סל"ע, בתוך חודש ימים ממועד קבלת ההחלטה, כלומר עד תחילת יולי אותה שנה, תקציב מתאים ומשאבים נוספים לפעולותיה.

הביקורת העלתה שמשרד האוצר עיכב באופן בלתי סביר את הקצאת המשאבים הדרושים לתחילת פעילותה של מינהלת סל"ע: משרד האוצר הגיש בקשה בעניין זה לוועדת הכספים של הכנסת רק בסוף אוגוסט 2004, והודיע למשרד רה"מ על אישור הבקשה רק בסוף ספטמבר אותה שנה, כחודשיים וחצי לאחר המועד שקבעה הממשלה.

מנכ"ל משרד רה"מ וראש מינהלת סל"ע, וכן נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים במשרד האוצר, פעלו בעצלתיים ולא איפשרו קליטה מהירה של עובדים הנחוצים למינהלה. עקב כך לא קלטה המינהלה במועד בעלי תפקידים חיוניים, כמפורט להלן. היעדר עובדים אלה היה אחד הגורמים המרכזיים לליקויים בטיפולה של המינהלה במפונים מיד לאחר הפינוי.

1. בסוף אפריל 2005, כשלושה חודשים וחצי לפני הפינוי, היו במינהלת סל"ע 15 עובדים ושני יועצים בלבד. באותו מועד עדיין לא גויסו אחראי ליום הפינוי, מנהל תחום סיוע חברתי, מרבית העובדים שתוכנן להעסיק באזור הדרום ושניים מארבעת העובדים שתוכנן להעסיק באזור הצפון.

2. באפריל 2005 הוקמה על פי החלטת ממשלה מאותו חודש ועדה שחלק מחבריה היו מנכ"לים של משרדי ממשלה (להלן - ועדת המנכ"לים), כדי לתאם ולקדם את יישום תכנית ההתנתקות ולסייע למינהלת סל"ע בביצוע תפקידיה. לפיכך היה על הוועדה לסייע למינהלה בהסרת חסמים ביורוקרטיים המעכבים גיוס כוח אדם, בייחוד כאשר היו צפויים קשיים בעניין זה. ואולם נמצא שהיא לא פעלה כאמור כאשר נציבות שירות המדינה ואגף התקציבים במשרד האוצר, המופקדים על אישור קליטת עובדים, השתהו באישור עובדים למינהלה. רק באמצע יולי 2005, כאשר ההיערכות לפינוי כבר הייתה אמורה להיות בשלביה האחרונים, אושר למינהלה לקלוט עשרות עובדים, בהם עובדים שהיא נזקקה להם למשימות שהיו צריכות להיעשות לפני הפינוי.

3. מינהלת סל"ע איחרה להגיש חלק מהבקשות לאישור העסקת עובדים שהיו חיוניים לפעילותה לפני הפינוי: אף שקבלת האישורים האלה הייתה עלולה להימשך חודשים אחדים, והיה ידוע שיידרש זמן להכשרת העובדים לתפקידיהם, רק במאי 2005 הגישה המינהלה בקשה לקבלת אישור להעסקת מקצת העובדים האלה.

4. תהליך האישור של ההתקשרות עם יועץ התקשורת של המינהלה ארך כחמישה חודשים, והתהליך שנדרש לקליטת יועץ לענייני התיישבות חלופית, שמתפקידו לעסוק בתחום מרכזי בעבודת המינהלה, ארך שלושה חודשים וחצי. לדעת משרד מבקר המדינה, הגורמים הנוגעים בדבר במשרד רה"מ לא ייחסו את החשיבות הראויה לגיוסם המהיר של שני היועצים והשתהו בביצוע הפעולות שנדרשו לאישור ההתקשרות עמם.

5. ראש מינהלת סל"ע היה ער לקשיים בגיוס כוח אדם למינהלה, ואף התבטא בחריפות בנוגע לכך במסמך פנימי של המינהלה. אולם לא נמצא שהוא העלה את הבעיות במלוא חריפותן לפני ההנהלות הבכירות במשרד רה"מ ובמשרד האוצר כדי לנסות למצוא להן פתרון - גם לא בשלבים מתקדמים של ביצוע תכנית ההתנתקות ולאחר שחוקק החוק.

החוק מחייב את מינהלת סל"ע לסייע למפונים בתהליך הפינוי ובמעבר למקומות מגורים חדשים, וכן לתת להם סיוע במשך כל תקופת ההתארגנות וההסתגלות למעבר למקומות מגורים ומקומות תעסוקה חדשים. הדבר עולה הן מהסעיף המפרט את מטרות החוק והן מהסעיף המפרט את תפקידי המינהלה. מהחלטות הממשלה ומפעולות המינהלה עולה כי הממשלה קיבלה עליה לסייע למפונים בתהליך המעבר וההסתגלות באמצעות הקצאת מקומות לדיור ארעי מיד לאחר הפינוי. יישוב המפונים נעשה בדרך כלל בשלושה שלבים: שלב הדיור הארעי - הימים הראשונים שלאחר הפינוי; שלב הדיור הזמני - פרק זמן מוגדר עד להשלמת הכנתו של דיור הקבע; שלב דיור הקבע.

עד תחילת יולי 2005 שכרה הממשלה באמצעות משרד הביטחון 800 חדרים לדיור ארעי, ובתחילת אוגוסט, ערב הפינוי, היא החליטה להגדיל את מספרם לכ-1,800. בתום מבצע הפינוי הגיע מספר החדרים השכורים ל-2,806. מרבית החדרים השכורים היו בבתי מלון והשאר בישיבות, באולפנות ובמכללות.

1. בחודשים שקדמו למועד הפינוי עסקה מינהלת סל"ע בהכנת פתרונות דיור זמניים למתיישבים. סביר להניח שבמידת מה התעכבה השלמת הכנתו של הדיור הזמני גם בגלל חוסר שיתוף הפעולה של המתיישבים עם המינהלה. עם זאת, נמצא שעוד לפני הפינוי מינהלת סל"ע ומשרד רה"מ לא הסיקו ממכלול המידע שהיה לפניהם כי יש מחסור בפתרונות דיור זמניים מוכנים, וכי בשל מחסור זה יישארו רבים מהמפונים בדיור הארעי זמן ממושך.

2. במסמכי מינהלת סל"ע נמצאו הערכות בדבר מספר המפונים שיזדקקו לדיור ארעי, וראש המינהלה היה ער לצורך להתכונן לתרחישים שונים. אולם המינהלה לא נערכה מראש לקלוט בדיור ארעי את מספר המשפחות התואם את הערכותיה. אמנם הממשלה שכרה מספר רב של חדרים בתוך פרק זמן קצר, אולם הדבר נעשה בעיקר סמוך למועד תחילת הפינוי ולאחריו, ולכן היא נאלצה להקים מרכזים רבים לדיור ארעי שלא כמתוכנן, ועקב כך לא היו במינהלת סל"ע די עובדים לטיפול במפונים בכל המרכזים האלה.

3. בסוף יולי היה ידוע למינהלת סל"ע שמשך השהייה של המפונים בבתי המלון יהיה כחודש. על אף זאת, סבר מנכ"ל משרד רה"מ, שעמד כאמור בראש ועדת המנכ"לים, שיש לאפשר למפונים  להתגורר בבתי המלון שבועיים לכל היותר. בפועל, כמחצית המשפחות שפונו למרכזי דיור ארעי שהו בהם כחודשיים לאחר הפינוי וכ-40% שהו במרכזים גם כשלושה חודשים לאחריו.

4. בתכנית של מינהלת סל"ע לקליטת המפונים במרכזי דיור ארעי לא נקבע כמה עובדים מכל תחום, למשל עובדים סוציאליים, יהיו בהם כדי לסייע בקליטת המפונים. המינהלה גם לא נערכה כנדרש לאיוש מרכזים אלה באנשי מקצוע בתחום הרווחה ובאחראים לענייני לוגיסטיקה, בין השאר משום שחודשים אחדים לפני הפינוי חסרו לה עובדים חיוניים, כגון מנהל תחום סיוע חברתי ויועצים לאחראי ליום הפינוי.

5. על פי תרחיש שצפתה מינהלת סל"ע הייתה קיימת אפשרות שהיא תידרש לטפל במרבית המפונים במספר רב של מרכזי דיור ארעי, אולם היא לא נערכה כנדרש לאפשרות זו: עד סמוך למועד הפינוי היא תכננה להקים 7 מרכזי דיור ארעי בלבד, ובפועל הוקמו 31 מרכזים כאלה. במינהלה לא היו די עובדים לתכנון מרכזי הדיור הארעי ולאיושם: לפי התכנית של המינהלה היו אמורים להיות שני נציגים בכל מרכז דיור ארעי, ובסך הכול 62 נציגים ב-31 מרכזים. אולם בפועל היו 37 עובדים בלבד ב-25 מרכזי דיור ארעי; בשישה מרכזים לא היו למינהלה נציגים כלל; בארבעה מרכזים לא היו מנהלים אדמיניסטרטיביים מטעם המינהלה; בארבעה לא היו נציגי ועדות זכאות; ובארבעה לא היו מנהלים מקצועיים בתחום החברתי מטעם המינהלה. בשל המחסור בכוח אדם לא קיבלו המפונים את מלוא הסיוע שהם היו זכאים לו בתחום הרווחה הנפשית והחברתית. יוצא שמינהלת סל"ע לא מילאה במלואו אחד מתפקידיה. כתוצאה מכך נפגעו המפונים ונגרם להם סבל.

6. מרכזי הדיור הארעי פעלו באמצעות מספר מצומצם של נציגי מינהלת סל"ע ובאמצעות עובדים שגויסו והוכשרו לתפקידם בחופזה. משום כך היה חשוב שהמינהלה תקבל דיווחים שוטפים ומסודרים על המתרחש במרכזים כדי שתוכל לסייע למנהליהם לפתור בעיות שיתעוררו בהם. ואולם בפועל, 16 ממרכזי הדיור הארעי לא דיווחו לה כלל, והשאר דיווחו לה פעם אחת בלבד. יתר על כן, במרבית הדיווחים שקיבלה המינהלה חסר מידע חיוני שהיה יכול לייעל את עבודתה במרכזי הדיור הארעי.

7. משרד רה"מ שילם עבור העסקת עובדי קבלן במרכזי הדיור הארעי בלי לפקח בסדירות על עבודתם.

8. לשם ביצוע אחד מהתפקידים החשובים שנקבעו למינהלה בחוק, הטיפול בתחום החברתי - תפקיד הכולל, בין היתר, סיוע וייעוץ בכל הקשור לפינוי ותיאום בין רשויות המדינה לגופים אחרים בכל הקשור לסיוע למפונים - העסיקה המינהלה שלושה עובדים שהיה ידוע מלכתחילה שבשל העסקתם במעמד של יועצים חלות מגבלות על עבודתם שיקשו עליהם למלא כראוי את תפקידם. יתר על כן, היועץ לריכוז התחום החברתי, שהיה העובד הבכיר במינהלה בתחום זה, לא הועסק בה ברציפות; ושני האחרים החלו לעבוד בה רק בסוף מאי 2005, כחודשיים וחצי לפני מועד הפינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, גיוס שני היועצים הנוספים רק כחודשיים וחצי לפני הפינוי, פגע ביכולתה של המינהלה לתכנן כנדרש את כוח האדם במרכזי הדיור הארעי ולאייש אותם.

במהלך הבדיקה הגיעו למשרד מבקר המדינה תלונות של מפונים על סבל שנגרם להם בנסיעתם מחבל עזה למרכזי הדיור הארעי. התברר כי חלוקת האחריות בין הגופים השונים שהשתתפו בפינוי המתיישבים התמקדה בסוגיה של אבטחת כלי הרכב שהסיעו את המפונים ומניעת חזרתם ליישובים שמהם פונו, ולא ניתנה הדעת על סוגיות אחרות, כמו הצורך בליווי המפונים גם בידי נציג רווחה והצורך בעצירה להתרעננות בעת נסיעה ארוכה. התנהלות זו הייתה בלתי ראויה. על פי טענות המפונים, יש שאוטובוסים הסיעו מפונים ברציפות במשך שעות רבות בלי לעצור כדי לאפשר להם להתרענן.

מנכ"ל משרד רה"מ וגורמים מקצועיים במינהלה סברו כי יש להקים מרכז מידע טלפוני שמטרתו לסייע למתיישבים, להקל את הקשר עמם ולאפשר להם לקבל מידע מגוון בתחומים שונים; וכי להקמת מרכז המידע יש חשיבות רבה, בעיקר משום שהוא יאפשר לפנות אליו גם בעילום שם.

אף שהמינהלה החלה לפעול להקמת מרכז המידע כבר בפברואר 2005 ואף שהוא היה חיוני ליצירת קשר עם המתיישבים, התעכבה הקמתו, והוחל בהפעלה ניסיונית שלו רק כמה ימים לפני מועד הפינוי. הקמתו המאוחרת של מרכז המידע הפחיתה במידה רבה את תרומתו.

הבדיקה העלתה ליקויים בטיפול של משרד הביטחון ושל מינהלת סל"ע בתלונות של מפונים על נזקים שנגרמו לרכושם שהועבר במכולות. עוד הועלה, שמשפחות רבות שעדיין שוהות במרכזי דיור ארעי אינן רשאיות להוציא חפצים ממכולותיהן המאוחסנות באתר קסטינה.