טיפול באוכלוסיות נזקקים מקרב יוצאי אתיופיה - השלטון המקומי

עליית יהודים מאתיופיה החלה בסוף שנות השבעים של המאה העשרים ובשנת 1983 הגיע מספרם לכ-4,000. העולים עשו דרכם לישראל בדרכים עקלקלות דרך מחנות פליטים בסודן, ורבים מהם מצאו את מותם בדרך זו. העלתם המאורגנת ארצה החלה בנובמבר 1984, ובסוף שנת 2006 מנתה אוכלוסיית העולים מאתיופיה כ-110,500  נפש. עלייתם וקליטתם בישראל לוותה בקשיים אובייקטיבים רבים, שהציבו את העולים בפני מבחנים קשים. הקשיים הרבים שעמדו בפני יוצאי אתיופיה בעת עלייתם ארצה, וחבלי הקליטה שהם חוו בניסיונותיהם להשתלב בחברה הישראלית לא שברו את רוחם. בני העדה ומנהיגיהם פועלים ללא לאות במטרה להשתלב בחברה הישראלית, וחלק מהם אף הצליח בכך בצורה מעוררת כבוד שיכולה להוות דוגמה לכוחם של אמונה ורצון עז לגבור על כל קושי.

אוכלוסיית העולים מאתיופיה מתמודדת עם אתגר קשה: השתלבות בחברה הישראלית שתרבותה, מנהגיה ודפוסיה החברתיים שונים משלה. מפגשם של העולים מאתיופיה עם עולם תרבותי וטכנולוגי שונה מעולמם מחייב התמודדות נפשית קשה עם השינויים הקיצוניים באורח החיים ומביא לשינויים רבים בכל תחומי החיים ומעל לכול במסגרת התא המשפחתי.

העולים מרוכזים בעיקר בשבע ערים, ובהן אשדוד ונתניה, בשכונות שאוכלוסייתן ממעמד סוציו-אקונומי נמוך. שיעור האבטלה בקרב העולים מאתיופיה גבוה מאוד , ורבים מהם מתקשים לקיים את משפחותיהם.

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ינואר עד אוקטובר 2007 את נושא הטיפול באוכלוסייה נזקקת מקרב העולים מאתיופיה. נבדקה היערכותן של עיריית אשדוד ועיריית נתניה לטיפול בעולים תוך התמקדות בשלושה תחומים: נפגעוּת מחמת אלימות במשפחה, הטיפול בזקנים והמאבק בשימוש בסמים ובשתיית משקאות אלכוהוליים בקרב בני נוער וצעירים. כמו כן נבדקה ההיערכות של משרד הרווחה, המשרד לקליטת העלייה (להלן - משרד הקליטה) והרשות הלאומית למלחמה בסמים ואלכוהול (להלן - הרשות למלחמה בסמים) לטיפול באוכלוסייה זו.

1. גורמים ממשלתיים, רשויות מקומיות וארגוני המגזר השלישי  עוסקים במתן המענה לאוכלוסיית העולים מאתיופיה בעיקר בתחומי הרווחה והחינוך. במשך כשמונה שנים לא יישמה הממשלה החלטה שקיבלה כבר בשנת 1999 בדבר הקמת ועדה בין-משרדית שתתאם בין המשרדים השונים העוסקים בטיפול בעולים מאתיופיה. היעדרו של גוף מתאם, כפי שקבעה הממשלה, פוגע ביכולת לתכנן ולייעל את הפעולות ואת השימוש במשאבים למען הקהילה האתיופית.

החלטה נוספת בדבר הקמת ועדה בין-משרדית התקבלה במרס 2007. הוועדה קיימה כמה דיונים וגיבשה תכנית שיישומה מותנה באישור הממשלה ובהקצאת מקורות מימון ליישומה. הוועדה סיימה את עבודתה. במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2007) טרם אושרה ותוקצבה התכנית שגיבשה הוועדה. ממשרד ראש הממשלה נמסר כי בינואר 2008 תובא ההחלטה בנושא לאישור הממשלה.

2. משרד הקליטה יזם ומימן בשנים 2000-2003 סקר מאפיינים דמוגרפיים במשקי הבית של יוצאי אתיופיה בשבעה יישובים ובהם אשדוד ונתניה. ממצאיו נשלחו למשרדי הממשלה האמונים על הטיפול בעולים מאתיופיה ולרשויות המקומיות שבתחומיהן מתגוררים עולים רבים מאתיופיה. נתוני הסקר לא נדונו בפורום של מנהלים ממשרדי הרווחה והקליטה, ולא נמצא כי נעשה בהם שימוש לבחינה של מדיניות הטיפול הכוללת בעולים מאתיופיה. גם בשתי הערים שנבדקו לא הובאו הסקרים לדיון במועצת העירייה או באחת מוועדותיה.

משרד הרווחה חסר במשך שנים נתונים מרוכזים לגבי אוכלוסיית העולים מאתיופיה הנזקקים לסיוע מחלקות הרווחה. רק בשנת 2006 קיים המשרד מיפוי של הפעולות לשירותים חברתיים ב-22 רשויות מקומיות; המידע נוצל לצורך עבודת הוועדה הבין-משרדית האמורה.

3. כ-65% מכלל יוצאי אתיופיה מוּכרים במחלקות לשירותים חברתיים. במשך שנים נקט משרד הרווחה גישה שלפיה יש לתת טיפול סוציאלי אחיד לכל אוכלוסיות הנזקקים ללא מתן מענה טיפולי מיוחד נוכח שוני תרבותי. בהתאם לכך גם נקבעו בדרך כלל ההקצאות התקציביות לכלל העולים, בלא שיוחד תקציב לטיפול בעולים מאתיופיה.

נמצא, כי רק בשנת 2004 גובשה במשרד הרווחה הערכה מחקרית בדבר אימוץ מדיניות רגישת תרבות. הערכה מחקרית זו גובשה לכדי מדיניות מערכתית רק בסוף שנת 2006. נכון למועד סיום הביקורת טרם יושמה מדיניות זו מערכתית.

בתכנית האמורה שהגישה הוועדה הבין-משרדית בשנת 2007 לממשלה נקבע העיקרון של מיקוד התכניות והמשאבים הקיימים עבור יוצאי אתיופיה ואיגומם, ומתן שירותים גמישים ומותאמים לתרבות. עיקרון זה מלמד על שינוי מדיניות הטיפול של משרד הרווחה.

4. משרד הרווחה לא יזם עד לסוף שנת 2006 השתלמות מאורגנת רחבת היקף לעובדים סוציאליים המטפלים בעולים מאתיופיה להכרת התרבות והחברה האתיופית. עיריית אשדוד ועיריית נתניה סייעו לנזקקים בשלושת תחומי הנזקקות שנבדקו באמצעות צוות מקצועי שרובו לא קיבל הכשרה מיוחדת בנוגע לתרבות העולים מאתיופיה.

5. מממצאי מחקר שנערך מטעם הרשות למלחמה בסמים בשנת 2003 בקרב בני נוער יוצאי אתיופיה עולה כי כרבע מכלל הנבדקים דיווחו על שימוש בסמים; כשני שלישים דיווחו על שתיית משקאות אלכוהוליים; וכ-40% דיווחו על שתיית משקאות אלכוהוליים עד למצב של שכרות. נמצא כי עד שנת 2007 לא גיבשה הרשות למלחמה בסמים תכנית ייחודית לטיפול בצורכי סמים ומשקאות אלכוהוליים מקרב בני הנוער והצעירים יוצאי אתיופיה. ככלל טיפולן של העיריות שנבדקו באוכלוסייה זו בתחום ההתמכרויות היה מצומצם ביותר. בשנת 2007 החלו שתי העיריות ליישם תכנית מניעה בתחום ההתמכרויות בקרב בני נוער יוצאי אתיופיה והוריהם, אולם מספר המשתתפים בתכנית היה במועד עריכת הביקורת מצומצם מאוד.

1. בעיריית אשדוד ובעיריית נתניה הייתה אמורה לפעול ועדה לקליטת עלייה המתכנסת לפחות אחת לשלושה חודשים, בהתאם לפקודת העיריות. נמצא כי הוועדות לקליטת עלייה שנבחרו בשתי הערים לא פעלו באופן סדיר, ובישיבות שהתקיימו לא נדון עניינם של העולים מאתיופיה.

2. העולים מאתיופיה היוו בסוף שנת 2006 כ-3% וכ-6% מכלל אוכלוסיית אשדוד ונתניה, בהתאמה. יותר ממחציתם היו בטיפול אגפי הרווחה בערים אלו (בשנת 2006 היו רשומים בעיריות אשדוד ונתניה 3,670 ו-6,560 נזקקים מקרב העולים מאתיופיה, בהתאמה). חוסר בעובדים סוציאליים, מציאות שבה עובדים סוציאליים נדרשו לטפל במאות תיקי טיפול, והכלים החסרים בהכרת התרבות והשפה, הקשו על העיריות בבואן להעניק למטופליהם יוצאי אתיופיה את הטיפול הדרוש. בשנת 2006 נעזרו אגפי הרווחה באשדוד ובנתניה ב-17 וב-28 עובדי סמך , בהתאמה, מקרב יוצאי אתיופיה, אם כי כל עובד סמך אמור לסייע בדרך כלל רק למשפחה נזקקת אחת למשך כחצי שנה.

במספר המטופלים הרב שבאחריות כל עובד סוציאלי ובסיוע המוגבל יחסית של עובדי הסמך יש כדי לעורר ספק בדבר יכולתם של אגפי הרווחה בכל אחת מהערים הנדונות למלא את תפקידם ולתת מענה מקצועי נאות לכל נזקק ונזקק.

3. עיריית אשדוד לא פעלה ליצירת תיאום בין גורמי הרווחה השונים המטפלים בעולים מאתיופיה, ואף לא דאגה להפגישם בדיונים משותפים לצורך קביעת מדיניות טיפול אחידה ומניעת כפילויות.

4. אלימות במשפחה: כתוצאה ממשבר תרבותי וחברתי שנוצר בקרב העולים מאתיופיה עם עלייתם ארצה, השינוי שחל במערכות היחסים בתוך המשפחה והמצב הכלכלי הקשה בו שרויות רבות ממשפחות עולים אלה, ניכרו אצל חלק מהעולים גילויי אלימות במשפחה. נתונים סטטיסטיים של משטרת ישראל מצביעים על שיעור גבוה של אלימות בין בני זוג יוצאי אתיופיה יחסית לשיעורם בכלל האוכלוסייה בישראל. עיריית אשדוד ועיריית נתניה מפעילות, כל אחת בתחומה, מרכז למניעת אלימות במשפחה ולטיפול בנפגעי האלימות (להלן - המרכז). בשנת 2006 טיפלו המרכזים באשדוד ובנתניה ב-24 וב-54 משפחות יוצאות אתיופיה, בהתאמה.

(א) נמצא כי באשדוד נתנו את הטיפול הפרטני באמצעות שיחות, עובדות סוציאליות שלא השתתפו בהכשרה בתחום האלימות במשפחה ולא עברו הכשרה בתחום הטיפול באוכלוסיית יוצאי אתיופיה.

(ב) במרכז שבנתניה היו שתי עובדות סוציאליות יוצאות אתיופיה במשרה ורבע שטיפלו ביוצאי אתיופיה. הן לא הצליחו לעמוד בנטל, וכתוצאה מכך המתינו הנזקקים זמן רב לקבלת טיפול. במאי 2007 המתינו תשעה יוצאי אתיופיה המעורבים באלימות במשפחה מנתניה במשך שנה ויותר לקבלת טיפול פרטני.

5. הטיפול בזקנים: בשנת 2006 טיפלה כל אחת משתי העיריות שנבדקו בכ-400 זקנים יוצאי אתיופיה. בעיריית אשדוד טיפלו בזקנים יוצאי אתיופיה העובדים הסוציאליים המטפלים בכלל הזקנים, וכל אחד מהם היה אחראי לטיפול במאות רבות של זקנים. עיריית נתניה ייחדה עובד סוציאלי יוצא אתיופיה בחצי משרה לטיפול ב-400 זקנים. נמצא כי בהיעדר כוח אדם מספיק לטיפול סוציאלי באוכלוסיית הזקנים האתיופים, נפגעה יכולתו של אגף הרווחה להעניק להם טיפול נאות.

(א) באגפי הרווחה שבשתי העיריות לא הייתה תכנית קבועה לביקורי בית בבתי הזקנים יוצאי אתיופיה אשר יכולה להבטיח מעקב אחר מצבם של הזקנים. בפועל העובדים הסוציאליים נהגו לבקר בבתי זקנים בעיקר בעקבות תלונות של בני משפחה או של גורמים קהילתיים אחרים.

(ב) משרד מבקר המדינה בדק אקראית 18 תיקי טיפול בזקנים מאשדוד, מהם 11 מקבלי גמלת סיעוד, ו-12 תיקי טיפול בזקנים מנתניה, מהם תשעה מקבלי גמלת סיעוד. המסמכים בכמחצית התיקים מלמדים על ליקויים חמורים במעקב אחר הטיפול בזקנים.

(ג) בפרק י' לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, נקבעו כללים להגדרת זקן הזכאי לגמלת סיעוד . המוסד לביטוח לאומי משלם את גמלת הסיעוד למשרדי סיעוד פרטיים המגישים לזקן את השירותים שנקבעו עבורו. נמצא כי בעיריית אשדוד ובעיריית נתניה לא נערך מעקב נאות אחר הטיפול בזקנים זכאי גמלת הסיעוד, ולא היה מידע מלא על מצבם.

בעיריית אשדוד לא היו נתונים מרוכזים על מספר הזקנים יוצאי אתיופיה הזכאים לגמלת סיעוד; העובדות הסוציאליות גם לא היו פנויות למעקב שיטתי אחר הטיפול בזקנים הזכאים לגמלת סיעוד, ולרוב עסקו ב"כיבוי שרפות". בחמישה מ-11 תיקי טיפול של מקבלי גמלת סיעוד שנבדקו, לא נרשם מעקב אחר הזקן במשך שנה וחצי ויותר.

אגף הרווחה בעיריית נתניה טיפל במועד הביקורת ב-120 זקנים יוצאי אתיופיה הזכאים לגמלת סיעוד. המעקב אחר הטיפול בהם הופקד בידי עובד סוציאלי ברבע משרה. נמצא כי בשישה מתשעה מקרים של מקבלי גמלת סיעוד שנבדקו לא נערכו ביקורים תקופתיים סדירים בבית הזקן; אצל ארבעה מהם לא נערך ביקור בית במשך שנתיים עד ארבע שנים.

6. שימוש בסמים ושתיית אלכוהול: על פי המחקר האמור משנת 2003 ניתן להעריך כי בעיריית אשדוד ובעיריית נתניה הייתה בשנת 2006 אוכלוסייה גדולה מאוד של בני נוער וצעירים שצרכו סמים ומשקאות אלכוהוליים.

(א) בעיריית אשדוד נבחרה בינואר 2006 ועדה למאבק בנגע הסמים המסוכנים, אך זו כלל לא התכנסה מאז מינויה. בעיריית נתניה נבחרה הוועדה רק בנובמבר 2007 בעקבות פניית משרד מבקר המדינה והתכנסה לראשונה בדצמבר 2007.

(ב) עיריית אשדוד ועיריית נתניה לא פעלו להקמת מערכים עירוניים לטיפול בבני נוער שצורכים סמים או משקאות אלכוהוליים ורק במקרים ספורים ניתן טיפול לבני נוער יוצאי אתיופיה.

(ג) עיריית נתניה לא הפעילה כל מסגרת לטיפול בבני נוער ובצעירים נפגעי סמים או אלכוהול. בני נוער שביקשו לקבל טיפול הופנו לעמותה המטפלת במשתמשים בסמים. לפי נתוני העמותה, היא טיפלה בשנת 2006 בשבעה נערים יוצאי אתיופיה; במחצית הראשונה של שנת 2007 היא לא טיפלה כלל ביוצאי אתיופיה.

(ד) יחידה באגף הרווחה של עיריית נתניה העניקה טיפול לנפגעי סמים גילאי 18 ומעלה. נמצא כי בשנת 2006 טיפלה היחידה רק בשלושה יוצאי אתיופיה מבין כ-250 צורכי סמים שהיו בטיפולה. צורכי האלכוהול הופנו למדור לטיפול בהתמכרויות שבעיריית חדרה. נמצא כי מאז ראשית 2006 הגיעו למדור זה רק שלושה מטופלים יוצאי אתיופיה.

(ה) עיריית אשדוד הפקידה את הטיפול בבני נוער הצורכים סמים ומשקאות אלכוהוליים בידי עמותה שהעירייה ייסדה. בשנת 2006 היא טיפלה רק ב-23 בני נוער יוצאי אתיופיה שצרכו סמים או משקאות אלכוהוליים. הטיפול בצעירים הצורכים אלכוהול וסמים בגילים 18-25 הופקד בידי שתי יחידות באגף הרווחה בעירייה. בשנת 2006 טופלו רק שבעה יוצאי אתיופיה מבין 500 המטופלים בשתי היחידות.

ממצאי משרד מבקר המדינה מצביעים על קיומם של כשלים בהיערכות רשויות המדינה, ובכלל זה משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בטיפול באוכלוסיית יוצאי אתיופיה בתחום הרווחה. הממצאים המדאיגים בנוגע למצוקה שבה מצויים חלקים רחבים מאוכלוסייה זו היו ידועים זה שנים, אך הרשויות השלטוניות לא הפנימו את צרכיהם הטיפוליים הייחודיים של יוצאי אתיופיה הנובעים מהרקע התרבותי שלהם; כמו כן לא נעשתה התארגנות מערכתית כוללת לטיפול באוכלוסייה זו, וכפועל יוצא מכך לא נעשה די בתחום הרווחה למען סיוע בקליטתם הראויה והטובה של יוצאי אתיופיה בישראל.

חובתה הראשונית של המדינה לפעול לתיקון מיידי של הליקויים שנמצאו בדוח זה, תוך שיתוף פעולה וחלוקת מידע בין הגורמים השונים, ניצול מיטבי של המשאבים המוגבלים שהוקצו לנושא, ותיאום בין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופי המגזר השלישי.