הקרנות שהממשלה מנהלת נוסדו מכוח חוק, הסכם או החלטה מינהלית (להלן - מסמכי היסוד). על פי המידע שמסר אגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל או החשכ"ל) למשרד מבקר המדינה, ב-31.12.06 הסתכמה היתרה הכוללת של החשבונות שהוא מנהל בעבור הקרנות בכ-7 מיליארד ש"ח (למעט קרנות שיועדו לזכויותיהם של עובדי המדינה, שלא נבדקו בדוח זה).
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-נובמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את אופן הניהול של קרנות ושל "פיקדונות צד ג'", את הטיפול בכספים שהופקדו בגינם ואת הדיווח עליהם בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל-31.12.06 (להלן - הדוחות הכספיים). הבדיקה נעשתה באגף החשכ"ל במשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל ובמשרדי ממשלה אחדים.
עיקרי הממצאים
אף על פי שהחשכ"ל משתמש במושגים "קרנות", "קרנות תקציביות" ו"קרנות חוץ-תקציביות", הוא לא הגדיר את המושגים האלה ולא הנחה את היחידות והמשרדים של הממשלה כיצד לרשום את הקרנות לסוגיהן וכיצד לדווח עליהן. עד מועד סיום הביקורת (בנובמבר 2007) אגף החשכ"ל לא עשה תהליך מסודר של מיפוי הקרנות שהממשלה מנהלת, ולכן אינו יכול לדווח עליהן כראוי בדוחות הכספיים.
החשכ"ל לא כלל בדוחות הכספיים, לשם הגילוי הנאות, ביאורים הקשורים בקרנות שהוא מנהל. בדוחות הכספיים חסר אפוא מידע מהותי על שיטת הרישום והדיווח שיושמה בנוגע לקרנות אלה, וכמו כן חסרים בהם פרטים בדבר הפעולות שנעשו בעניינן ובדבר היתרות של כל אחת מהן.
מקצת משרדי ממשלה הציגו את הקרנות שהם מנהלים בסעיף נפרד במאזניהם ל-31.12.06, במסגרת ההתחייבויות. אולם אי-אפשר לדעת באילו סעיפים נכללו קרנות אלה במאזן המדינה לאותו מועד. זאת ועוד, במאזנים של משרדי הממשלה הוצגו פיקדונות שונים, אך אי-אפשר לדעת אם מדובר בפיקדונות של כספי קרנות או בפיקדונות אחרים.
החשכ"ל לא קבע הוראת תכ"ם או נהלים המסדירים את אופן הטיפול בפיקדונות בכלל ובפיקדונות של כספי קרנות ושל פיקדונות צד ג' בפרט, את אופן הפקדתם ואת העקרונות שלפיהם ייקבע שיעור הריבית שתשולם בגינם.
ההפרדה בין פיקדונות ובין "מזומנים ושווי מזומנים" לא נעשתה בכל משרדי הממשלה, ויתרותיהם נגזרו מיתרה שגויה. משום כך סך היתרות של הפיקדונות הכלולים בביאור של הסעיף "יתרות בבנקים ובקופות" המוצג בדוחות הכספיים אינו נכון. בבנק ישראל מנוהלים פיקדונות שונים של הממשלה בחשבונות נפרדים. עם זאת, הפיקדונות האלה לא הוצגו בנפרד במאזן המדינה, ולא נבדק אם הם כספי קרנות.
על אף מורכבותם של ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל למדינות חוץ בגין קרנות דו-לאומיות, אין למחלקת מלוות חוץ של החשכ"ל נהלים וכללים ברורים לבקרה על יתרותיהן, על יתרות הפיקדונות שהופקדו בגינן ועל הריבית שהחשכ"ל משלם בעבור פעילותן. כמו כן אין כללים ברורים לרישום הקרנות האלה ולניהולן. השינויים שנעשו בהסכמי ההקמה והתוספות שנוספו להם לא תועדו כראוי בתיקי קבע לצורכי ניהול, פיקוח ובקרה, ולכן לא מתאפשרת בקרה נאותה על קרנות אלה.
הפעולות הכספיות שנעשו כדי להקים את הקרנות הדו-לאומיות והפעולות הכספיות השוטפות של הקרנות האלה אינן מוצגות כראוי בדוחות הכספיים. כספיהן של שתי קרנות דו-לאומיות הופקדו בחשבונות מיוחדים בבנק ישראל, אך סכומי הכספים שהופקדו בעבורן לא הוצגו בדוחות הכספיים ככספי קרנות.
קרן הפיצויים שהוקמה על פי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 נועדה לפצות, לפי החוק, על נזקים שנגרמו מפעולות איבה ומלחמה ועל נזקי בצורת. לאגף החשכ"ל אין הוראה המנחה אותו בעניין המדיניות וסדרי ההשקעה של כספי קרן הפיצויים - כנדרש בסעיף 2א(ג) בחוק. הוא אף לא הפנה את תשומת-לב הדרגים הממונים לצורך להכין ולאשר הוראה כזו.
ההכנסות המיועדות לקרן הפיצויים נרשמו בסעיף שמהותו גיוס מלוות בארץ, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הייעוד של כספי הקרן. בשנת 2006 בחן החשבונאי הראשי באגף החשכ"ל דאז את שיטת הרישום שיש ליישם בעניין קרן הפיצויים, אך עד מועד סיום הביקורת אגף החשכ"ל לא קבע שיטה מוסכמת לרישום ולדיווח. לדוח ביצוע התקציב שבדוחות הכספיים צורף בפעם הראשונה פירוט של ההכנסות וההוצאות של קרן הפיצויים. האופן שבו צורף הפירוט אינו מתיישב עם כללי הדיווח על ביצוע התקציב, והוא עלול לפגוע באחידות הדיווח.
ב"נוהל מחלקת ערבויות מטעם המדינה", שבו ניתנו גם הוראות הנוגעות ל"קרן לכיסוי הפסדים" ("קרן הערבויות"), חסרה הגדרה מפורשת של המטרות שלשמן הוקמה הקרן. כמו כן, חסרות בו הוראות בדבר מנגנוני בקרה שיבטיחו שכספי הקרן יוצאו אך ורק על אותן מטרות.
סיכום והמלצות
נוכח הממצאים דלעיל, מן הראוי שהחשב הכללי יוציא הוראות והנחיות לרישום קרנות ופיקדונות צד ג', לדיווח עליהם, לניהול הכספים שהופקדו בעבורם, ולפיקוח ובקרה עליהם. לשם כך עליו, בין היתר, להגדיר את המושגים "קרנות", "קרנות תקציביות", "קרנות חוץ-תקציביות" ו"פיקדונות צד ג'" ולהשלים את האיתור והסיווג של הקרנות בכל היחידות והמשרדים של הממשלה.
בביקורת נמצא כי יתרת בנק ישראל הרשומה במאזן המדינה ל-31.12.06 אינה נכונה, והיא קטנה בכ-4 מיליארד ש"ח מהיתרה הנכונה. על החשכ"ל לתקן את יתרת הפיקדונות הכלולה ביתרה שגויה זו, ולהפריד בין יתרות הפיקדונות ובין יתרות ה"מזומנים ושווי המזומנים" בכל היחידות והמשרדים של הממשלה. כדי לשפר את הבקרה על היתרות המופקדות בבנק ישראל, על החשכ"ל לשפר את מערך ההתאמות שלו עם הבנק.
מן הראוי שהחשכ"ל יקבע בכתב מדיניות לניהול כספי קרנות ופיקדונות צד ג' וייתן על כך גילוי בדוחות הכספיים. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב להציג בדוחות הכספיים סעיף קרנות מיוחד, כדי לדווח כראוי על כל הקרנות ולהציגן ביתר שקיפות.